Текст книги "Теория государства и права в вопросах и ответах"

Главное назначение исполнительной власти – выполнение законов, реализация их в процессе управления государством. Исполнительная власть представлена разветвленной системой государственных органов, весьма многочисленных и разнообразных по выполняемым полномочиям.

Органы исполнительной власти основаны на строгом вертикальном подчинении: вышестоящие органы вправе давать нижестоящим органам обязательные для исполнения указания. Следовательно, исполнительной власти свойственна строгая иерархичность.

В парламентарных республиках и парламентарных монархиях исполнительная власть сосредоточена в правительстве и в полномочиях возглавляющего его премьер-министра (главы правительства), в президентских и смешанных республиках – в руках президента.

Принято выделять три уровня территориальной организации исполнительной власти: 1) общегосударственная исполнительная власть; 2) исполнительная власть субъекта федерации; 3) исполнительная власть органов местного самоуправления. Кроме того, различают органы исполнительной власти общей компетенции (правительство, президент, губернатор) и отраслевой (министерства, ведомства).

Исполнительной власти присущи следующие особенности:

1. Относительная самостоятельность и независимость. Это означает, что никакой другой орган государственной власти не имеет права принимать на себя и осуществлять функции исполнительной власти. Она действует самостоятельно, в пределах своей компетенции, установленной конституцией и законами.

2. Универсальность, которая выражается в том, что исполнительная власть функционирует постоянно и на всей территории государства.

3. Подзаконность: все акты исполнительной власти не могут противоречить законам. Кроме того, возможна проверка в судебном порядке законности действий и актов органов исполнительной власти.

4. Структурированность, которая проявляется в том, что исполнительная власть действует от имени государства (кроме случаев делегирования государственных полномочий иным органам и организациям), а главным структурным элементом выступает орган государства и его структурные элементы (подразделения).

5. Организующий характер, т. е. организация сложной системы управления в различных сферах жизни общества, обеспечение определенного правопорядка, охрана его и защита прав и свобод личности.

6. Право на применение принуждения для выполнения возложенных на исполнительную власть задач, но в формах и пределах, установленных законом.

7. Право принятия общеобязательных для исполнения нормативных и правоприменительных актов. Например, Правительство РФ вправе принимать постановления и распоряжения, которые издаются по вопросам его компетенции. Эти акты могут быть отменены Президентом РФ в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, а также могут быть признаны неконституционными Конституционным Судом РФ.

Судебная власть занимает особое место среди других ветвей государственной власти, так как на нее возложено осуществление правосудия, имеющего своим конечным результатом защиту прав, свобод и законных интересов личности.

Судебная власть обладает специфической юридической природой, которая проявляется в следующих ее признаках:

а) самостоятельность и независимость, т. е. обладание всей полнотой собственной компетенции, достаточной для осуществления возложенных задач; подчинение при осуществлении правосудия только Конституции и действующим законам;

б) наделение только ей присущими функциями, главными из которых являются правозащитная, судебного контроля, толкования права, правовосстановительная, превентивная и др.;

в) осуществление правосудия в строго определенной законом процессуальной форме, которая обеспечивает невмешательство извне в процесс отправления правосудия, в том числе со стороны законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и граждан;

г) особый правовой статус судей: их несменяемость, судейский иммунитет (неприкосновенность), который является способом защиты профессиональной деятельности судей, специальные нравственные требования к поведению судей;

д) осуществление правосудия только судом, выступающим от имени государства;

е) обладает правом законодательной инициативы, которое принадлежит Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения;

ж) занимает особое место в системе сдержек и противовесов другим ветвям власти, поскольку судебная власть контролирует конституционность (Конституционный Суд РФ) и законность актов, принятых законодательной и исполнительной властью, а также обеспечивает единообразное применение закона;

з) судебная практика служит источником права: судебные органы принимают решения, содержащие правовые положения, восполняют пробелы в действующем законодательстве, их толкования содержат элемент нормативности, а в целом судебная практика оказывает непосредственное регулирующее воздействие на общественные отношения, систему законодательства и учитывается правотворческими органами при его обновлении.

Следует отметить, что, несмотря на самостоятельность судебной власти в системе разделения властей, она тесно взаимодействует с другими ветвями власти: с законодательной, поскольку при осуществлении правосудия руководствуется законами, а с исполнительной властью – при реализации судебных решений. Все они обеспечивают единство функционирования государственной власти, не заменяют и не вытесняют друг друга.

Высокая роль судебной власти в обществе служит показателем самоограничения государства, предоставляющего возможность гражданам использовать суд для защиты своих прав и свобод, в том числе от произвола государства. Эта роль – показатель демократического развития общества.

Выше отмечалось, что отличительным признаком государственного аппарата является то, что в его составе работают специалисты на профессиональной основе. Их обычно называют управленцами, государственными служащими, чиновниками, бюрократией (от фр. bureau – бюро, канцелярия, письменный стол + греч. kratos – власть, господство).

Термин «бюрократия» ввел в научный оборот в середине XVIII в. французский экономист Винсет де Гурней (1712–1759) для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени теория бюрократии становится центральной в классических доктринах государственного управления.

Теория бюрократии имеет три основные разновидности: 1) теория рациональной бюрократии, или теория М. Вебера; 2) марксистская теория; 3) восточная (азиатская, имперская, китайская).

Наибольшую разработку и признание в Западной Европе получила веберовская теория. Основные ее положения состоят в следующем:

1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно организованной форме. Это слой специально подготовленных людей, назначение которых – компетентное управление государственными делами. И хотя сами они не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции;

2) бюрократическая организация есть рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом;

3) делопроизводство – упорядоченно, что выражается в наличии обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной проступок;

4) иерархическая организация, основанная на должностной субординации;

5) для оформления внутриорганизационной деятельности используются письменные документы, которые подлежат длительному хранению;

6) все чиновники обязаны знать нормы права;

7) должна быть свобода от субъективизма при принятии решений с целью гарантий от произвола конкретных исполнителей.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями, особенно в американской школе административного права. В целом же на Западе считается, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления.

Для марксистской концепции характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства.

В. И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против использования профессиональных управленцев в советском государственном аппарате. Отсюда знаменитый тезис: «Каждая кухарка может управлять государством». Поэтому большевики, придя к власти, изгнали «спецов» из министерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу партии большевиков комиссаров, которые, не обладая навыками управления, действовали методами приказа, команды, принуждения. Отсюда превращение советской управленческой системы в командно-административную, которая оказалась неспособной эффективно управлять государством.

Имперская модель воплотилась главным образом в азиатских странах, поэтому ее называют восточной. А поскольку ее классическим примером служит китайская система бюрократии, то ее именуют еще и китайской.

Основные начала имперской системы сводятся к следующему. Как известно, в Древнем и средневековом Китае не существовало частной собственности в европейском смысле. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Китайские чиновники не имели возможности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегированный чиновничье-административный слой, как на Западе, а оставались слугами императора. Механизм подчинения китайских чиновников власти императора состоял в следующем: а) отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного чиновника можно было заменить другим; б) избыток претендентов на чиновничьи должности; в) финансовая зависимость от императорского жалованья; г) ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности можно было оставаться всю жизнь); д) тщательный контроль за чиновниками посредством секретной службы; е) отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений; ж) жесткие меры против личных связей чиновников и др.

Китайская система оказалась живучей и просуществовала более двух тысячелетий. Другие восточные системы уступали китайской по уровню организованности.

Бюрократизм порождается негативными чертами бюрократической организации управления и характеризуется следующими моментами:

1) отрыв аппарата управления от общества, в результате исполнительная власть становится фактически независимой и безответственной;

2) чиновники превращаются в самостоятельную силу, стремящуюся переориентировать правила управления на сохранение себя как сословия;

3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих функций (как полагал М. Вебер), поскольку у него есть собственный интерес и он стремится навязать его обществу;

4) в бюрократической организации заложен антидемократизм, так как чиновник считается единственно компетентным лицом, а все другие – непрофессионалы, вынужденные подчиняться власти чиновников;

5) бюрократическая модель сама по себе зачастую ведет к бессмысленному формализму, поскольку чиновник обычно следит лишь за соблюдением процедуры. В результате содержание управленческой деятельности нередко подменяется соблюдением формы;

6) происходит расширение деятельности государственного аппарата с последующим увеличением его штатов, что усложняет контроль над ним;

7) проявляется желание скрыть свои дела под предлогом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации, что вызвано стремлением выйти из-под контроля общества. Следовательно, бюрократизм работает на себя, вместо того чтобы работать на общество.

В нашей стране концепция организации управленческой деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и получила законодательное закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно Закону под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий органов Российской Федерации и ее субъектов, а также лиц, замещающих государственные должности.

Государственная служба состоит из следующих трех видов:

а) государственной гражданской службы, т. е. службы в государственном аппарате, которая подразделяется на федеральную государственную службу и одноименную службу субъекта Федерации;

б) военной службы (на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ);

в) правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина).

Поскольку военная и правоохранительная службы составляют специфические виды, остановимся подробнее на государственной гражданской службе. Она регулируется специальным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и регулирует отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения государственного служащего.

Законом установлены следующие принципы гражданской службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и одноименной службы субъектов Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами служащего;

4) профессионализм и компетентность служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Законом предусмотрены определенные ограничения, связанные с несением государственной службы. Они состоят в том, что государственным служащим запрещается:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной или иной творческой;

2) быть депутатом законодательного (представительного) органа или органа местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью;

4) принимать без письменного разрешения награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, общественных и религиозных объединений и т. д.;

5) использовать в неслужебных целях государственное имущество или служебную информацию;

6) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

7) получать от физических и юридических лиц подарки, оплату услуг, развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

8) участвовать в забастовках;

9) разглашать государственную тайну, в том числе и после выхода на пенсию.

Предусмотрен и ряд других ограничений. Вместе с тем Законом установлены льготы государственным служащим, квалификации государственных должностей, дисциплинарные взыскания и др.

К служебному поведению гражданского служащего предъявляются определенные требования, например, он обязан не совершать поступков, порочащих его честь и достоинство, проявлять корректность в обращении с гражданами, уважение к нравственным обычаям и традициям народов России, не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа, и др.

Поступить на гражданскую службу вправе только российские граждане, достигшие 18 лет, дееспособные, владеющие государственным языком РФ и отвечающие конкретным квалификационным требованиям.

Таким образом, организация управления в современной России соответствует западным эталонам и передовым теоретическим концепциям.

Тема 8. Политическая система и место в ней государства

В отечественной и зарубежной юридической литературе дается множество определений понятия «политическая система». Чаще всего ее определяют как совокупность государственных и негосударственных институтов, посредством которых осуществляются политическая власть и управление обществом.

Политическая система существует наряду с экономической системой и духовной жизнью общества и составляет ее самостоятельную сферу. Выделяют следующие особенности политической системы:

1) связь с государственной властью;

2) отражение в ней происходящих в обществе политических процессов, отношений, в том числе противоборства различных социальных сил и интересов;

3) ее управляющее и регулирующее назначение, т. е. миссия управлять делами общества и выражать интересы существующих групп, слоев населения;

4) регулирование ее деятельности нормами и правилами, сложившимися в политической жизни страны.

Политическая система складывается и действует под воздействием множества факторов, наиболее значимы среди которых экономические, социальные, исторические, психологические и др. Но в конечном счете функционирование политической системы определяется человеком. Именно люди формируют политическую систему, участвуют в ее деятельности, оказывают воздействие на ее тип, характер и свойства. Вся политическая активность в государстве и обществе осуществляется через людей и для людей.

В состав политической системы включены следующие подсистемы, или компоненты:

а) институциональная (организационная), показывающая, из каких институтов она состоит;

б) регулятивная (нормативная);

в) функциональная;

г) коммуникативная.

Институциональная (организационная) подсистема включает в себя:

1) собственно политические организации: государство, политические партии и движения, а также некоторые общественные организации. Особенность этих элементов в том, что они непосредственно связаны с политикой, а цели и задачи их деятельности – овладение государственной властью, участие в реализации внутренней и внешней политики, политическое воздействие на население, проведение в жизнь политических интересов отдельных групп и слоев;

2) неполитические организации, которые формируются для активной деятельности в других сферах (например, профсоюзы, кооперативные организации, творческие союзы и т. д.), но оказывают влияние на политические отношения и процессы;

3) организации, которые являются объектом воздействия государства, но сами не выступают субъектами политической власти (клубы собаководства, общества нумизматов, автолюбителей, садоводческие товарищества и др.);

4) средства массовой информации (СМИ), которые оказывают серьезное влияние на развитие политических процессов в обществе, на формирование политических взглядов, убеждений и позиций людей, ведут активную политическую работу, особенно в период избирательных кампаний;

5) религиозные организации в теократических и клерикальных государствах, где та или иная религия официально является государственной. Что касается светских государств, то там церковь отделена от государства и, следовательно, не вправе участвовать в политической жизни страны и заниматься политической деятельностью; в атеистических государствах религиозные организации находятся под запретом;

6) человека как первичный элемент политической системы;

7) органы местного самоуправления, которые, как уже указывалось, не являются государственными органами, но активно участвуют в управлении делами, имеющими местный характер, например управление муниципальной собственностью, местными финансами, охраной общественного порядка, благоустройством;

8) органы социального партнерства, которые создаются на разных уровнях (федеральном, субъектов федерации, отраслевом и уровне отдельной организации) для регулирования взаимоотношений между работниками и работодателями, в том числе для ведения коллективных переговоров, подготовки и заключения коллективных договоров, для устранения разногласий в сфере социально-трудовых отношений и т. д.

В составе нормативной (регулятивной) подсистемы выделяют:

1) правовые нормы и принципы, имеющие политическое содержание;

2) корпоративные нормы политического характера;

3) политические традиции и обычаи;

4) правила политической этики.

Функциональная подсистема содержит основные направления и формы деятельности политической системы, способы и средства воздействия на политическую жизнь страны.

Политической системе присущи свои собственные функции:

а) политического руководства обществом и управления его делами;

б) интеграции, ее назначение – объединять различные компоненты политической системы;

в) регулятивная, предназначенная для регламентации политического поведения и политических отношений в обществе посредством политических норм и принципов;

г) политико-идеологическая, призванная проводить в жизнь определенные концепции, теории, учения, лозунги, привлекательные для населения, но выражающие прежде всего интересы тех, кто стоит у власти.

Коммуникативная подсистема предполагает отношения как внутри политической системы, так и вовне, при этом отношения, как основанные на нормах права, так и неформальные отношения и процессы, например, неформальные отношения между государственным аппаратом и представителями бизнеса, союзами промышленников, банков. Данная подсистема включает и поддержание международных связей с политическими партиями других стран, международными организациями и т. д.