Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

9. Земельная дисциплина и государственный надзор за ее соблюдением

Известно, что нарушения в области гражданского права ликвидируются с помощью судебных решений в порядке, предусмотренном ГПК РФ. Статья 12 Гражданского кодекса РФ допускает также самопомощь потерпевшего лица («самозащита права»). Но в области земельных нарушений нет четкой системы защиты нарушенного права. В некоторых случаях применяется судебная защита (которая имеет тенденцию к расширению), в некоторых – административное предписание и (или) административный штраф. О самозащите права земельное законодательство умалчивает.

В разнообразии способов защиты права можно видеть достоинство действующей правовой системы, но фактически в ней присутствует и недостаток, ибо потерпевший может прибегнуть «не к тому» способу защиты права. Например, в ходе нередких силовых захватов предприятий новыми их собственниками (о «силовом» захвате уместно говорить, если он произведен в отсутствие судебных приставов) старые собственники, персонал предприятий обращаются в органы милиции с просьбой защитить их от захватчиков[63]63
  Кочемина Н. Было ваше – стало наше // Солидарность 2005. № 24. С. 8–9 (О судьбе здания Московского института Гипромез, его «начинки» и занимаемого им участка).


[Закрыть]. Как правило, милиция отказывается вмешиваться, ссылаясь на то, что «спор хозяйствующих субъектов» – вне ее компетенции. Между тем, поскольку во многих случаях нарушается процедура вступления претендента во владение спорным имуществом (отсутствие представителя судебной власти), это нарушение должно служить достаточным основанием для признания действий претендента незаконными и для выдворения его с захваченной территории. Органы милиции не должны разрешать спор по существу, но они должны вмешиваться, если судебное решение осуществляется не в рамках законных процедур.

Как представляется, милиция должна вмешиваться также в тех случаях, когда вне принятых процедурных рамок происходит изгнание (стеснение) фактических владельцев. Так происходит, например, когда собственник земли изгоняет арендатора, не обращаясь за судебным решением или не дожидаясь его[64]64
  К сожалению, такой метод практикуют некоторые муниципальные власти в отношении своих договорных партнеров – арендаторов, действиями которых (или бездействием которых) они недовольны (см. ниже).


[Закрыть].

В разное время многие авторы указывали на спорность положений Кодекса об административных правонарушениях РФ относительно двухмесячной давности для наложения взыскания на нарушителя. Дело в том, что многие нарушители имеют возможность «протянуть» вынесение неблагоприятных решений в их адрес; когда же двухмесячный срок истекает, наложение взыскания оказывается невозможным. Поэтому следовало бы определить, что двухмесячный срок должен действовать для потерпевшего лица или его представителя, начиная с момента, когда он узнал или должен был узнать о нарушении; если же он предпринял необходимые шаги против нарушителя в течение этого срока, то в дальнейшем вопрос о давности не должен влиять на процедуру вынесения решения.

В земельном хозяйстве особого внимания заслуживают планировочные нарушения, которые допускают как собственники, так и другие «мало щепетильные» владельцы земли, а равно ее захватчики. Обычно нарушение выражается в несанкционированной застройке земли, ее огораживании, в несанкционированной разработке полезных ископаемых, устройстве свалки, скотомогильника. Понятно, что степень вины нарушителя существенно выше, если свои действия он распространяет на землю, ему никак не принадлежащую. В этом случае он совершает двойное нарушение. К сожалению, ни земельное, ни гражданское право должным образом не выделяют (и не разделяют) эти две ситуации.

Одна из разновидностей упомянутого нарушения выражается в том, что захватчик земли приглашает стороннего предпринимателя, чтобы «обустроить» ее в нужном для него направлении. В массовом виде такое нарушение имеет место в Москве и некоторых других городах, где «деловые» автовладельцы приглашали и приглашают частных подрядчиков для установки металлических тентов и других гаражных сооружений во дворах и на других облюбованных ими участках[65]65
  С самовольным возведением гаражей можно было бы бороться путем лицензирования деятельности частных подрядчиков, занятых в этой отрасли. От них можно потребовать не приступать к работе, не убедившись в наличии у заказчика документа о его праве на землю и о праве возведения на ней гаража. Однако такая мера была бы уместна только как дополнительная; основной же акцент должен быть сделан на противодействие «заказчикам работ» (они же захватчики земли).


[Закрыть]. Но здесь приходится говорить о земельных нарушениях не только со стороны «партнеров» по самовольному гаражестроению, но и со стороны городских властей, не выполняющих в должной мере своих функций собственников в отношении своих же земель. В настоящее время сложилось такое положение, при котором городские власти зачастую даже не знают, кому принадлежат гаражные самострои[66]66
  Некоторые районные управы в Москве прикрепляют к самовольно поставленным гаражным строениям стандартные уведомления с предложением владельцам явиться для объяснения. Обращения эти безымянны. Отсюда видно, что многие владельцы незаконно возведенных (установленных) гаражей городским властям даже не известны.


[Закрыть].

При решении вопроса о судьбе самовольно возведенных строений (на собственной, а не захваченной!) земле целесообразно учесть опыт некоторых зарубежных стран, в частности Англии. В этой стране признается, что если власти не реагируют на «самострой», то это означает, что они не видят в нем большой беды. Установлен и срок для проявленной пассивности – 10 лет. По его истечении неправильно возведенное строение получает как бы амнистию и владелец может выправить на него законный документ.

Это правило имеет значение и для России, ибо в отечественном законодательстве не поставлен срок, по истечении которого претензии к собственнику самовольно возведенного строения теряют свою силу. Формально это означает, что требование о сносе может быть предъявлено спустя десятилетия после появления строения (и уже не к тому лицу, которое совершило нарушение). Понятно, что такое положение более чем нежелательно. Таким образом, речь идет не о приобретательской давности (которую регулирует Гражданский кодекс РФ), а о погасительной давности, которой не хватает кодексам земельному и градостроительному.

Судебная проверка. Вопрос о возможности изъятия земли у частного собственника за допущенные им земельные нарушения присутствовал в некоторых нормах права начала 1990-х годов (Земельный кодекс РСФСР 1991 г., Положение о порядке осуществления контроля за использованием и охраной земель в РФ, утвержденное Советом Министров РФ 23 декабря 1993 г.). Ныне этот вопрос перенесен в Гражданский кодекс (ст. 284–286). Однако, как представляется, в ряде случаев он решается в отрыве от экономической действительности.

Так, собственнику, не использующему участок сельскохозяйственного назначения без уважительных причин в течение трех лет и более, грозит изъятие участка (ст. 284). Такая же санкция предусмотрена в случае, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением[67]67
  Не вполне ясно, можно ли неиспользование земли считать нецелевым ее использованием. Если это так, то ст. 285 частично повторяет ст. 284.


[Закрыть]. Правда, изъятие производится за компенсацию (косвенно об этом говорит норма ст. 285 о продаже участка с публичных торгов). Решение об изъятии собственник может обжаловать в суде. Тем не менее названная угроза может оказаться для собственника достаточно болезненной.

Выше упоминалось, что экономическая подоплека неиспользования земельного участка по его целевому назначению (например, как пашни) может лежать во внешних факторах, а именно предусмотренное по закону (точнее – по Государственному земельному учету, опирающемуся на закон) направление его использования в новых рыночных условиях оказывается нерентабельным. Здесь нет вины собственника, поэтому нет основания подвергать его санкциям. Скорее такие явления должны давать повод к пересмотру самого факта занесения того или иного участка земли в традиционную для него категорию земельного фонда.

Естественно, что вопрос о таком пересмотре должны рассматривать (или даже возбуждать его) надзорные земельные органы, но пока такая функция за ними официально не закреплена. Здесь трудно видеть пробел федерального закона, ибо экономическая ситуация в разных регионах неодинакова. В вопросе об изменении официального (легального) предназначения того или иного участка земли более компетентны власти регионов. Законодательству регионов и следовало бы поручить проблему «перекатегоризации» земель; это означало бы передачу регионам вопросов Государственного земельного учета (ныне именуемого Кадастровым учетом)[68]68
  Такая тенденция наметилась в федеральном законодательстве, например, в отношении лесных земель. Но она затрагивает случаи, когда изменение целевого назначения земель связано с передачей их в другие руки. Случаи, когда земля остается в прежнем владении, указанное законодательство практически не затрагивает.


[Закрыть].

ЗК РСФСР 1991 г. предусматривал возможность расторжения арендного договора в случае систематической неуплаты арендной платы, хищнического отношения к земле или использования ее не по целевому назначению (ст. 41, последняя часть). Нынешний Земельный кодекс об этих вопросах во многом умалчивает. Но умолчание права не означает, что в обществе не возникают конфликтные ситуации. В условиях, когда их регулирование недостаточно, эти ситуации разрешаются не лучшим образом. Например, Правительство Москвы своим постановлением от 6 августа 1996 г. изъяло у ряда неисправных застройщиков сразу 242 земельных участка, поскольку они 2–3 года оставались незастроенными[69]69
  Вестник мэрии Москвы. 1996. Октябрь. С. 10–49. – Сходные решения об изъятии земельных участков вместе с принадлежащими городу зданиями, переданными для реконструкции частным арендаторам-инвесторам, Правительство Москвы дважды принимало в том же 1996 г.: 23 апреля и 10 сентября (Вестник мэрии Москвы. 1996. Декабрь. С. 36–37). Как представляется, подобные решения не могут быть односторонними; в случае несогласия арендаторов они также должны проходить судебную проверку.


[Закрыть]. Значительная часть изъятых участков фактически не передавалась застройщикам и была лишь зарезервирована за ними. Но часть находилась во владение застройщиков, которые после выхода названного постановления потеряли свое право на них.

Приведенный способ «наказания» неисправных арендаторов нельзя признавать нормальным. Понятно, что город как собственник земли, которого представляет Правительство Москвы, вправе и обязан не допускать «простоя» застроечных участков. Собственник земли вправе потребовать от недобросовестного или переоценившего свои возможности арендатора освободить переданную тому площадку, поскольку там не производятся обусловленные договором работы. Но одностороннее решение городских властей вернуть площадку в свое распоряжение выходит за рамки правомочий собственника. Поскольку у застройщика могут быть свои претензии к городу (например, в пределах площадки имеется жилой дом, жильцов которого городские власти должны были переселить в другое место, но не сделали этого), разрешить возникший конфликт может только суд.

В свое время, когда действовал ЗК РСФСР 1991 г., последняя часть его ст. 53 предусматривала случай досрочного расторжения договора аренды по инициативе собственника[70]70
  Статья 619 ГК РФ, озаглавленная «Досрочное расторжение договора по требованию арендодателя», имеет в виду исключительно случаи неисправности арендатора.


[Закрыть]. Последний был обязан в этом случае возместить арендатору «в полном объеме все понесенные им убытки, включая упущенную выгоду». О каком-либо нарушении со стороны арендатора ст. 53 не упоминала. Предыдущая же часть ст. 53 относилась к случаю, когда земля принадлежала местному органу власти, поэтому логично думать, что прекращение арендных отношений, предусмотренное последней частью ст. 53, происходило по той причине, что земля оказывалась необходимой для непредвиденных публичных надобностей.

Такая ситуация является типичной. Важно подчеркнуть, что вопрос заключается не только в выплате компенсации потревоженному арендатору (в определенных случаях через суд), но и в судебной проверке того факта, что земля необходима действительно для публичных надобностей. Например, если местная администрация обнаружит, что она «продешевила», и поэтому захочет изъять у своего арендатора земельный участок, чтобы передать его более выгодному партнеру, то, по общему правилу, такое решение нельзя считать принятым «в публичных интересах». Здесь должен действовать тот же подход, который применяется в частном секторе. Тот факт, что в данном случае в качестве собственника выступает не частное лицо, а орган власти, не меняет сути дела. Если дело касается гражданско-правовых отношений, хозяйственного оборота, то все его участники изначально обладают одинаковыми правами и обязанностями; тот факт, что в качестве одного из участников выступает орган власти, не меняет характера их отношений. В этом направлении было бы не лишним дополнить современное законодательство, как гражданское, так и земельное.

Закон ничего не говорит о праве и обязанности собственника земли контролировать арендатора не в своих (собственника), а в публичных интересах. Этот пробел частично покрывают некоторые подзаконные акты. Так, в Типовом договоре о краткосрочной аренде земли, утвержденной мэром Москвы 1 октября 1996 г., содержится правило (п. 5.2., последняя часть) о праве арендодателя в лице Москомзема вмешиваться в хозяйственную деятельность арендатора, если тот наносит ущерб окружающей среде или «нарушает права и законные интересы других лиц», – видимо, в области земельного хозяйства[71]71
  Вестник мэрии Москвы. 1966. Декабрь. С. 6.


[Закрыть]. Но каковы санкции и со стороны кого они могут последовать – об этом Типовой договор умалчивает. Надо заметить, что отмеченное выше условие, заключающее публичный интерес, появилось в хозяйственном договоре, где в качестве одной из сторон выступает орган, близкий к публичной власти. О подобных условиях в договорах между частными лицами ничего не известно. Таким образом, вся проблема отражения публичных интересов в частных хозяйственных договорах еще ждет своей разработки и своего решения.

Это видно и на примере указанного документа, который по-видимому, «перегибает палку» в процедуре охраны интересов города. Так, в п. 6 предусмотрено право арендодателя штрафовать арендатора за самовольную переуступку своих прав[72]72
  Как известно, в Земельный кодекс РФ была внесена спорная норма (ст. 22-9). о праве долгосрочного (свыше 5 лет) арендатора муниципальной или государственной земли переуступать свои права третьему лицу «с уведомлением» об этом собственника. (Последний может предупредить такой результат только одним путем: заранее внести в арендный договор пункт о запрещении для арендатора переуступать свои права без согласия собственника.) Но тем самым возникла коллизия норм ЗК и ГК, ибо по Гражданскому кодексу такая переуступка возможна только с согласия собственника (ст. 615-2 ГК РФ).


[Закрыть]. Но «штрафовать» имеет право компетентный административный или судебный орган, а не партнер по хозяйственному договору, в роли которого выступает Москомзем. Если же Москомзем принимает на себя административные функции, то вряд ли он может выступать стороной в хозяйственном договоре. При неправильных действиях арендатора Москомзем может и должен требовать по суду расторжения договора аренды, а также взыскания с арендатора своих убытков (если Москомзем их понес)[73]73
  Согласно ст. 22-9 ЗК РФ «Досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором». Срок 5 лет, здесь упоминается по специальному поводу (право арендатора переуступать свое право аренды земли, принадлежащей государству или местным властям). Каков порядок изгнания неисправного арендатора, если срок аренды менее 5 лет – об этом ст. 22 не упоминает. Но общий порядок такой процедуры известен – по суду.


[Закрыть]. Но «штраф» в отношениях между двумя сторонами хозяйственного договора, тем более налагаемый по воле одной стороны, нельзя признать уместным. Если же согласиться с такой возможностью, то логично распространить ее вообще на всех участников арендных отношений, в том числе в пределах частного сектора. Ясно, что такая конструкция неприемлема, ибо тогда нарушается известное правило, что «никто не может быть судьей в своем собственном деле»[74]74
  Косвенно об этом можно судить по процедуре принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, «ввиду ненадлежащего использования земельного участка», предусмотренной в ст. 54 ЗК РФ.


[Закрыть].

Уместно вспомнить опыт земельных отношений между хозяйствующими субъектами во времена СССР. Тогда лишение организаций-землепользователей прав на землю ввиду несоблюдения ими земельного законодательства было очень редким явлением. В отношении земель постоянного пользования колхозов и совхозов такая мера законом вообще не предусматривалась. Своеобразным было «наказание», которому подвергались колхозы и совхозы, плохо ухаживающие за принадлежащими им (или государству?)[75]75
  В этом вопросе ни законодательство СССР, ни законодательство РСФСР до конца так и не разобралось (см.: Марков П. В. Мелиоративный кадастр СССР. М., 1963).


[Закрыть] мелиоративными каналами и сооружениями. В некоторых случаях подзаконные акты устанавливали «принудительную помощь» колхозам и совхозам со стороны организаций, ответственных за состояние мелиорированных земель. Так, ст. 17 «ж» Устава эксплуатационной службы органов мелиорации и водного хозяйства СССР (утвержден Советом Министров СССР в 1971 г.) требовала от государственных управлений оросительных и осушительных систем, чтобы те своими силами и средствами приводили в порядок каналы, принадлежащие колхозам, если те по каким-то причинам не ухаживали за ними. Затраты, произведенные этими управлениями, подлежали взысканию с неисправных хозяйств, очевидно в недоговорном порядке.

Таким образом, государство – собственник земли в лице принадлежащих ему мелиоративных организаций исправляло ошибки и недостатки в работе некоторых колхозов и совхозов без какого-либо специального их «наказания», но с возложением на них произведенных (за них) затрат. Подобная идея может быть продуктивной и в наше время.

Когда в России победила концепция частной собственности на землю, ЗК РСФСР 1991 г. готов был жестко карать новых собственников за невыполнение ряда земельных правил – вплоть до отобрания у них земли. В какой-то мере эта жесткость была уступкой тем, кто видел в частной собственности угрозу общественным интересам. Было и другое основание. Новым собственникам земля доставалась, как правило, бесплатно. Это ставило государство в положение своеобразного дарителя. Тем самым у него возникало если не правовое, то во всяком случае моральное основание диктовать новым собственникам свои условия – вплоть до угрозы отобрать землю, если те отказывались считаться с установленными для них правилами[76]76
  Некоторые теоретики права, например А. Л. Маковский, считали что право государства отбирать землю у новых собственников, хотя бы и за допущенные ими нарушения, не соответствует концепции частной собственности, провозглашенной в Конституции РФ (см. Материалы международной научно-практической конференции «Гражданское законодательство РФ: состояние, проблемы, перспективы». М., 1994. С. 39).


[Закрыть].

Однако тем самым право частной собственности на землю оказалось менее защищенным по сравнению с другими частными правами в отношении движимых и недвижимых предметов. Возможно, по этой причине «конфискационные правила» ЗК РСФСР не перешли в ЗК РФ. В настоящее время право частной собственности на землю в России (если отвлечься от ст. 284 и 285 ГК РФ) в принципе защищено так же, как частные права на иное имущество.

Но защита от конфискации земель частного сектора не может быть полностью перенесена на земельные отношения внутри публичного сектора. В пределах этого сектора государственными и муниципальными землями владеют многие предприятия, учреждения, воинские части или целые ведомства. Государство может и должно делать «переборку» принадлежащих ему земель, выявлять неиспользуемые, нерационально или слабо используемые участки, находить им достойное применение и рачительного владельца. Например, закон предусматривает создание в пределах регионов особых фондов перераспределения земель для наделения из них лиц (преимущественно горожан), решивших заняться сельским хозяйством. В эти фонды разрешается (и предполагается) отрезать плохо используемые государственные земли, в частности Гослесфонда – из состава гарей, пустырей, неудобных для облесения участков.

По сути, сами государственные и муниципальные предприятия, учреждения, воинские части должны освобождаться от ненужных им земель, поскольку должны вносить за них определенную плату (земельный налог). Но на практике эта идея плохо срабатывает – прежде всего по той причине, что многие из этих заведений имеют льготы по земельным платежам. Законодатели считают нецелесообразным вводить для них платежи за землю, поскольку это равносильно тому, чтобы «перекладывать средства из кармана в карман», забывая, однако, что бюджетные организации и учреждения платят за свет, воду, канализацию и другие коммунальные услуги. Хотя это требует дополнительных бюджетных ассигнований, но «перекладыванием из кармана в карман» не считается, ибо способствует экономии дефицитных ресурсов. Точно так же плата за занимаемую землю означала бы повышение земельной дисциплины всех владельцев земли и способствовала бы высвобождению мало используемых и ненужных земель. Независимо от этого государству надо иметь свою Земельную службу (которую оно фактически «растеряло» за годы реформ), чтобы та поддерживала на должном уровне земельную дисциплину подведомственных государству заведений.

В этих же целях желательно исправить действующий ЗК РФ, который плохо различает (или совсем не различает) земли частного владения (собственности) и земли, находящиеся в собственности РФ, регионов, муниципальных образований. Такое различение необходимо по многим причинам, в числе которых неодинаковые методы контроля и неодинаковые методы воздействия на нарушителей. Если в отношении частных собственников отобрание у них земли за допущенные нарушения (молчаливо) признается нежелательным, то нет оснований отказываться от него в отношении публичных ведомств и заведений. Кстати, вряд ли можно обеспечить должную земельную дисциплину в частном секторе без повышения аналогичных требований к государственным и муниципальным организациям – владельцам публичных земель.

В ряду других обстоятельств, влияющих на утверждение в России права собственности на землю и рынка земли, санкции за нарушение земельного законодательства могут показаться второстепенным фактором. Однако это не так. Если сам закон игнорирует земельные нарушения или же их «не замечают» правоохранительные органы, то частная собственность на землю и практика земельного оборота начинает вызывать их неприятие в обществе. Такие настроения усиливаются, если общество видит, что правомочия собственника используются не в его интересах или даже прямо против него. (Например, это касается массовой коттеджной застройки, вторгающейся в рекреационные и другие охраняемые зоны в окрестностях Москвы.) Наоборот, контроль за частной собственностью, осуществляемый надзорными органами в рамках детально разработанного закона, есть довод в пользу этой формы собственности и земельного рынка в целом, ибо общество чувствует себя защищенным от возможных злоупотреблений со стороны частного сектора. Независимо от этого, контроль необходим и за организациями публичного сектора, владельцами государственных и муниципальных земель[77]77
  Многие земельные нарушения остаются без должной общественной оценки из-за недостаточной правовой подготовленности журналистов. При освещении таких фактов редкий орган из состава СМИ задает вопрос: «Кому принадлежит земля? Кто допустил, чтобы на его земле образовалась несанкционированная свалка; произошел незаконный захват земли под застройку или под „дикий“ карьер; чья земля подверглась незаконному огораживанию?» Еще реже возникают вопросы, кто санкционировал незаконные действия нарушителя, или какой правоохранительный орган «закрыл глаза» на произведенное нарушение.


[Закрыть].

С принятием в 1922 г. Земельного кодекса РСФСР в России сформировалась особая отрасль права, регулирующая земельные отношения, – преимущественно в пределах сельскохозяйственных площадей. Это «потянуло» за собой разработку особых правил для разбирательства земельных дел и земельных споров, принятие санкций за земельные нарушения. Однако все такие правовые продвижения были прерваны в годы коллективизации сельского хозяйства, когда главным методом государственного вмешательства в земельные отношения был выбран административный пресс. В эти годы земельное законодательство и формально, и по существу было подчинено специфическим институтам, составившим так называемое колхозное право, которое в своей основной части было тем же административным правом, обращенным на цели создания и укрепления колхозного производства. И только с конца 1960-х годов земельное право стало обретать присущие ему специфические черты, позволявшие выделить его из других отраслей права. Этот процесс продолжается и в настоящее время, хотя он пока что далек от своего завершения.

Статья 125 ЗК РСФСР 1991 г. содержала исчерпывающий перечень тех земельных нарушений, за которые собственник или иной титульный, а равно фактический, владелец земли мог быть наказан (в виде штрафа). В этот список входили следующие нарушения.

– самовольное занятие (захват) земли;

– захламление земель;

– загрязнение земель;

– порча и уничтожение плодородного растительного слоя;

– несанкционированный ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;

– искажение сведений о состоянии и использовании земель;

– уничтожение межевых знаков.

Штрафы и иные взыскания не освобождали виновных от устранения последствий допущенных ими нарушений.

Статья 125 не содержала процедуры привлечения к ответственности нарушителя; она не делала различия между различными категориями земель, между различными формами собственности и владения землей. Она не ставила вопрос о дополнительной (субсидиарной) ответственности собственника, если нарушение совершало лицо, которому собственник передал землю во владение и пользование. Она умалчивала об ответственности собственника (или иного владельца земли) в случае его бездействия, если нарушение было совершено посторонним лицом или же лицом приглашенным (например, земельное нарушение допустила строительная бригада, приглашенная собственником). Оставался в стороне вопрос о правах и обязанностях собственника (владельца) земли по контролю за действиями изыскательской партии, работающей на его земле, а равно о его ответственности за допущенные ею нарушения, если от них пострадали соседи.

Правда, все такие пробелы могли быть ликвидированы, а уточнения внесены в ходе дальнейшего развития земельного законодательства. Однако этого не произошло. Современное земельное законодательство не пошло в этом отношении дальше ЗК РСФСР 1991 г. Оно не реагирует и на новые вызовы. Так, туристы и отдыхающие нередко жалуются, что собственники прибрежных дач, коттеджей, рекреационных и иных заведений, выходящих к воде, самовольно перегораживают вдольбереговые тропы, загораживают доступ к берегам водоемов и к самой воде. «Выносные ограды» нередко являются предварительным шагом к несанкционированному включению в основное владение отгороженных полос и участков, т. е. к захвату земли и акваторий.

Во многом вне «поля зрения» права остаются специфические нарушения, совершаемые должностными лицами, – от неправильного предоставления земли (не в тех размерах, не в тех местах, неуправомоченным претендентам на нее, наконец, за пределами своей должностной компетенции) до безучастного отношения к земельным проступкам, совершаемым владельцами земли.

Разумеется, с такими нарушениями должно бороться не только земельное право, но, в частности, и оно. Например, требует своего решения болезненный вопрос, какова должна быть судьба земли, если должностное лицо отвело ее нынешнему владельцу, превысив свои должностные полномочия, либо не в положенном месте и без необходимых условий. Еще сложнее решать вопросы, как поступать с неправильно отведенными землями, если на них уже возведены строения. Если подобные дела должен решать суд в порядке гражданского производства, то нельзя обойтись без решения вопроса об особом сроке для исковой давности, ибо пока даже не ясно, кто (кроме прокурора) и в каком порядке может предъявить иск об изъятии неправильно предоставленной (и неправильно используемой) земли или ее части. Не ясно и процессуальное положение того должностного лица, которое выдало разрешение на неправильный отвод земли, если оно будет привлечено к гражданскому процессу, в котором должна решиться судьба этой земли.

Без должного разрешения остается пока и процедура проверки доказательств в отношении многих земельных нарушений. Последние могут подлежать рассмотрению как в административных, так и в судебных инстанциях; в последнем случае – в рамках как уголовного, так и гражданского производства. Но пока не всегда ясно, какие нарушения подпадают под тот или иной порядок, а также какова роль общественности и отдельных лиц в возбуждении соответствующих дел, например, вправе ли природоохранные, туристские и иные заинтересованные общества и организации предъявлять гражданские иски нарушителям земельного законодательства. (По всей видимости, установление такой нормы в законе было бы желательным.) Совсем не ясно, кто должен отвечать за допущенное земельное нарушение, если права и обязанности по земле сосредоточены не в одном лице.

Что касается этой последней ситуации, то ее было бы целесообразно разрешить с помощью юридического инструмента, известного как солидарная ответственность. Этот инструмент уместен в отношении собственника (или его представителя) и непосредственного нарушителя, если эти два лица не совмещаются в одном. Например, если в приведенном выше примере с бригадой строителей последняя приступит к рубке деревьев в соседнем лесу, чтобы пополнить недостаток в строительных материалах, то отвечать за такие действия должны не только непосредственные виновники, но и заинтересованный собственник (он же заказчик работ), пригласивший эту бригаду на свою землю, но освободивший себя от забот контролировать ее действия вовне. В случае солидарной ответственности виновных потерпевшее лицо могло бы взыскать свои убытки с любого из ответчиков по своему выбору или же с них обоих в выбранной им пропорции. Тем самым споры о степени вины каждого из ответчиков выносились бы за пределы первоначального процесса о возмещении ущерба и решались бы впоследствии без участия (уже) получившего причитающуюся ему компенсацию потерпевшего.

Надзорные ведомства: роль земельной службы. Проблема возмещения ущерба, возникшего вследствие земельного нарушения, не сводится к обычной гражданской ответственности. Экологический ущерб от допущенного нарушения может «выйти за пределы» того земельного участка, где оно было совершено (например, небрежно выполняемые земляные работы могут привести к смыву грунта и заносу нижележащих земель бесплодным материалом). Кроме того, нужно учитывать, что законодатель заботится о сохранении плодородия и биологической продуктивности земли, где ведутся работы, независимо от того, в чьей собственности она находится. Так, обязанность сохранять в случае проведения земляных работ плодородный растительный слой распространяется на всех владельцев земли, включая ее собственников. Рекультивацию нарушенных земель заказчик работ должен производить на любых землях – как «чужих» (предоставленных ему во временное пользование), так и на «своих»[78]78
  Ряд законодательных норм, принятых в 2005 г., запретил проведение земляных и строительных работ на линейных объектах, а также на местах залегания полезных ископаемых, если заказчик работ предварительно не позаботился составить и утвердить проект рекультивации полос и участков, которые предположительно будут нарушены. В некоторых случаях в качестве условия проведения работ закон установил предварительное их одобрение экологической экспертизой.


[Закрыть]. Иск о неправильном обращении с землей собственник может предъявить арендатору своей земли. Но такой же иск может быть обращен против собственника со стороны надзорного органа.

За последний десяток лет на федеральном уровне было принято по меньшей мере три редакции положения о государственном контроле и надзоре за использованием земель[79]79
  Под надзором можно понимать государственные, а под контролем – внутриведомственные меры наблюдения за действиями (и бездействием) подлежащих лиц и органов управления. Однако такое различие между контролем и надзором не является общепринятым.


[Закрыть]. Последнее из них относится к 2002 г. Общим для них является наделение надзорными функциями сразу четырех федеральных ведомств. Среди них Росземкадастр РФ, где сосредоточены кадры землеустроителей и оценщиков (в основном в части сельскохозяйственных земель), Госстрой РФ (ныне – агентство в составе Министерства регионального развития[80]80
  Впоследствии статус Госстроя менялся.


[Закрыть]), Министерство природных ресурсов (в лице его природоохранных инспекций), а также Министерство сельского хозяйств, у которого, однако, пока нет своего земельного аппарата. Все эти органы управомочены выдавать нарушителям (не только собственникам земли) обязательные предписания и взимать штрафы. Если земле причинен имущественный ущерб, то для взыскания его с виновных лиц эти органы вправе обращаться в суд.

Гражданский закон (ст. 222 ГК РФ) можно толковать в пользу необходимости судебного решения также в случае, когда встает вопрос о сносе незаконно возведенного строения.

Закон не разграничивает детально полномочия между надзорными органами. Поэтому здесь не исключено «наложение» компетенции одного органа на компетенцию другого. Так, за несанкционированное строительство штрафы на нарушителя могут быть наложены службой как земельного, так и строительного надзора. Эта неопределенность нередко преодолевается с помощью межведомственных соглашений. Так, за самовольное строительство в населенных пунктах обычно взыскивают органы архитектурно-строительного надзора, а в сельской местности – земельные органы. Однако многое зависит здесь от согласованности в работе разных органов на местах.

До недавнего времени надзор за землепользованием официально осуществляли также санитарно-эпидемиологические органы. Их участие выражалось (и обычно выражается) в экспертизе проектов экологически проблемных объектов, с тем чтобы последние причинили минимум вреда людям на окружающих территориях. Проекты строительства проверяются также на тот случай, чтобы нежелательные объекты не были размещены в водоохранных и других охраняемых зонах. С другой стороны, эти органы требуют, чтобы из санитарно-защитных зон, создаваемых вокруг проблемных объектов, были вынесены жилые дома, детские и т. п. учреждения.

К сожалению, из поля зрения санитарных органов нередко выпадают вопросы соблюдения установленного режима вокруг проблемного объекта. Так, вдоль рельсовых путей в городах установлены санитарно-защитные зоны, куда не должна вторгаться (по условиям шума, загазованности) жилая и подобная ей застройка. Однако (как упоминалось) границы этих зон на местности, как правило, не отбиты, об их прохождении не информировано не только население, но зачастую даже соответствующие государственные органы. В результате не так уж редки случаи, когда в этих зонах осуществляется жилищное или иное не подходящее строительство; такие случаи, например, отмечены в Москве.