Текст книги "Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография"

2. Развитие теории управления и науки административного права в России

Российская наука административного права и теория государственного управления также пережили несколько этапов в развитии их взаимоотношений.

Основные периоды в развитии науки административного права

В истории науки административного права, которая сложилась сравнительно поздно, выделяют следующие основные этапы: XIX – начало XX вв; советский период (1917–1991 гг.); постсоветский период (1991 г. – настоящее время)²⁰⁷.

Дореволюционное административное право складывалось под влиянием немецкого и французского административного права, но в большей степени – немецкого. Поэтому значительная часть литературы была связана с изложением классических трудов по административному праву Германии, в котором в тот период преобладала школа формально-догматического направления, а административное право выглядело как полицейское право²⁰⁸. В связи с этим понятия административной науки в меньшей степени освещались российскими учеными. Значительную часть трудов по административному праву составляли переводы с немецкого языка, а также самостоятельные исследования российских ученых (В.Н. Лешкова, Н.Х. Бунге, И.Е. Андреевского, Н.М. Коркунова и др.)²⁰⁹.

В послереволюционный период, естественно, основное внимание стало уделяться исследованию теоретических основ нового государственного строя и нового типа государственного управления. Этот период характеризуется наибольшей идеологической связанностью научных исследований. Вместе с тем ряд исследований носил на себе отпечаток концепций, сформировавшихся в дореволюционной России, что позволяет назвать этот период переходным от русской к советской административно-правовой науке²¹⁰. Основное внимание ученых было сосредоточено на проблемах административной ответственности, построения государственного аппарата, совершенствования законодательства, соотношения социалистической законности и целесообразности. Далее в определенный период времени наука административного права перестала развиваться, а административное право было исключено из учебных планов высших учебных заведений, возобновление исследований и самого административного права произошло лишь в конце 40-х гг. прошлого века²¹¹.

Затем в условиях определенной нарастающей демократизации к 60 – 70-м гг. прошлого столетия появляются работы представителей раз-личных отраслей знания – экономистов, юристов, социальных психологов, посвященные основным направлениям совершенствования управленческой деятельности государства. В литературе возникли дискуссии, связанные с формированием новой науки – теории государственного управления. Значительный вклад в развитие этой теории был внесен учеными-административистами²¹². В своих трудах эти ученые пытались осмыслить и перевести в правовые понятия возникающие категории теории государственного управления, формирующиеся под влиянием экономической теории, теории систем, кибернетики, математики, психологии и т. п. Примером может служить описание содержания деятельности органа государственного управления с помощью теории функций. Этот этап по праву можно назвать расцветом влияния теории управления на науку административного права.

В 90-е гг. в период становления новой российской государственности и нового законодательства, особенно после принятия Конституции РФ 1993 г., бурно развиваются административно-правовые исследования, преимущественно сравнительно-правовые, поскольку необходимо было осмыслить, систематизировать и перевести на юридический язык новые политические и управленческие явления, уже используемые за рубежом²¹³.

Достаточно часто ученым-административистам приходилось создавать те или иные теории уже после принятия нормативных актов, хотя, конечно, логика правового регулирования требует иного положения вещей – сначала разрабатывается теория того или иного явления, затем предлагаются варианты правового закрепления.

Основной смысл преобразований в России в этот период сводился к отказу от государственного централизованного управления экономикой с переходом к рыночному децентрализованному регулированию. При этом очевидно, предполагалось, что внедрение рыночных отношений само естественным образом создаст условия для экономического подъема. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что в период реформ в нашем обществе достаточно широко и интенсивно обсуждались вопросы о преимуществах рыночной экономики по сравнению с планово-командной экономикой. Однако при этом не обсуждался вопрос о том, какой должна быть роль государства в период перехода от централизованно управляемой экономики к рыночной. Должно ли государство немедленно отказаться от своей управляющей роли, и тогда автоматически начнут функционировать рыночные механизмы, или государство должно быть тем субъектом управления, который будет проводить последовательно реформы для уменьшения своего влияния, своей управляющей роли?

В данном контексте можно выделить два типа государственного управления экономикой: первый – регулирование нормально (ординарно) функционирующей рыночной экономики, второй – государственное управление в период трансформации, преобразования экономики. Если по первому моменту в науке и практике существуют уже достаточно устоявшиеся представления, то по поводу второго можно сказать, что конкретные пути реформирования экономики и общества в целом всегда представляют собой новую, неординарную задачу и могут быть совершенно индивидуальными.

Основные представления о роли государства в обществе с социально ориентированной рыночной экономикой могут быть кратко освещены на основе теории «хозяйственного порядка»²¹⁴: это социальная политика (политика распределения), экономическая политика (обеспечение конкуренции), политика невмешательства (самоограничения) государства в отношения рыночной экономики.

Представляется, что основные сложности проведения изменений в России можно свести к следующему:

– низкий уровень управляемости при проведении реформ;

– (в том числе сложившееся разграничение полномочий и предметов веления между Российской Федерацией и ее субъектами, отделение местного самоуправления от государственной власти и другие процессы);

– социальная напряженность, возникшая главным образом из-за нарушения принципа обратной связи при проведении реформ;

– неразвитая структура экономики (сырьевые, добывающие, перерабатывающие и наукоемкие отрасли находятся в диспропорции по горизонтали и по вертикали);

– причины субъективного характера, в частности кадровые и управленческие (например, не соблюден закон постепенности преобразования социальных систем, не учтены социально-психологические моменты, в результате которых возникновение социальной фрустрации стало неизбежным).

Представляется, что одним из основных парадоксов проведения реформ в России стало искажение роли и функций государства в управлении экономикой. Децентрализованное, гибкое управление со стороны государства в отношении нормально функционирующей рыночной экономики не появляется мгновенно. Ему должен предшествовать период трансформаций, в которых главной является роль государства, централизованно и достаточно жестко создающего условия для последующего частичного «ухода» его самого из общественной жизни. Эти теоретические положения подтверждаются и исторической практикой: большинство стран проходило период трансформаций в условиях отсутствия широко развитых демократических институтов при достаточно централизованном и жестком управлении.

Следовательно, государственное управление различается в зависимости от этапа преобразований:

– роль государства в управлении нормально функционирующей рыночной экономикой уменьшается, происходит переход от централизованного, жесткого управления к децентрализованному, гибкому управлению;

– роль государства в период трансформаций увеличивается, поскольку естественные рыночные регуляторы не могут обеспечить целенаправленного, последовательного и соответствующего объективным закономерностям процесса реформирования без социального риска;

– подлинная роль государства как носителя публичного интереса должна исключать участие государства в экономической конкуренции, так называемую коммерциализацию власти;

– государственное вмешательство должно быть направлено на обеспечение соблюдения правил всеми участниками отношений, для этого следует разработать и принять ряд нормативных актов, регулирующих административно-правовой статус предприятий.

Таким образом, указанный период характеризовался влиянием выбранного варианта реформирования на административное право, предопределяя тенденции развития законодательства.

Современное состояние науки административного права

В современный период новейшей истории вновь потребовалось обращение ученых-административистов к категориям управленческой науки, поскольку возникли относительно новые для правовой науки понятия, в первую очередь связанные с проведением административной реформы (2006–2010 гг.), которая была направлена на достижение следующих целей:

– повышение качества и доступности государственных услуг;

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В качестве первого официального документа, содержащего новые понятия, может быть названа Концепция административной реформы, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г., в которой отмечалась необходимость разработки нормативно-правовой и методической базы для повышения эффективности государственного управления и качества публичных услуг, внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Соответственно, эти относительно новые понятия должны были стать и стали предметом научных исследований и обсуждения ученых административистов²¹⁵.

Второй этап, который посвящен подведению итогов предыдущей части административной реформы и определению направлений ее дальнейшего развития, связан с Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции». В качестве основных целей данной Концепции были определены снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Для достижения указанных целей предусматривалось решение следующих задач:

– реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;

– оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

– совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;

– развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации настоящей Концепции.

Как уже было сказано, на первом этапе административной реформы речь шла о создании нормативно-правовой и методической базы для повышения эффективности государственного управления и качества публичных услуг, в частности, о создании организационных, нормативно правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и т. д. Кроме того, реализация реформы государственной службы как составной части административной реформы предусматривала разработку должностных регламентов (как части административных регламентов), нормативно-правовой и методической основы оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих и внедрения новых подходов к управлению персоналом в органах государственной власти.

Наиболее важным моментом на первом этапе реформы можно считать проведение анализа функций органов исполнительной власти в целях их оптимизации, в том числе, устранение дублирующих и избыточных функций, закрепление нового перечня реально осуществляемых функций в положениях об органах исполнительной власти. В результате этой большой работы были подготовлены правовые и организационные основания для создания новой системы и новых видов органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изменилось содержание деятельности (функции) федеральных министерств и появились относительно новые типы органов – службы и агентства. Вместо привычных понятий «предметы ведения и полномочия» или «компетенция» на передний план в этот момент выдвигаются «функции и полномочия». Именно функции как основное содержание деятельности положены в основу построения системы федеральных органов исполнительной власти. Так, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства.

Таким образом, в науку административного права из концепции и терминологии административной реформы пришли новые понятия: позитивное государственное управление, управление по результатам, функции и полномочия, административные и должностные регламенты, государственные (публичные) услуги, а также новые виды и новая система органов исполнительной власти.

Предусмотренное Концепцией административной реформы направление на повышение эффективности государственного управления предполагало внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам. Технологии управления по результатам достаточно подробно разработаны и внедрены в зарубежных странах, проводящих реформы государственного управления и государственной службы. В России проводился эксперимент по внедрению управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти и отдельных субъектах РФ²¹⁶. В субъектах РФ была разработана и ныне успешно применяется методология и методика проведения оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих²¹⁷. Были введены новые виды оценочных процедур для государственных служащих: аттестация, квалификационный экзамен, прием на государственную службу по результатам конкурса. Эти процессы послужили импульсом для многочисленных научных исследований по вопросам государственной службы и совершенствования федерального и регионального законодательства о службе.

В завершение первого этапа административной реформы был принят целый ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актом, регулирующих осуществление деятельности органов исполнительной власти²¹⁸. Вместе с тем нельзя сказать, что с принятием указанных нормативных актов появилась завершенность научных исследований и исчезла почва для дискуссий. Так, например, одно из наиболее употребляемых понятий – это понятие «функции и полномочия» – до сих пор нельзя считать однозначно воспринимаемым учеными и практиками, хотя термин «функции» является одним из наиболее знаковых терминов административной реформы. Можно было бы предположить, что значение новой терминологии состоит в том, что замена привычных термином «предметы ведения и полномочия» или даже термина «компетенция» на подчеркнутое употребление понятия «функции» символизирует принципиальный переход от статусной модели к функциональной модели государственного управления. Переход на управление по результатам, а не в зависимости от статуса органа или должности служащего, переход на финансирования учреждений по смете к планированию бюджета в зависимости от предполагаемого результата и реально осуществляемых функций – это звенья одной цепи, точнее, направления одной административной реформы.

Как можно видеть, традиционные представления науки административного права о функциях не противоречат современным управленческим понятиям, в то время как устойчивое мнение о наличии властных полномочий, необходимых для осуществления функций, как основном признаке органа государства предстоит переосмыслить в контексте новых реалий. Становится очевидным, что и в российской управленческой действительности признается новое позитивное управление, в котором для реализации функций органам исполнительной власти не нужны властные полномочия. Представляется, что в отечественном административном праве также следует выделять властное и предоставляющее услуги позитивное управление, что будет соответствовать конструкции публичных услуг.

Следующие понятия, требующие соотношения с традиционными представлениями ученых-юристов, это административные и должностные регламенты. Как известно, правовое регулирование административных процедур в зарубежных странах осуществляется различным образом в зависимости от принадлежности к той или иной правовой системе. В странах континентальной системы права регулирование осуществляется законом в определенной степени универсально для органов государственного управления и основных форм их властной публичной деятельности. Англосаксонская правовая система характеризуется в данной части тем, что в странах этой семьи принимаются нормативные правовые акты для каждого вида административной процедуры и каждого органа государственного управления (административные регламенты). Регламент – термин, присущий в большей степени англосаксонской системе права, хотя такие акты, как регламенты законодательных органов или высших органов исполнительной власти были традиционными и для России.

Идеология административной реформы в РФ оказалась сориентирована на опыт стран англосаксонской системы, поэтому основным направлением совершенствования правового регулирования административных процедур стали разработка и принятие административных регламентов.

Под влиянием управленческих реалий ранее типично континентальное правовое регулирование административных процедур пошло по иному пути. Тем самым сместились акценты в регулировании взаимоотношений органов публичной власти и граждан – эти отношения стали регулироваться многочисленными подзаконными нормативными актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

История развития российской науки административного права и сравнение этапов взаимного влияния административной и правовой науки позволяет сформулировать основные выводы.

Дореволюционное административное право складывалось под влиянием преимущественно немецкого и французского административного права, поэтому административное право выглядело как полицейское право с преобладанием формально-догматического (юридического) подхода. Управленческие основы использовались, в основном, в трудах по государственному праву.

В послереволюционный период наука управления стала бурно развиваться, но этот период был коротким, ее основные положения не успели преобразоваться и оформиться как правовые, наука административного права частично приостановилась в своем развитии, частично продолжала развиваться, преимущественно в сфере административной ответственности.

Затем к 60 – 70-м гг. прошлого столетия появляются работы, посвященные основным направлениям совершенствования управленческой деятельности государства, возникает теория управления, положения которой оказывают значительное влияние на административное право. Наука административного права становится в значительной степени управленческой.

Современный этап новейшей истории связан с проведением в России реформы государственного управления. Происходит наполнение традиционной теории административного права новыми явлениями и понятиями. Задача науки административного права состоит в исследовании этих новых явлений, изучении зарубежного опыта, обеспечении адекватного отражения явлений реальной действительности в правовых категориях, для чего нужно применение формально-догматического подхода к управленческим понятиям. Диахронное сравнение с историей развития немецкого административного права еще раз подтверждает справедливость настойчивых предложений отечественных ученых о необходимости принятия первоочередных законов об организации и деятельности исполнительной власти, о системе и структуре органов, об административных актах, административных процедурах, административном судопроизводстве.

Таким образом, наука административного права в различные периоды своего развития либо находилась под сильным влиянием политических и управленческих реалий, либо влияла на управленческую реальность, разрабатывая и предлагая законодателю и правоприменителю новые понятия, категории и конструкции, в том числе, заимствованные из зарубежного опыта и адаптированные к российской действительности. С сожалением следует признать, что достаточно часто ученым-административистам приходится создавать те или иные теории уже после принятия нормативных актов, хотя, конечно, логика правового регулирования требует иного положения вещей – сначала исследуются проблемы практики, разрабатывается теория того или иного явления и лишь затем предлагаются варианты правового закрепления.