Текст книги "Местная администрация"

Статус и полномочия муниципальной службы раскрываются через взаимоотношения с населением муниципального образования, с главой муниципального образования, с представительным органом муниципального образования, с государственной властью, с конкретными физическими и юридическими лицами.

Чтобы муниципальная власть была по-настоящему самостоятельна, могла реально и эффективно решать вопросы местного значения, подготовлены изменения в Налоговый и Бюджетный Кодекс Российской Федерации, после вступления в силу этих изменений муниципальная власть будет обладать серьезными ресурсами и полномочиями.

Но, кому многое дано, с того много и спросится. «Вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы», – четко сформулировано в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ 5 ноября 2008 г.

2.4. Глава муниципального образования. Формирование исполнительных органов местного самоуправления

Население муниципального образования в современной России самостоятельно принимает решение о структуре органов местного самоуправления на местном референдуме (или сходе граждан). Решением населения устанавливаются: структура – перечень и наименования органов местного самоуправления, а также порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Какие факторы нужно учитывать в момент выбора структуры местного самоуправления? Для того, чтобы сделать научно обоснованный эффективный выбор, нужно проанализировать отечественный исторический опыт и современную зарубежную практику организации местного самоуправления.

ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Модель совмещения обязанностей главы местного представительного и исполнительного органов в лице главы муниципального образования

В конце прошлого века в России доминировал способ совмещения обязанностей главы местного представительного и исполнительного органов в лице главы муниципального образования. В 1995—2000-х годах установилась система организации местного самоуправления, в рамках которой глава муниципального образования являлся одновременно и главой местной администрации. Такой способ формирования органов местного самоуправления имеет и определенные преимущества, и серьезные недостатки.

Сильной стороной совмещения постов главы представительной и исполнительной власти являлась определенная политическая и организационная самостоятельность главы администрации в отношениях с государственной властью и представительным органом местного самоуправления. Политическая и организационная самостоятельность главы администрации была связана с процедурой его избрания населением как главы муниципального образования. Глава муниципального образования получает мандат доверия непосредственно от населения, в силу этого он имел большую независимость в решении вопросов муниципального образования во взаимодействии с государственными органами.

Главными из недостатков совмещения постов являются:

• непрофессионализм выборного руководителя в вопросах организации местной администрации и муниципальной службы и современного эффективного научного управления;

• слабость контроля за главой муниципального образования, который обладал чрезвычайно широкими полномочиями;

• оперативная загруженность главы муниципального образования заслоняла вопросы стратегического развития муниципального образования и снижала эффективность управления.

Федеральные законы, принятые до 2000 года в сфере местного самоуправления, предоставляли возможности населению и депутатам местного самоуправления избирать и использовать в муниципальных образованиях другие формы формирования исполнительных органов, помимо совмещения постов, искать более эффективные пути. Например, в Воронежской области в 1998 г. распространилась практика найма на должность главы районной администрации по контракту. Наемный управляющий утверждался депутатами местных представительных органов.

Но, в масштабах огромной страны, с различными историческими, этническими и прочими традициями, иные способы и организационные модели местного самоуправления, помимо совмещения постов в лице главы муниципального образования, использовались в регионах России крайне редко. Господствовало единообразие совмещения высшей представительной и исполнительной власти в муниципальных образованиях.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Модели организации взаимодействия главы муниципального образования – мэра и депутатов

1. «Сильный мэр – депутаты представительного органа (Совет)»

Мэр:

• избирается населением,

• обладает правом вето на решения Совета,

• председательствует на заседаниях и подписывает акты Совета,

• единолично руководит администрацией, формирует ее состав. Баланс сил мэр – Совет заключается в том, что в качестве противовеса полномочиям мэра Совет наделен правом преодоления запрета мэра квалифицированным большинством голосов депутатов.

2. Сильный Совет – слабый мэр:

Совет контролирует исполнительную власть.

Мэр: – избирается из депутатов Совета,

• подконтролен и подотчетен Совету, не имеет права вето,

• обязан получить согласие Совета на назначение и увольнение высших должностных лиц администрации,

• обязан получить согласие Совета на принятие определенных нормативных правовых актов.

3. «Мэр – общее собрание» («Староста – сход»)

Данная модель применяется в малых поселениях.

• Функции представительного органа осуществляет все население.

• Староста – выборное лицо.

• Исполнительские функции может выполнять бухгалтер (казначей).

СПОСОБЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗА РУБЕЖОМ

Способы формирования исполнительных органов местного самоуправления в мировой практике разнообразны. С учетом специфики муниципальных образований, особенностей исторического развития различных стран и территорий, выделяются следующие основные способы формирования исполнительных органов местного самоуправления:

1. Избрание главы исполнительного органа непосредственно населением. Примером таких выборов является Португалия – главой исполнительного органа местного самоуправления становится лидер партии, победившей на выборах в данном муниципалитете.

2. Избрание из состава местного представительного органа руководства исполнительного органа:

• единоличное избрание – из состава местного представительного органа выбирают главу исполнительного органа. Данная практика формирования исполнительных органов существует в Австрии, Германии и т. д.

• коллегиальное избрание – из состава местного представительного органа выбирают главу исполнительного органа и его заместителей, руководителей основных подразделений муниципальной администрации. Коллегиальным способом формируется руководство исполнительных органов в Италии, Швеции, Голландии и т. д.

Достоинства избрания руководства муниципальной службы населением заключаются в высоком уровне доверия избранной власти, большой степени независимости в управленческих решениях, оперативности руководства.

Главные недостатки избрания руководителей органов исполнительной власти населением: непрофессионализм избранных в управлении, слабый внешний контроль, незнание эффективных технологий управления.

3. «Комиссионный способ» – создание комиссий из числа депутатов местного представительного органа. Комиссии выполняют представительские и исполнительские функции, являясь одновременно одной из комиссий представительного органа и исполнительным аппаратом. Комиссионная система формирования исполнительных органов применяется в некоторых городах США: постоянные комиссии формируются из членов городского совета, численностью от трех до семи человек, комиссии занимаются исполнительской работой.

Достоинство комиссионного метода формирования органов исполнительной власти – оперативность управления, относительная дешевизна содержания аппарата.

Серьезные недостатки: слабый контроль действий комиссий со стороны представительного органа; отстаивание на заседаниях представительного органа узких интересов комиссий; непрофессионализм управления.

4. «Совет (мэр) – управляющий». Профессионального управляющего нанимает представительный орган местного самоуправления или избранный мэр, обычно по конкурсу.

Управляющий:

• Нанимается на условиях контракта, который определяет его отношения с мэром / Советом.

• Единолично формирует администрацию и руководит работой муниципальных служащих.

• Способ найма профессиональных управляющих практикуется в высокоразвитых странах, в которых распространены достижения менеджмента: в муниципалитетах США (city-manager), европейских стран.

Главное достоинство такого способа управления – профессионализм принятия и реализации управленческих решений, повышение их эффективности, политическая нейтральность управляющего-профессионала. Профессионально выполняющий свои обязанности управляющий позволяет представительным органам сосредоточиться на разработке и принятии стратегических и политических решений по развитию муниципального образования.

Основными недостатками найма профессиональных управляющих являются: недостаточное знание специфики и исторических традиций управляемой территории; нестабильность кадров; слабая привязка карьеры профессионального чиновника к интересам жителей данного муниципального образования, сильная зависимость от работодателя.

Успешный зарубежный опыт профессиональной подготовки кадров для организации местного сообщества существует в США с 1947 г. введена специальность «Развитие местных сообществ». Особенность специалистов – они подготовлены к помощи местному сообществу, а не для управления территорией муниципального образования. Основа этой специальности заложена в 1914 г. – это был инструктор в село – специалист по развитию. В настоящее время свыше 80 вузов готовят специалистов-координаторов для местного самоуправления. Существенный аспект – координатор не обладает публичной властью, его задачи: – продажа идей; организатор общения, связей;– анализ и оценка действий сообщества.

5. Назначение глав исполнительных структур центральной властью. Способ формирования исполнительных органов, характерный для развивающихся стран, но такие примеры встречаются и в ряде муниципалитетов Бельгии, Голландии. Иногда данный способ организации местной исполнительной власти встречает поддержку жителей и сравнительную эффективность.

Основным фактором, обусловливающим критику данного способа организации, является его несоответствие основным принципам осуществления местного самоуправления, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления.

СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В современной организационной модели местного самоуправления в субъектах Федерации глава муниципального образования:

• подконтролен и подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления;

• глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., возможен выбор: глава муниципального образования:

• либо является председателем представительного органа;

• либо возглавляет местную администрацию[6]6
  За исключением малых поселений, с численностью населения менее 1000 человек.


[Закрыть].

В современном российском законодательстве четко обозначен статус и разделены функции главы представительного органа местного самоуправления и руководителя местной администрации.

В законодательстве определены возможные способы выбора структуры органов местного самоуправления, которые должны быть закреплены уставом муниципального образования:

1-й способ избрания: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах;

2-й способ избрания: глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава; в этом случае глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования.

В случае, если население выберет 1-ый способ избрания главы муниципального образования – на муниципальных выборах, избранный глава муниципального образования может занять одну из должностей:

• первый вариант: глава муниципального образования может войти в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и являться его председателем;

• второй вариант: глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.

Глава муниципального образования НЕ МОЖЕТ быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

Такой способ организации местного самоуправления позволяет устранить недостатки совмещения постов руководителя представительной и исполнительной власти:

• устранить непрофессионализм выборного главы муниципального образования в вопросах организации муниципальной службы и эффективного научного управления местной администрацией;

• решить проблемы оперативной загруженности и невозможности решать вопросы стратегического развития.

Исключение составляют поселения с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. Это исключение объясняется тем, что, в противном случае, разделение постов было бы слишком затратным и неоправданно бы усложняло структуру местного самоуправления. Громоздкая структура местного самоуправления для небольших муниципальных образований резко снижает эффективность местной власти.

Фактически модели выбора в России сосредоточены вокруг трех основных вариантов, согласно положениям законодательства, в сфере местного самоуправления. Эти модели представлены на схеме 1. «Модели организации местного самоуправления в муниципальных образованиях России». Анализ преимущества и слабых сторон различных моделей организации местной власти раскрыто в 2.2. «Глава муниципального образования. Формирование исполнительных органов местного самоуправления».

* * *

Субъектам Федерации, определяющим модели организации местного самоуправления согласно новой редакции закона о местном самоуправлении в России, необходимо выбрать, какую должность будет занимать выборный глава муниципального образования. Этот сложный выбор предопределялся анализом возможной эффективности, учетом местных условий и традиций, дискуссией с действующими главами муниципальных образований.

Механизмы формирования исполнительных органов местного самоуправления различны, они определяются спецификой муниципального образования и закрепляются в главном документе муниципального образования – Уставе. Главное в процессе формирования местных исполнительных органов – добиться, чтобы выбранный способ замещения должности главы исполнительного органа и должностей муниципальной службы обеспечивал максимально эффективное для данной территории профессиональное управление.

Для того, чтобы наладить эффективное взаимодействие должностных лиц, представляющих выборную муниципальную власть, и местной администрации, необходимо четко обозначить собственную компетенцию различных групп должностей: – компетенции муниципальных должностей, представляющих выборную муниципальную власть; компетенции муниципальных должностей муниципальной службы местной администрации.

На основе четкого разграничения компетенции – возможно си-нергийное, т. е. взаимодополняющее, усиливающее возможности и преимущества, взаимодействие выборной муниципальной власти и муниципальных служащих (рис. 2.3).

Рис. 2.3. Модели организации местного самоуправления в муниципальных образованиях России.

(Выбор модели закрепляется Уставом муниципального образования)

2.5. Выборная муниципальная власть и местная администрация:
разграничение компетенции и взаимодействие

Российское законодательство устанавливает прямую зависимость и подчиненность местной администрации и муниципальной службы – выборной муниципальной власти.

ФАКТОРЫ ПОДКОНТРОЛЬНОСТИ МЕСТНОЙАДМИНИСТРАЦИИ – ВЫБОРНОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙВЛАСТИ

1. Один из важнейших показателей подконтрольности местной администрации представительному органу – принятие представительным органом местного самоуправления местного бюджета. Отдельной строкой в местном бюджете проходит финансирование муниципальной службы и деятельности муниципальной администрации.

2. В вопросах организации местной администрации за представительными органами муниципальных образований закреплено право утверждения структуры и компетенции органов исполнительной власти, определение условий, порядка организации и деятельности муниципальной службы.

3. Штаты муниципальной администрации, т. е. должностная структура муниципальной службы, утверждаются представительным органом.

4. Подготовленные муниципальными служащими местной администрации программы и планы развития муниципального образования утверждаются представительным органом.

5. Отчеты об исполнении муниципальными служащими программ и планов утверждаются (или не утверждаются) представительным органом.

6. В финансовой деятельности исполнительной власти, которую реализуют служащие, (установление местных налогов и сборов); а также в хозяйственной деятельности (муниципальный заказ, деятельность муниципальных предприятий и т. д.), связанной с управлением и распоряжением муниципальной собственностью, обязательно регламентирующее и контролирующее участие представительного органа.

Представительный орган и глава муниципального образования обладают значительными полномочиями в отношении местной администрации и муниципальной службы, они обязаны устанавливать стратегические ориентиры ее деятельности и проводить контроль реализации целей и функций местной администрации по важнейшим показателям социально-экономического развития муниципального образования.

Необходимо отметить не только прямое воздействие выборных органов на местную администрацию, но и обратное воздействие местной администрации на представительные органы. Такое воздействие носит характер реординационных связей. Результаты воздействия местной администрации на представительные органы могут быть как конструктивными, так и негативными, это всецело зависит от духовных ценностей и профессионализма муниципальных служащих.

Возможность воздействия муниципальных служащих местной администрации на главу муниципального образования (например, мэра) и представительный орган – реординационные связи. Суть реординационных связей заключается в следующем:

• в знании муниципальными служащими профессиональных технологий управления,

• в умении служащих компетентно оценить ресурсы муниципального образования,

• в умении целенаправленно собрать информационный материал для подготовки заседаний представительного органа;

• в практическом обеспечении деятельности выборных органов и должностных лиц, занимающих муниципальные должности;

• в отборе муниципальными служащими экспертов для подготовки управленческих решений;

• в умении служащих рационально использовать возможности и средства муниципального образования для исполнения решений выборных органов.

Руководитель местной администрации и муниципальные служащие оказывают воздействие на стратегический процесс принятия решений депутатами представительного органа и главой муниципального образования с помощью следующих управленческих технологий:

• в ходе подготовки проектов решений, – именно муниципальные служащие собирают необходимую финансово-экономическую, социальную и другую информацию, организуют опросы общественного мнения и подводят их итоги, приглашают ученых и практиков для экспертизы управления;

• в последующем процессе – при обсуждении хода реализации решений и при подведении итогов работы органов власти муниципального образования муниципальные служащие готовят заседания представительного органа.

Муниципальные служащие должны реализовать на практике решения, принятые представительным органом и главой муниципального образования. От умения служащих профессионально управлять, осуществлять решения, зависит то, как население судит о власти в целом – и об исполнительной, и о представительной.

Профессионализм муниципальных служащих позволяет существенно скорректировать принимаемые выборными органами местного самоуправления стратегические решения, придать им необходимое ресурсное обоснование, уйти от популистских решений.

Профессионализм служащих придает устойчивость и эффективность процессу управления в муниципальном образовании.

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ

Разграничение полномочий между выборной муниципальной властью и муниципальной службой раскрывается через соотношение понятий: «должностное лицо местного самоуправления», «муниципальная должность» «должность муниципальной службы».

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. дано следующее определение «должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления».

Организация муниципальной службы предполагает разделение на муниципальные должности; должности муниципальной службы.

Муниципальная должность – замещается в результате муниципальных выборов. Муниципальные должности замещают:

• депутаты, члены выборного органа местного самоуправления;

• выборные должностные лица местного самоуправления.

• муниципальная должность также замещается на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.

• лица, замещающие выборные муниципальные должности, не являются муниципальными служащими.

Должность муниципальной службы – замещается путем заключения контракта (трудового договора).

Граждане России имеют право на равный доступ к муниципальной службе, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Должности муниципальной службы призваны:

1) обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности;

2) обеспечивать исполнение полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Необходимость создания муниципальных должностей и должностей муниципальной службы, и различия между, определяются: целями создания данных должностей; содержанием деятельности на этих должностях; механизмами замещения должностей. Различия отражаются в социальном, организационном, профессиональном и других статусах лиц, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. Различия должностей закрепляются нормативными правовыми актами (табл. 2.1).

РАЗЛИЧИЯ МЕЖДУ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДОЛЖНОСТЬЮИ ДОЛЖНОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

Таблица 2.1

Различия по целям и содержанию деятельности

Различия по правовому статусу

Правовой статус муниципальной должности устанавливается Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, законами субъектов РФ. Выборные муниципальные должности предусмотрены уставами муниципальных образований, в которых устанавливаются полномочия должностей на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление полномочий.

Правовой статус должности муниципальной службы устанавливается федеральным и региональным законодательством о муниципальной службе в Российской Федерации. Должности муниципальной службы образуются в органах местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований и реестрами должностей муниципальной службы, утверждаемыми законами субъектов РФ. Устанавливаются обязанности данных должностей по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления и ответственность за исполнение этих обязанностей.

Различия по механизмам замещения:

Муниципальные должности замещаются в результате муниципальных выборов, а также на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.

Должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора. Способы замещения могут быть различны: назначение, конкурс. Наиболее эффективным способом замещения является конкурс на вакантную должность.

Различия по профессиональному статусу:

Для занятия муниципальной должности не требуется специальное профессиональное образование.

Лица, замещающие выборные муниципальные должности, не проходят специальные процедуры профессионального отбора и оценки: конкурс, аттестацию, квалификационный экзамен и т. д. Профессиональное обучение лиц на выборных муниципальных должностях (управлению, юриспруденции, экономическим знаниям) осуществляется добровольно, в соответствии с их пожеланиями, при наличии средств местного бюджета.

Главным для выборного должностного лица является то, насколько адекватно он отражает потребности и интересы жителей муниципального образования, вне зависимости от своего профессионального образования, подготовки и опыта работы.

Профессиональный статус должности муниципальной службы определяется:

• наличием профессионального образования;

• наличием определенного стажа работы;

• владением профессиональными технологиями подготовки, принятия и реализации управленческих решений;

• наличием профессиональных качеств.

Профессиональный статус – динамичен. Для определения профессионального статуса лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы, на муниципальной службе существуют следующие процедуры: квалификационный экзамен; конкурс; аттестация.

Профессиональный статус закрепляется в соответствующих группах должностей и квалификационных разрядах.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Глава 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления»

Рис. 2.4. Выборная муниципальная власть и местная администрация: разграничение компетенции и взаимодействие