Текст книги "Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография"

Раздел IV
Основные понятия административного права

1. Административные правоотношения

Значение теории административных правоотношений обусловлено, в первую очередь, той ролью, которую эта категория играет в целом в правовой науке. Как отмечалось в ставших классическими трудах ученых по теории правоотношений, особенности различных отраслей права выражаются в структуре правоотношений, соотношении прав и обязанностей сторон, составе участников и их правовой характеристике, средствах воздействия на поведение участников²¹⁹. Следовательно, в административных правоотношениях, как в фокусе, должны найти отражение особенности административного права как отрасли. Однако то внимание, которое уделялось теории правоотношений в науке административного права до недавнего времени, не соответствует этому их значению. Долгие годы административные правоотношения не были предметом специальных исследований, обзор современной учебной литературы позволяет заметить, как мало внимания и места выделялось для этой темы. Вновь возникший в последнее время интерес к данной теме позволяет наполнить классическую теорию административных правоотношений современным содержанием²²⁰.

Концепция административных правоотношений сложилась в отечественной науке в 50 – 70-х гг. прошлого века. Следует отметить, что, пожалуй, ни по одному другому вопросу науки административного права не было столь оживленных и результативных дискуссий²²¹. Одним из следствий весьма серьезно проработанной теории можно считать неизменность в течение длительного времени основных представлений ученых об административных правоотношениях²²².

Возможно, длительное отсутствие научного интереса к данной проблеме может быть объяснено именно разработанностью концепции административных правоотношений. Однако с тех пор прошло более 30 лет, в стране произошли кардинальные социально-экономические и политические изменения, а теория административных правоотношений в значительной степени осталась в прежнем виде²²³.

Кроме того, причина может быть также в ориентирах, заданных зарубежной наукой, под определенным влиянием которой находилась отечественная правовая наука. Еще в середине прошлого века российские ученые отмечали, что теория правоотношений не относится за рубежом к фундаментальным понятиям правовой науки, поскольку право рассматривается как чистое долженствование вне связи с его реализацией²²⁴. Такой формально-догматический подход, предполагающий сугубо юридический анализ правоотношения, характерен и для современной зарубежной правовой науки. Например, в немецком административном праве отмечается, что наиболее важное практическое значение теория правоотношений имеет с точки зрения процессуального, а не материального права (для обоснования возможности иска), поскольку само по себе административное правоотношение не порождает ни прав, ни обязанностей гражданина в отношениях с государством, эти права и обязанности вытекают из закона²²⁵. Вместе с тем, в литературе последнего времени поднимается вопрос о необходимости пересмотреть теорию правоотношений, ее место и роль в науке административного права, и предлагается поместить категорию правоотношений в центр науки вместе или даже вместо такой фундаментальной категории, как административный акт²²⁶. Многие авторы позитивно оценивают данные предложения, однако они предостерегают от завышенных ожиданий по поводу теоретического значения данной категории. При ближайшем рассмотрении выясняется, что нет отдельной научной категории собственно административных правоотношений, а есть многочисленные виды административных правоотношений, складывающихся в различных отраслях и сферах государственного управления, которые и охватываются собирательным понятием «административные правоотношения». Именно это обстоятельство и ставит под сомнение применимость категории административных правоотношений как опорного, исходного пункта немецкой теории административного права.

Однако следует отметить, что в последнее время в науке немецкого административного права кроме формально-догматического подхода широко применяется и функциональный (содержательный) подход. В частности, при классификации правоотношений выделяют двухсторонние и многосторонние административные правоотношения, что позволяет акцентировать внимание на необходимости сочетания самых различных интересов их участников²²⁷. Классическая теория административных правоотношений до недавнего времени была ориентирована, преимущественно, на двухсторонние отношения, которые по направленности интересов можно назвать «биполярными»²²⁸. От них предлагается отличать так называемые «многополярные» административные правоотношения²²⁹. Биполярные административно-правовые правоотношения означают противоположность интересов двух сторон – государства и гражданина, многополярные отношения характеризуются тем, что как на стороне государственно-властного субъекта, так и на стороне гражданина могут присутствовать различные, точнее, разнонаправленные интересы. Главное, что все эти интересы должны быть согласованы оптимальным образом. Это принципиально новое и очень важное направление исследований, ориентированное не столько на юридический анализ, сколько на социально-управленческое содержание данных отношений.

Государственно-управленческая сущность административных правоотношений

Обращение к функциональному методу в научных подходах за рубежом позволяет еще раз обратить внимание на традиционные для отечественной науки административного права подходы. Представляется, что отличительной особенностью отечественной науки административного права всегда являлось и является сочетание функционального (содержательного) и формально-догматического подходов к исследованию административных правоотношений. Данные отношения традиционно описываются как облеченные в правовую форму государственно-управленческие отношения, при этом характеристика дается и управленческому содержанию, и правовой форме отношений. Данная особенность предопределяет логику дальнейшего изложения теории административных отношений в их современном прочтении в данной работе. После классического определения данных отношений будут исследованы их новые черты, появившиеся в связи с изменением сущности государственного управления и, соответственно, содержания государственно-управленческих отношений.

В отечественной литературе административно-правовые отношения определяют как урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие в сфере осуществления властно-публичной деятельности органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительной деятельности других государственных органов и органов местного самоуправления²³⁰.

Как уже говорилось, при описании данных отношений внимание обращается в первую очередь на их государственно-управленческий характер, при этом выделяются следующие признаки этих отношений²³¹. Во-первых, это отношения общественные, социальные, складывающиеся между людьми их группами (коллективами, объединениями и т. д.). Во-вторых, по своей природе это управленческие отношения, т. е. по сути своей это отношения организационные (упорядочивающие, регулирующие). В-третьих, им присущ особый характер воздействия одной стороны на другую, иными словами, управленческий характер предопределяет властность отношений, понимаемую как возможность для одной стороны влиять на волю другой стороны. В-четвертых, это отношения волевые, поскольку люди обладают волей и сознанием, само управление есть подчинение воль многих или воли одного единой управляющей воле. В-пятых, это отношения, в которых реализуется общественный (социальный) интерес.

Характерные черты административных правоотношений

Предложенная краткая характеристика управленческих отношений позволяет перейти от содержательного (функционального) анализа к юридическому (формально-догматическому). Данные отношения, будучи урегулированными нормами административного права, превращаются в административно-правовые. Естественно, не все управленческие отношения становятся административными, поскольку кроме публичного управления есть частное, которое не является сферой государственного управления. Кроме того, не вся деятельность по государственному управлению протекает в правовых рамках, значит, не все отношения регулируются правом, остается значительная часть организационных отношений, не влекущих правовых последствий.

Таким образом, два основных фактора превращают управленческие отношения в административные, это принадлежность их к государственному управлению и органическая связь с нормами административного права.

Органическая связь с нормами административного права как основой возникновения административного правоотношения отмечается всеми представителями классической и современной науки административного права, и это не вызывает особого обсуждения, поскольку именно нормы права в общей форме предусматривают, что при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов управленческие отношения приобретают характер административно-правовых²³².

Второй фактор – связь с государственным управлением – в прежние годы относился к наиболее обсуждаемым вопросам, поскольку речь шла о самом фундаментальном и одновременно самом абстрактном и трудноопределимом понятии – государственном управлении. Обсуждались, во-первых, вопросы понятия и сущности государственного управления, во-вторых, объем данного понятия (включается ли сюда деятельность не только специальной группы исполнительно-распорядительных органов, но и внутриорганизационная деятельность иных органов государства), в-третьих, вопросы, казалось бы, терминологического характера (возникают ли отношения в сфере государственного управления²³³ или в процессе государственного управления²³⁴, либо в связи и по поводу такового²³⁵).

Как уже было описано, в современных условиях понятие государственного управления осталось таким же многозначным и терминологически неопределенным. Поэтому, как при характеристике самого государственного управления, так и при определении правоотношений термин «государственное управление» заменяется понятием «властно-публичная деятельность органов исполнительной власти» и других властных субъектов²³⁶, «область осуществления исполнительно-распорядительной, т. е. властно-организационной деятельности субъектов государственного управления»²³⁷. Таким образом, неопределенное понятие «государственное управление» уточняется с помощью указания на то, кто действует (органы исполнительной власти и иные субъекты государственного управления) и как действует (властно-публично, властно-организационно).

Представляется, что это совершенно справедливое, но далеко не достаточное уточнение. С одной стороны, оно делает более конкретным понятие «сфера государственного управления». В частности, поскольку органы исполнительной власти могут действовать не только в публичной сфере, но и, например, вступать в гражданско-правовые отношения, то эта их деятельность не может быть сферой административных правоотношений. С другой – как уже указывалось, в публичной сфере действуют не только органы исполнительной власти и другие субъекты государственного управления, но и субъекты частного права, которым делегированы функции государственного управления. Их деятельность в таком случае уже не является частноправовой, при этом сами они не превращаются в органы исполнительной власти, но действуют в публичном интересе, реализуют функции государственного управления, т. е. они осуществляют государственное управление. Это означает, что понятие «сфера государственного управления» не может исчерпываться указанием на органы и властный характер их деятельности.

Одним из основных признаков этого вида деятельности является ее направленность на общественные процессы, происходящие вовне государственного аппарата, т. е. это внешненаправленная, а не внутриорганизационная управленческая деятельность. Государственное управление – это взаимоотношения исполнительной власти и граждан. Как не может быть правосудием внутриорганизационная деятельность судебной власти, так не является государственным управлением и внутриорганизационная управленческая деятельность исполнительной власти. Именно организация исполнения законов не внутри системы исполнительной власти, а во внешней общественной сфере является основным предназначением данной ветви власти. Это отличие уже отмечалось, но для теории административных правоотношений этот методологический подход приобретает принципиальное значение. Таким образом, на новом витке развития вновь возникает старая дискуссия о внешненаправленных (основных) и внутриорганизационных (неосновных) управленческих правоотношениях²³⁸. Первые складываются при осуществлении государственного управления, вторые обслуживают эту деятельность, но сами не являются выражением государственного управления.

Как уже было сказано, теория административных правоотношений развивалась достаточно долго, в отечественной науке существовало две концепции этих отношений. Кратко данные концепции могут быть сведены к следующим основным положениям. В соответствии с первой концепцией (Ю.М. Козлов и московская научная школа) выделялось три признака отношений: они возникают в процессе государственного управления, на одной стороне всегда участвует орган государства, они являются отношениями «власти-подчинения» и характеризуются юридическим неравенством сторон²³⁹.

Сторонники второй концепции (Г.И. Петров и ленинградская научная школа) выделяли также три признака: отношения возникают в сфере государственного управления, складываются между любыми субъектами административного права в любом их сочетании (например, между гражданами), отношения делятся на две группы – отношения «власти-подчинения» и отношения равноправия (юридического равенства) сторон²⁴⁰. Основные расхождения касались того, возникают ли отношения в процессе непосредственного властно-управляющего воздействия, или могут возникнуть вне этого воздействия, например, при подготовке совместного акта, и, соответственно, они могут быть отношениями равенства сторон.

Дискуссия оказалась весьма плодотворной, в результате в науке сформировалась достаточно устойчивая концепция административных правоотношений, включившая большинство указанных признаков, которые в той или иной мере воспроизводятся в современной литературе.

Характерные черты административных правоотношений:

1. Административные правоотношения складываются в специфической сфере, а именно в области государственного управления (в узком смысле)²⁴¹. Не только в связи с осуществлением государственного управления, но и по поводу – когда нет, например, еще управляющего воздействия, но идет подготовка к нему, собирается информация, принимается совместное решение, проводится обсуждение и т. д.

2. Для административных правоотношений характерно наличие обязательного субъекта (субъекта управления), т. е. должен быть наделенный государственно-властными полномочиями субъект (орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, служащий и т. п.), другой же стороной может быть любой субъект, обладающий или не обладающий государственно-властными полномочиями (гражданин, объединение граждан, нижестоящий орган или должностное лицо).

3. Этот субъект всегда действует юридически-властно (не следует путать с административно-властно, речь идет о юридическом полномочии одной стороны, а не обязательно об организационной или иной подчиненности, подвластности).

4. Эти отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не обязательно.

5. В случае нарушения одной из сторон требований административно-правовых норм она несет ответственность не перед другой стороной, а перед государством в лице его уполномоченных органов.

6. Споры, возникающие из данных отношений, разрешаются, как правило, в административном, т. е. внесудебном порядке, могут рассматриваться не только судом, а уполномоченным на то органом исполнительной власти или иным органом государства, которому переданы полномочия по разрешению данных споров.

Представляется, что данные признаки достаточно полно характеризуют административные правоотношения и позволяют отграничивать их от иных, например, гражданских правоотношений. Вместе с тем в современных условиях многие из этих характерных черт наполняются новым содержанием, а иногда – и новым смыслом.

В связи с предложенным (в некоторой степени условным) разграничением государственно-управленческого содержания и правового опосредования данных отношений, можно выделить два аспекта для описания основных тенденций развития административных правоотношений. Во-первых, тенденции, связанные с модернизацией государственно-управленческих процессов. Во-вторых, тенденции, связанные с процессами, происходящими в сфере правового регулирования, хотя, конечно, правовое регулирование отражает общие государственно-управленческие изменения, но вместе с тем можно выделить и особенные тенденции развития.

Поскольку не все управленческие отношения облекаются в правовую форму, и становятся административно-правовыми, постольку можно определить их соотношение по объему и отметить, что в современных условиях увеличивается объем управленческих отношений, не превращающихся в административно-правовые. Это обусловлено основными направлениями развития отношений между государством и гражданским обществом. Здесь можно отметить следующие тенденции, четко отражающие процессы модернизации этих отношений.

Во-первых, государство все в большей степени начинает строить отношения с институтами гражданского общества на основе равноправного участия в решении социальных задач. Многие вопросы во взаимоотношениях власти и общества решаются путем согласования интересов, определения совместных задач, заключения соглашений, перехода к государственно-частному партнерству²⁴². В том числе и по этой причине, данные отношения не всегда облекаются в правовую форму, но это не отменяет их государственно-управленческой сущности.

Во-вторых, происходит передача части государственных задач негосударственным институциям. Эти процессы также относятся к сфере публичного права и носят управленческий, т. е. организационный характер, а отношения, возникающие по поводу передачи задач или функций и делегирования полномочий, являются административно-правовыми.

В-третьих, происходит изменение характера взаимодействия государства и граждан при осуществлении функций государства. Сужается сфера властного вмешательства в жизнь граждан, функции властного, т. е. обязывающего и принуждающего государственного управления заменяются на функции позитивного государственного управления, предоставляющего гражданам публичные услуги (в широком их понимании)²⁴³.

В-четвертых, в связи с вышеуказанной тенденцией происходит изменение методов государственного воздействия. Все большую роль в государственном управлении начинают играть меры не обязывающего или принудительно-властного воздействия, а методы убеждения и действия организационного характера. Соответственно, изменяется характер административных отношений, а именно, характер взаимоотношения сторон.

Всем обозначенным процессам модернизации отношений должны соответствовать не только новые методы государственно-управленческого воздействия одной стороны на другую (точнее, переход от методов воздействия к методам взаимодействия), но и новые правовые формы, опосредующие результаты этих отношений, на возникновение которых, данные отношения, собственно говоря, и направлены.

Таким образом, это анализ тенденций в развитии государственно-управленческих отношений позволяет перейти к анализу изменений в характеристике административно-правовых отношений.

Первый признак административных отношений – сфера, в которой они складываются, претерпел самые существенные изменения с тех пор, как была сформулирована теория административных правоотношений. Как было описано в данной работе, изменилась и сущность государственного управления, и терминология. Неизменным осталось значение государственного управления как самостоятельного вида деятельности государства для характеристики административно-правовых отношений.

Кратко следует напомнить основные признаки данного явления. Во-первых, это область общественных отношений, которая относится к сфере публично-правового регулирования. Во-вторых, содержание деятельности образуют управленческие функции. В-третьих, эти функции осуществляются в целях организации исполнения законов в обществе. В-четвертых, это означает, что она осуществляется в публичных интересах. В-пятых, эта управленческая деятельность носит государственно-властный (властно-публичный, официальный) характер. В-шестых, она состоит из двух неравнозначных видов – внешне-направленной и внутриорганизационной деятельности.

Представляется, что следует акцентировать внимание на том, что описываемый вид деятельности – это самостоятельный вид деятельности государства, отличный от законотворчества и от правосудия. Эта деятельность направлена на организацию исполнения законов в обществе (вовне системы исполнительной власти) путем реализации управленческих функций специальной группой органов в публичных интересах, с использованием закрепленных нормами публичного права полномочий по применению властных и невластных методов воздействия. Такой подход позволяет, во-первых, охватить несколько аспектов и, во-вторых, сместить акценты, фиксируя внимание не на институциональной составляющей (ветвь государственной власти), а на функциональной, содержательной – вид деятельности, для осуществления которого и создается ветвь власти.

Данное определение позволяет провести анализ основных черт (признаков) государственного управления. Оно охватывает цели – реализация законов, назначение – реализация публичного интереса, направленность – вовне государственного аппарата, содержание деятельности – управленческие функции, систему субъектов – группа или система специально созданных органов, механизм или способы реализации – властные и невластные методы воздействия, вид правового регулирования – нормы публичного права.

Представляется, что предложенное определение соответствует применению двух подходов – функционального и формально-догматического, юридического (в данном случае, институционального), а предлагаемое многоаспектное определение сферы, в которой складываются административные правоотношения, отражает современные тенденции их развития.

Процессы изменения сущности государственного управления в самой значительной степени сказались на втором признаке административных правоотношений – наличии специального субъекта, обладающего государственно-властными полномочиями.

Во-первых, как уже было многократно указано, это не только органы исполнительной власти, но и иные государственные органы, а также органы местного самоуправления.

Во-вторых, должностные лица различных государственных и муниципальных учреждений, которым это право предоставлено изначально в силу закона (например, при составлении протоколов об административных правонарушениях) или которым переданы отдельные государственные полномочия (например, в ходе административной реформы функции органов переданы государственным учреждениям).

В-третьих, субъектами данных отношений должны быть признаны и негосударственные институции, если они осуществляют переданные им функции государственных органов: юридические лица и предприниматели, которым переданы отдельные функции.

В-четвертых, происходит передача некоторых государственных функций негосударственным формированиям, самоуправляемым организациям, общественным объединениям, например, казачьи формирования осуществляют функции по охране границы или общественного порядка.

Значит, как это следует из логики описания государственного управления, следует расширить понятие субъекта государственного управления, указав на то, что им может быть не только орган исполнительной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, но и другой субъект, если он на законной основе выполняет государственные функции и выступает в данных отношениях в публичном интересе.

В этом плане весьма практичной представляется уже изложенная в данной работе теоретическая конструкция, предлагающая использовать понятие органа в институциональном и в функциональном смысле, как это сделано, например, в Германии. Органом управления, по смыслу § 1 Закона ФРГ об административных процедурах (VwVfG) является не только орган государственного управления, являющийся таковым по статусу, но также субъект, которому данные полномочия были делегированы.

В российской судебной практике фактически уже признано существование в качестве стороны публичных правоотношений иных субъектов, не являющихся органами исполнительной власти. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. разъясняется, что в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены²⁴⁴. По этим же правилам рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий. Осталось признать и зафиксировать это явление в науке административного права и применить соответствующую терминологию.

В-пятых, указание на государственно-властный характер действий этого обязательного субъекта правоотношения требует уточнения. В современных условиях субъект, действующий от имени государства и выполняющий его функции, не обязательно должен быть наделен именно государственно-властными полномочиями, если рассматривать их в традиционном смысле, как право давать указания, обязательные для исполнения, и право применять принуждение при их неисполнении. Субъект государственного управления может выполнять такие функции, для которых не требуется наличия государственно-властных полномочий (например, функции по предоставлению публичных услуг). Возможен и иной вариант, уточнить понятие государственно-властного полномочия, и признать, что государственно-властное полномочие, это право совершать от имени государства действия, влекущие юридические последствия, в том числе издавать акты, обязательные для исполнения, и применять принуждение при их неисполнении.

Следовательно, второй и третий признаки – наличие обязательного субъекта – органа, действующего государственно-властно, в результате уточнения может выглядеть следующим образом: наличие специального субъекта (органа исполнительной власти, местного самоуправления или иного субъекта), действующего в публичном интересе, наделенного государственно-властными полномочиями или осуществляющего государственные функции.

Когда характеризуется государственно-властный характер полномочий субъекта, осуществляющего государственное управление, имеется в виду его властное, доминирующее положение относительно другой стороны правоотношения. Однако, как уже было отмечено, в современных условиях прослеживается тенденция к равноправному положению сторон административного правоотношения, следовательно, не всегда обязательный субъект властен относительно другой стороны. Так, бесспорным является, что для осуществления вмешивающегося в различные сферы жизни граждан государственного управления, например по охране правопорядка, необходимы государственно-властные полномочия. В то время как при осуществлении позитивного государственного управления, например, при предоставлении публичных услуг, орган исполнительной власти, а тем более иные субъекты, осуществляющие эти функции от имени и по поручению органов, не воздействуют властно на другого участника отношений. Значит, обязательный субъект может действовать в отношении другого участника властно, т. е. может иметь право давать указания, обязательные для исполнения другим участником и принуждать к их исполнению, но может и не обладать таким полномочием, а нести юридическую обязанность, если субъективное публичное право имеется у другой стороны правоотношения (у гражданина или организации). Одной из основных тенденций в правовом регулировании административных отношений, отражающей процессы модернизации государственно-управленческой деятельности, является детальная регламентация именно этих обязанностей субъекта, осуществляющего государственное управление, корреспондирующих публичным правам граждан и организаций. Административные регламенты закрепляют сроки и порядок рассмотрения обращений граждан и организаций, процессуальные права и обязанности, гарантии и требования к форме и содержанию актов органов.

Следующий признак административных правоотношений относится к характеристике того, какой из сторон принадлежит инициатива возникновения правоотношения, а также требуется или нет согласие второй стороны. Инициатива может принадлежать любой из сторон, при этом согласие второй стороны не является обязательным для возникновения отношений. Традиционно при описании данной характерной черты внимание обращалось на вторую ее часть, а именно, на необязательность согласия второй стороны для возникновения отношения. Это обусловлено тем, что права и обязанности сторон носят публичный характер и возникают по воле государства, а не в силу добровольного волеизъявления обеих сторон. Вместе с тем процессы модернизации государственного управления сказываются и на данной характерной черте. Все чаще возникают правоотношения, для которых требуется согласие гражданина или группы граждан, например, заявление гражданина для получения публичной услуги, согласие граждан, проживающих на определенной территории, на которой предполагается проведение строительных работ или иных мероприятий, затрагивающих их интересы.

По поводу того, какой из сторон принадлежит инициатива возникновения правоотношений, как правило, не было специальных обсуждений или исследований. Всегда считалось, что стороной отношения, заинтересованной в его возникновении, может быть как субъект управления, так и гражданин, которому принадлежит субъективное публичное право, а субъект государственного управления соответственно несет обязанность по осуществлению действий для реализации функции государственного управления. Однако основные тенденции современных административных правоотношений таковы, что можно говорить об увеличении доли отношений, возникающих по инициативе граждан. Одной из основных задач государственных и муниципальных органов, которая постоянно находится в центре внимания общества, является своевременное и полное рассмотрение обращений граждан. Следовательно, основная тенденция в развитии законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан, выражающаяся, в том числе в разработке и принятии административных регламентов, направлена на то, чтобы осуществлять своевременное реагирование органов и должностных лиц на инициативу граждан по возникновению правоотношений и исключать (или уменьшать) случаи затягивания сроков или уклонения от официального оформления. Представляется, что следующий этап в развитии данной характерной черты административных правоотношений будет связан не столько с обеспечением реагирования властного субъекта на инициативу граждан, сколько с обеспечением появления и проявления самой этой инициативы.