Текст книги "Местная администрация"

Реальный контекст управленческой ситуации:

В ходе семинаров-тренингов для глав муниципальных образований – руководителей администраций Поволжья (в организации и проведении которых принимал участие автор) в качестве важнейших решались проблемы организации эффективного управления муниципальной администрацией. Тренинги проходили по новой модели обучения, разработанной в рамках Российско-Французского регионального института администрации, с опорой на интересы управленцев и освоение практических технологий управления. В составе команды экспертов были востребованы следующие консультанты из России: юрист, экономист, специалист по государственному и муниципальному управлению; а также коллеги из Франции: преподаватели-консультанты по менеджменту из регионального института администрации г. Лилль, мэры городов Франции.

В ходе серии тренингов по разработке Концепций стратегии развития муниципальных образований в Центральном Федеральном округе и Сибири, которые проводила Академия менеджмента и рынка, вновь руководители администраций проявили повышенный интерес к вопросам профессиональной организации муниципальных администраций и механизмам эффективной реализации стратегии развития муниципального образования.

Профессиональному управляющему предстоит решить – как будет устроена муниципальная администрация, – какие подразделения будут отвечать за реализацию целевого комплекса, чтобы эффективно реализовать стратегию развития муниципального образования. На основе четкого понимания целей и функций можно решать, какие кадры соответствуют новым задачам. Основа реорганизационных мероприятий – право органов местного самоуправления на организационную и кадровую самостоятельность.

Необходимость профессионального управления местной администрацией закреплена в федеральном законодательстве.

Возможность совершенствования системы управления муниципальным образованием определяется профессионализмом главы местной администрации, муниципальных служащих и качеством организационно-методологической поддержки со стороны государства.

Муниципальным образованиям необходима действенная качественная организационно-методическая помощь со стороны государственной власти, как федеральной, так и субъектов РФ.

Организационно-методическая помощь государственных органов в процессе разработки и реализации стратегических планов может иметь следующие формы и механизмы:

• Методическая разработка и организационная помощь в создании в муниципальном образовании опорных структур по реализации стратегического плана: деловых центров, социально-инициативных центров, ассоциаций предпринимателей, фондов развития малого бизнеса, общественных советов при главе муниципального образования; бизнес-инкубаторов, технопарков и др.

• Различные формы консультационной поддержки и обучения муниципальной власти, лидеров объединений предпринимателей, общественных организаций.

• Информационно-аналитическая помощь муниципальным образованиям в процессе разработки и реализации стратегических планов: в поиске инвесторов, партнеров (деловых и социальных). Особенно важно в плане информационной помощи со стороны государственных органов органично включить местную власть в общероссийское информационное пространство, в реализацию программы «Электронная Россия». Для реализации стратегии развития муниципального образования местной администрации необходимо помочь создать «работающий сайт». Сайт должен не только предоставлять информацию о муниципальном образовании, но и иметь интерактивную «страничку инвестора», «форум открытого общения», проводить опрос населения по важнейшим управленческим решениям и т. д.

Качественно муниципальная администрация сможет работать только в том случае, если она эффективно организована, а кадры профессионально обучены.

Глава 4
Организация местной администрации

4.1. Модель организации местной администрации

Для стратегического развития муниципального образования и успешной реализации интересов его жителей необходима качественная организация местной администрации. Местная администрация является тем управленческим инструментом, который реально преобразует жизнь местного сообщества.

* * *

Экспертный анализ деятельности местных администраций показал, что в основе их деятельности, зачастую, – устаревшие взгляды на управление. Существующие функции, структуры и методы работы муниципальных администраций не способствуют качественной реализации стратегических задач развития муниципальных образований, повышению качества жизни.

Анализ социологических исследований мнений населения и оценок самих муниципальных служащих свидетельствует о критической оценке результатов деятельности муниципальных органов. Особенно важно то, что муниципальные работники считают, что среди основных причин недостаточной эффективности – не только несовершенство финансовых и правовых механизмов, недостатки взаимодействия с государственными органами, но, в значительной мере, – слабость управления в самих муниципальных образованиях и низкий уровень работы с кадрами. Муниципальные служащие отмечают, что они могут работать намного более эффективно, если организовать работу более рационально, если изменить технологии работы с персоналом.

Среди факторов успешного муниципального управления главы муниципальных образований и муниципальные служащие на второе – третье место ставят – «эффективная система управления», а на первое – личные качества глав муниципальных образований.

* * *

Цели реорганизации местной администрации: сделать администрацию на деле «открытой и отзывчивой к нуждам населения»; выполнить поддержанный населением Стратегический план развития.

Правовой основой самостоятельности действий по организации местной администрации (разработке стратегических целей, определению компетенции, функций, структур) являются конституционные гарантии местного самоуправления, право на организационную, кадровую, финансово-экономическую самостоятельность местной власти. Конституция Российской Федерации 1993 года гарантирует судебную защиту данных прав.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ строится на непротиворечивости конституционным основам и гарантиям местному самоуправлению. Определяя общие целевые установки и фундаментальные основания, российское законодательство предоставляет населению муниципальных образований право самостоятельного выбора целей, структуры и организации деятельности органов местного самоуправления.

Последовательность организационно-управленческого процесса по созданию эффективной местной администрации определяется согласно закономерностям научного управления (см. главу 1):

1. Четкое определение целей и компетенции местной администрации, исходя из интересов жителей и перспектив развития. Цели имеют ценностный характер. Определение компетенции местной администрации прямо связано с четкостью разграничения полномочий между государственной властью и местным самоуправлением.

2. Разработка критериев и индикаторов эффективности достижения целей, на основе общероссийских нормативно-закрепленных показателей и показателей конкретного муниципального образования.

3. Цели и критерии эффективности закрепляются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

4. Соответственно целям определяют функции местной администрации – направления деятельности по достижению целей. Функции закрепляются нормативно.

5. Создание и нормативное закрепление структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за реализацию целей и функций.

6. Реализация компетенции на основе научных технологий управления.

Компетенция и структура местной администрации определяется в муниципальных образованиях самостоятельно, на основе законов субъекта Федерации о местном самоуправлении.

Структура местной администрации

Структура администрации, содержание деятельности и численность должностных лиц, которые занимаются администрированием, различаются, в зависимости от качественных и количественных характеристик муниципального образования; целей и уровня муниципального управления.

К количественным характеристикам муниципального образования относятся тип и размер территории, численность жителей, природные факторы, статистические данные экономического и социального развития и т. д.

Качественные характеристики муниципального образования определяют его потенциал:

• человеческий потенциал: профессиональные характеристики и квалификационный уровень жителей; доля среднего класса в социальном составе; гендерный и возрастной баланс; уровень культурного развития; степень этно-религиозного разнообразия и толерантности и др.;

• социальный потенциал составляют: социальные сети и уровень социальной сплоченности различных социальных групп; степень стабильности (или напряженности социально-экономических отношений);

• природно-ресурсный потенциал;

• качество экономического развития: структурные соотношения различных отраслей экономики; инновационный капитал; степень и качество развития малого бизнеса и др.

Местная администрация является частью системы местного самоуправления, следовательно, она, в силу природы своего существования и объективной необходимости, соединяет в себе важнейшие качества: с одной стороны, местная администрация – административная власть; с другой стороны, – продукт самоорганизации местного сообщества; третье качество – самостоятельный хозяйствующий субъект. С целью реализации этих качеств местная администрация формируется как социальный, правовой, профессиональный управленческий институт (см. рис. 4.1).

Рис. 4.1. Институционализация местной администрации

Социальная институционализация местной администрации означает безусловный приоритет социальных целей, ценностей, технологий над другими – важными, но носящими инструментальный характер: экономическими, финансовыми, правовыми и прочими.

Правовая институционализация – это четкая юридическая регламентация деятельности местной администрации как публичной власти, в соответствии с нормами международного права, федерального и регионального законодательства и нормативными правовыми актами местного самоуправления. Это – низший уровень построения правового государства. Нормотворчество администрации должно развиваться на базе социальных целей.

Профессиональный управленческий институт создается на научной основе законов управления и практики непрерывного обучения управляющих.

Модель профессиональной организации местной администрации как социального, правового и профессионально-управленческого института, строится на основании знания современной парадигмы управления, действующего законодательства Российской Федерации, Устава и Стратегии развития муниципального образования.

4.2. Местная администрация – социальный институт реализации интересов местного сообщества

Местная администрация по своей природе – социальный институт. Это означает, что она имеет социальное предназначение – реализацию общественных потребностей.

Согласно объективной социальной закономерности, профессиональное управление появляется как следствие развития общественных потребностей в организации сложных разнообразных отношений в местном сообществе. Социальный институт возникает тогда, когда появляется необходимость регулирования социальных взаимодействий, упорядочения социальных связей с помощью профессионального аппарата управления. Когда социальный институт перестает удовлетворять эти потребности общества или делает это некачественно, он должен реформироваться. Если этого не происходит – потребность в существовании института отмирает, он ликвидируется.

Социальная миссия местной администрации – качественное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.

Характеристики местной администрации – социального института:

• социальные цели и ценности;

• социальные функции;

• социальная организация и социальные технологии;

• приоритет социальной эффективности;

• социальный контроль.

Цели социального института местной администрации

В местном сообществе этот институт призван качественно обеспечивать жизнедеятельность населения муниципального образования; выполнять роль властного регулятора отношений в местном сообществе.

Исходя из понимания социальной природы, муниципальные служащие должны четко осознавать императивы социальных целей и ценностей. Именно социальные цели и ценности являются первичными, приоритетными в функционировании местной администрации. Экономические цели являются производными от социальных, а развитие экономики – средство, а не цель развития муниципального образования. Местная администрация, в силу своих полномочий и в рамках собственной компетенции, выполняет определенную часть общих социальных задач развития российского общества.

Согласно Конституции 1993 года, Россия определяется как социальное государство. Для того, чтобы это основное положение не осталось декларацией, на уровне местной администрации необходимо осознать доминантную роль социальных целей и значение их фактической реализации в деятельности муниципальных служащих. Этот вывод является чрезвычайно важным для России, поскольку некоторые руководители на государственном и на местном уровне до сих пор убеждены, что приоритет в работе – экономический рост, и, только после того, как будет обеспечен значительный резерв в финансах и экономических показателях, можно думать о благосостоянии жителей, улучшении качества жизни человека, о развитии местного сообщества.

Должны измениться подходы российской власти к социальному развитию. Только изменение приоритетов в сознании, прежде всего главы местной администрации и муниципальных служащих, приоритет социального направления сможет изменить отношение власти к качеству жизни людей.

Зарубежный опыт

Передовые страны мира следуют по пути доминирования социального развития с середины ХХ века. В 1985 году принята Декларация ООН о праве на развитие. В Декларации отмечается, что главы государств и правительств впервые в истории человечества собрались для того, чтобы «признать значение социального развития и благосостояния людей и выдвинуть эти цели на первый план, как в нынешнем столетии, так и в ХХІ веке»[7]7
  Российская газета. – 1998. – 11 апреля. – С. 3.


[Закрыть]. На Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития в 1995 году в Копенгагене был подтвержден этот стратегический выбор – принята Программа действий.

С тех пор в муниципальных образованиях развитых стран многое сделано для повышения уровня социального развития и благосостояния людей. Разработаны и утверждены Хартии граждан по предоставлению им качественных услуг со стороны публичной власти, они реально соблюдаются.

Разработана методика ООН Индекс развития человеческого потенциала – ИРЧП. Согласно этой методике на первое место в рейтинге сравнения ведущих стран выходит человеческий потенциал и условия, определяющие его высокие показатели:

• Ожидаемая продолжительность жизни, – в развитых странах 82–85 лет;

• Соотношение реальных среднедушевых доходов и официального прожиточного минимума, который включает необходимые расходы на достойную жизнь и профессиональное развитие работающего человека – конкурентоспособного в условиях рыночной экономики;

• Уровень и качество образования;

• Показатели социальной справедливости: соотношение доходов 10 % наиболее высокооплачиваемых и 10 % наиболее низкооплачиваемых работающих людей, – разрыв этих показателей не более 11 раз, но и не менее 7.

Оптимальное соотношение доходов стимулирует напряженный, адекватно оплачиваемый труд и высокую производительность труда. В противном случае, если разрыв минимален между наиболее талантливыми упорно работающими людьми и неквалифицированными – порождается социальное иждивенчество. Другая сторона этого явления – если разрыв более 11 раз и увеличивается социальная пропасть – чревато социальным взрывом.

В России ИРЧП снизился с 0,918 в 1985 г. до 0,763 в 2003 г.

Профессиональное социальное управление создает профессиональное государство, в котором на вершине престижа находятся профессии, которые приносят наибольшую пользу обществу и поэтому высоко оплачиваются: это ученые, учителя, врачи, инженеры, социальные работники.

4.3. Функции местной администрации

Анализ полномочий местной администрации по решению вопросов местного значения позволяет классически определить исполнительные функции: планирование, организация, мотивация, координация и контроль. Их дополняют распорядительные функции: владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; формирования и рационального, социально ориентированного расходования местного бюджета.

Функции и полномочия местной администрации подразделяются:

• обязательные, которые относятся исключительно к вопросам местного значения и выполняются в силу того, что они законодательно закреплены за местной администрацией, согласно Конституции РФ, законам РФ, субъектов РФ и уставам муниципальных образований;

• делегированные государственной властью (федеральной или субъектов РФ) в соответствии с законами и договорами;

• добровольные, порученные местной администрации населением муниципального образования, или реализуемые администрацией по своему усмотрению.

Функции местной администрации распределены по уровням управления:

• функции, выполняемые местной администрацией по договорам с территориальными федеральными органами;

• функции, делегированные местной администрации по договорам с государственными органами субъектов Российской Федерации;

• функции, закрепленные исключительно за местной администрацией, в соответствии с российским законодательством;

• функции, которые представительный орган дополнительно возложил на местную администрацию;

• функции, связанные с интеграцией и кооперацией муниципальных образований – ассоциативные: местная администрация берет на себя дополнительные обязательства по членству в различных ассоциациях, по выполнению взаимовыгодных договоров с муниципальными образованиями, в том числе – с зарубежными муниципальными образованиями;

• компенсирующие функции, выполняемые в случае ущерба в результате деятельности местной администрации;

• функции, делегированные органам и комитетам территориального общественного самоуправления (ОТОСам и КТОСам).

Главный принцип формирования комплекса функций местных администраций – принцип субсидиарности (дополнительности). Это означает, что местная администрация в небольшом муниципальном образовании (по масштабам и численности населения) должна исполнять тот объем функций, который она может, и, в силу объективной необходимости, должна исполнять качественно. Если более масштабные функции не по силам – надо объединиться в муниципальный район; если есть более крупные задачи – наладить межмуниципальное сотрудничество и т. д.

Можно выделить основные общие функции и полномочия местной администрации:

• организация выполнения решений представительного органа и главы муниципального образования;

• разработка Стратегии и комплексных программ социально-экономического развития муниципального образования; организация рационального использования ресурсов; создание адекватных моделей управления; разработка муниципальных целевых программ и проектов;

• разработка и реализация муниципальных регламентов услуг населению и организациям;

• общее управление и разработка муниципальных норм;

• сбор и анализ системной информации о жизнедеятельности муниципального образования, прогнозирование тенденций развития. Характер прогнозирования: по насущным наказам населения; перспективное; согласно государственным интересам;

• управление муниципальной собственностью;

• формирование и исполнение местного бюджета;

• заказ выполнения муниципальных услуг и работ;

• контроль и развитие муниципального рынка; создание равных конкурентных условий для профессиональной деятельности трудоспособных граждан и рыночных хозяйствующих субъектов;

• организация жизнеобеспечения населения; создание благоприятной среды обитания и качественной инфраструктуры жизнедеятельности;

• развитие рынка труда муниципального образования;

• поддержка граждан и групп населения, социально незащищенных в условиях рыночной конкуренции;

• обеспечение общественного порядка и безопасности;

• снятие социальной напряженности, конструктивное решение социальных конфликтов и поддержание социального консенсуса;

• регулирование, развитие и поддержание стабильности, равновесности экономических процессов в муниципальном образовании; эффективное управление муниципальной собственностью, муниципальным бюджетом;

• контроль отклонений в создании условий для реализации интересов жителей; в реализации Стратегии развития муниципального образования; в использовании ресурсов и исполнении правовых актов.

В данном перечне представлены общие функции, которые призваны исполнять местные администрации. Но местные администрации могут входить в состав муниципальных образований, имеющих различный статус: поселений, городских округов, муниципальных районов и т. д. Поэтому объем и масштаб функций может кардинально отличаться, в зависимости от характеристик муниципальных образований: масштабов территории, плотности проживания населения; степени экономического развития и т. д.

В соответствии с целями и приоритетами, функции и полномочия администрации можно сгруппировать в следующие основные блоки:

Функции и полномочия в социальной сфере

Главные направление реализации социальных функций и полномочий: комплексное социальное развитие; социальная поддержка населения; разработка и реализация социального минимума гарантированных услуг населению муниципального образования – Муниципальных регламентов услуг.

Обязательные социальные функции:

• Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам.

• Организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования.

• Организация отдыха детей в каникулярное время.

• Организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.

• Социальная защита и поддержка граждан. Опека и попечительство.

• Создание условий и организация деятельности учреждений культуры. Сохранение памятников истории и культуры. Организация библиотечного обслуживания жителей.

• Создание условий для отдыха, развития физической культуры и спорта.

• Подготовка прогнозов и планов социального развития муниципального образования.

• Создание эффективной социальной инфраструктуры.

В качестве добровольных функций в сфере социального обслуживания населения реализуются:

• организация и содержание домов престарелых, домов отдыха;

• помощь на дому многодетным матерям, инвалидам, престарелым людям и другим категориям нуждающихся;

• организация зрелищных мероприятий и т. д.

В целях решения вопросов местного значения, одной из функций местной администрации является привлечение граждан к социально значимой для муниципального образования работе, – на добровольной основе.

Одна из важнейших социальных функций органов исполнительной власти муниципального образования – способствовать самоорганизации населения на территории муниципального образования. Социальные институты гражданского общества (общественные организации, некоммерческие структуры, разнообразные социальные фонды и т. д.) могут развиваться и укрепляться только при постоянной и действенной помощи органов исполнительной власти муниципальных образований.

Местная администрация должна способствовать деятельности добровольных объединений граждан; в задачи администрации входит поддержка гражданских инициатив добровольных объединений и граждан. Возможны различные адаптивные общественные структуры при главе администрации. Это могут быть: общественная палата; совет религиозных конфессий; ассоциации рыночных хозяйствующих субъектов; совет по поддержке малого бизнеса; совет комитетов территориального общественного самоуправления и т. д.

Формы работы администрации с добровольными объединениями граждан различны:

• организация социологического мониторинга по оценке населением деятельности администрации;

• общественная экспертиза проектов администрации;

• выявление гражданских инициатив и механизмов их реализации;

• поиск общественных организаторов движений: за чистоту и красоту улиц, по развитию детского творчества и культуры в родном поселке, городе и т. д.

Территориальным органам общественного самоуправления, инициативным группам администрация обязана оказывать организационную и материально-финансовую помощь на условиях взаимной ответственности.

Оказывая всестороннюю помощь и поддержку инициативам граждан и общественных организаций, руководители администраций должны помнить о необходимости обратной связи власти и структур гражданского общества. Эта связь объективна по самой природе существования местного самоуправления. В Условиях XXI века, когда необычайно возрастает сила человеческого потенциала и социального капитала, опора на население становится основным фактором выполнения Стратегического плана развития муниципального образования, продвижения вперед по пути повышения качества жизни.

Добровольные объединения являются субъектами социального контроля над деятельностью администраций. Основной субъект социального контроля – население муниципального образования – выражает свою волю на выборах и референдумах. Добровольные объединения наиболее активных граждан должны играть более активную роль в установлении социального контроля над эффективностью работы органов власти и должностных лиц в промежутке между этими фундаментальными формами прямого волеизъявления народа. С целью повышения эффективности работы самой местной администрации и усиления взаимной ответственности администрации и добровольных объединений граждан, необходимо совершенствовать правовую базу и организационные механизмы взаимодействия.

Главная задача администрации в работе с добровольными объединениями граждан – способствовать преобразованию интересов, потребностей граждан – в инновационные ресурсы развития; преобразовать энергию добровольных инициатив в источник эффективного местного самоуправления.

Функции и полномочия местной администрации в финансово-экономической сфере

Главные направление реализации финансово-экономических функций и полномочий: решение проблем финансово-экономической самостоятельности и развития муниципального образования.

Обязательные функции по решению финансовых и экономических вопросов местного значения:

• Создание и контроль деятельности муниципальных предприятий.

• Организация, контроль, финансирование муниципальных учреждений.

• Формирование и размещение муниципального заказа.

• Установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

• Управление муниципальными финансами, формирование и исполнение местного бюджета.

• Управление муниципальной собственностью.

• Сбор местных налогов и сборов.

• Регулирование рыночных отношений на территории муниципального образования.

• Контроль над использованием земель на территории муниципального образования. Территориальное зонирование земель. Изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд. Ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.

• Создание эффективной экономической инфраструктуры.

• Прогнозирование и планирование экономического развития муниципального образования с учетом социальных целей и приоритетов.

• Укрепление экономических связей муниципального образования: межрегиональных, всероссийских, с зарубежными партнерами.

В функции муниципальных районов входит выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав района, за счет средств бюджета муниципального района.

Профессиональное решение главой муниципальной администрации проблем финансово-экономической самостоятельности и развития муниципального образования является одним из наиболее трудных и важных участков работы. Это – не главная цель деятельности, но основное средство обеспечения социальных целей, приоритетов, критериев эффективности.

В условиях рыночных отношений и конкуренции за ресурсы и финансовые источники развития особое значение приобретает креативность мышления профессионального управляющего, умение предпринимать неординарные финансовые и экономические шаги, оставаясь в рамках закона. В этой ситуации особенно необходимо профессиональные знания успешного опыта и новых финансово-экономических методов управления, законов.

Функции и полномочия местной администрации в сфере коммунального хозяйства, благоустройства, организации отдыха и охраны окружающей среды

Главные направление реализации функций и полномочий по обеспечению жизнедеятельности муниципального образования: решение проблем бесперебойного качественного обеспечения всех жизненно важных коммуникационных систем муниципального образования.

Обязательные функции по обеспечению жизнедеятельности муниципального образования:

• Организация в границах муниципального района электро– и газоснабжения поселений.

• Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района.

• Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

• Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

• Содержание мест захоронения, организация ритуальных услуг.

• Создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

• Организация мероприятий по охране окружающей среды. Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения.

• Планирование и надзор за строительством.

• Создание условий для жилищного и социально-культурного строительства.

• Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений.

• Регулирование использования водных объектов.

• Благоустройство и озеленение территории муниципального образования.

• Контроль над рациональным использованием природных ресурсов муниципального образования.

О качестве работы местной власти население судит, прежде всего, по тому, как устроена среда обитания: насколько чисты и зелены придомовые территории; как регулярно ходит транспорт на работу и к жизненно важным объектам. От этого зависит, любят ли свой поселок, город район жители, хотят ли они там работать, платить налоги местной власти и сотрудничать с ней. А это прямо влияет на управляемость муниципальных образований.