Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

Глава III. Земельное планирование

1. Земельное планирование и частное землепользование

В СССР, где вся земля принадлежала государству, проблема земельного планирования не пользовалась систематическим вниманием правоведов. Молчаливо предполагалось, что государственная собственность автоматически обеспечивает оптимальный вариант использования земли, хотя в действительности это было далеко не так. Видимо, это одна из причин, по которой принимавшиеся земельно-планировочные документы, например так называемые районные планировки, обладали (и обладают) недостаточно определенной юридической силой. Законодательство о земельном планировании не было развито в СССР и остается неразвитым в РФ. Оно находится как бы на периферии внимания законодателей, однако такое отношение к нему явно не оправданно.

Уже первые ростки частного предпринимательства в СССР показали неизбежность столкновения частной инициативы и общественных интересов в вопросе о надлежащем использовании земли. Так, в 1980-е годы получил известность конфликт некой предпринимательницы из пос. Билибино (Якутия) с местным правосудием. Пользуясь наличием дешевой электро– и теплоэнергии (в Билибино находится АЭС), эта предпринимательница наладила производство свинины, невзирая на то, что ее свинарник располагался в жилом квартале. Предпринимательница вовлекла в свой спор центральные власти (к сожалению, официального отзыва об этом поучительном деле так и не появилось).

По всей видимости, проектировщики и заказчики новой АЭС в Билибино не учли, что появление дешевой электро– и теплоэнергии позволяло организовать вблизи АЭС некоторые производства, способные утилизировать эти виды энергии, в частности отходы тепла, и не зарезервировали для таких производств подходящих площадей. Поэтому спор о свиноферме вращался вокруг нарушения санитарных норм, а не вокруг земельно-планировочных недостатков. Можно полагать, что при более профессиональном проектировании АЭС вместе с ее окружением не возникло бы самого спора о расположении свинофермы, поскольку для подобных производств были бы отведены специальные площади.

Земельное планирование в публичных интересах значительно облегчается, когда вся земля принадлежит государству[119]119
  В прошлые десятилетия в специальной литературе не раз цитировались зарубежные архитекторы, которые по-хорошему завидовали городским планировщикам в СССР, поскольку те не знали в своей работе такой преграды, как частная собственность.


[Закрыть]. Но это не значит, что с появлением частной собственности государственное планирование умирает или сводится только к публичным землям. Земельное (территориальное) планирование распространяется на все земли в стране. Это значит, что оно охватывает пространства, принадлежащие как государству и муниципалитетам, так и частному сектору[120]120
  Имеется в виду земельное планирование, преследующее публичные цели, включая общегосударственное, региональное и муниципальное. Возможно ли планирование на частном уровне, преследующее публичные цели, – это вопрос особого исследования.


[Закрыть]. Даже в тех случаях, когда государство передает принадлежащую ему землю в частную собственность, оно устанавливает ее целевое назначение, т. е. преследует публичные цели.

Установленные ограничения в пользовании землей касаются прежде всего ее владельца. Но эти же ограничения в ряде случаев «тянут» за собой ограничения в распоряжении землей. Так, фактически нулевое пользование землями заповедников и заказников означает (и предполагает), что они не могут быть приватизированы, проданы или иным образом переданы для коммерческого использования. Но налагаемые ограничения могут и не содержать прямого запрещения на коммерческие сделки. Если земельный участок входит в округ санитарной охраны курорта и там запрещены многие виды пользования (не связанные с обслуживанием курорта), то тем самым его «коммерческая привлекательность» уменьшается, круг претендентов на него сужается, рыночная ценность его падает. Таким образом, «внутренний» правовой режим земельного участка сказывается на его «внешней» способности быть предметом сделок.

Земельное планирование, распространяемое на частный сектор, связывает его возможности по распоряжению своей землей. Когда же в сферу планирования попадают государственные и вообще публичные земли, то правовые последствия несколько другие. Государство выдает задание по использованию земли как бы самому себе. В таком виде планирование имеет скорее технический характер. Но и в данном случае оно затрагивает, как правило, интересы третьих лиц, поэтому планирование, даже не выходящее за границы земель публичного сектора, – это мероприятие правового и во всяком случае общественного характера[121]121
  Если по планам своего развития город оставляет зеленые зоны, а впоследствии допускает их застройку, то такие ситуации дают охранителям природы повод обвинять городские власти в правонарушении. Однако ввиду слабой нормативной базы подобные обвинения редко получают официальную поддержку, скорее они имеют политический резонанс.


[Закрыть].

Основная «конфликтная зона» земельного планирования – вмешательство в использование уже распределенных земель – будь то земля частного сектора или публичная, предоставленная отдельным организациям или физическим лицам. Такая деятельность государства требует особой осторожности, ибо она рискует нарушить не только сугубо частные интересы, но и частные интересы, соединенные с общественными.

В СССР в колхозный период важнейшее юридическое и экономическое значение имело сельскохозяйственное районирование (последнее могло так и не называться, но суть его от этого не менялась). Оно заключалось в выделении природо-хозяйственных зон, в пределах которых колхозы получали задания по производству и сдаче (продаже) государству определенного набора продукции земледелия и животноводства. Отнесение хозяйства к определенной зоне означало, что на него автоматически распространяются требования производить более или менее полный набор товарной продукции, заданный государством для этой зоны. Ныне такое планирование, означавшее вмешательство государства в сельскохозяйственное производство, отменено, тем не менее прошлое зонирование продолжает играть важную экономическую роль при определении хозяйствами своей специализации. Ведь последняя во многом зависит от размещения предприятий, хранящих и перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию.

Государство влияет на сельскохозяйственное производство также путем распространения определенных сортов растений и пород скота. Но принципиальная разница с предыдущим («колхозным») периодом заключается в том, что все такие меры не имеют принудительного характера. Они не подпадают под определение «земельное планирование». Хотя они воздействуют на владельцев земли в направлении гармонизации его производственной деятельности с общественными интересами, однако окончательное решение принимает производитель (и это правильно, ибо ему во многих случаях «виднее»).

Ныне в неопределенном положении оказалось прежнее государственное внутрихозяйственное землеустройство. Раньше оно было призвано содействовать выполнению производственных заданий, которые государство доводило до каждого хозяйства. Но поскольку таких заданий теперь нет, «выпали» и те производственно-технические нормативы, которыми руководствовались в своей работе землеустроительные экспедиции, отряды и партии. Однако это не значит, что нужда в землеустройстве крупных и мелких хозяйств отпала. Государство по-прежнему заинтересовано в таком устройстве сельскохозяйственных и смежных с ними земель, которое позволяет максимально реализовать их производственный потенциал. Одновременно оно заинтересовано сохранять природные ценности на сельскохозяйственных землях (плодородные почвы и полезную растительность – в первую очередь), обеспечивать их рекреационный потенциал, не допускать их загрязнения – не говоря уже о такой заботе, как повышение доходов сельскохозяйственных предприятий и сельских тружеников. Все это требует постоянного наблюдения за состоянием земель и за их использованием, с тем чтобы предлагать земледельцам обоснованные рекомендации по использованию их земель (равно как об их улучшении и защите от природных невзгод), а также помогать внедрению зарекомендовавших себя мер.

Все это доказывает, что государственное землеустройство отнюдь не «умерло» и что оно должно лишь перестроиться, чтобы помогать сельскому хозяйству удовлетворять его требования к земле – наравне с уместными публичными требованиями, исходящими от государства. Об этом свидетельствует, в частности, зарубежный опыт многих государственных земельных служб, обслуживающих сельское хозяйство, хотя последнее ведется частными собственниками и на частных землях[122]122
  Как упоминалось, в Министерстве сельского хозяйства США с 1934 г. действует Служба охраны почв (ныне – Служба охраны природных ресурсов), помогающая фермерам правильно организовать территорию, принадлежащую каждому из них. Она же осуществляет многие межхозяйственные проекты по защите и улучшению земель. В ряде штатов есть аналогичные службы, сотрудничающие с Федеральной службой.


[Закрыть].

Понятно, что земельное планирование не ограничивается только сельскохозяйственными землями – ни в России, ни в других странах. Во многих зарубежных странах земельное планирование исторически шло по пути выдачи индивидуальных разрешений – чаще всего на застройку определенного типа. Такой тип планирования сохраняется и поныне. Но наряду с ним все большее распространение получают акты нормативного типа, т. е. содержащие общие правила. Так, в шт. Орегон (США) его Земельная комиссия рассматривает проекты, исходящие от собственников земель, по застройке берегов рек и водоемов. Закон позволяет Комиссии запрещать такую застройку, если для последней нет необходимости выходить к воде. Понятно, что выполнять требование подобного закона должным образом можно только при условии, что границы водоохранных зон предварительно «отбиты» на местности, закреплены на планах и доведены до населения; при этом не исключено, что заинтересованные лица могут оспаривать их начертание.

В современном обществе традиционные способы использования земли (например, сельское и лесное хозяйство, одноэтажная застройка) нередко быстро сменяются новыми. Это зависит от прокладки новых дорог и других коммуникаций, разработки месторождений полезных ископаемых, создания водохранилищ и других крупномасштабных проектов. Независимо от этого перемены происходят и в традиционных отраслях производства; например, за последние годы немало сельскохозяйственных земель было заброшено, передано в лесное хозяйство или для застройки.

Такие перемены нередко осуществляет сам владелец земли, иногда они вызваны природными катаклизмами. Но нередко они происходят по воле публичной власти. Многие перемены по своей сути требуют вовлечения в них целого ряда владельцев, не обязательно даже знающих друг друга. Так происходит, например, при прокладке протяженных дорог, строительстве новых городов и поселков, создании водохранилищ. Такие проекты выходят за пределы опыта и знаний отдельных владельцев земли. Планирование и осуществление подобных перемен – вне их компетенции; понятно, что запланировать и осуществить их может только публичная власть.

Во многих странах существует профессия – «земельный планировщик». Обладающие ею лица вовлечены в планирование прежде всего таких способов использования земли, которые находятся вне поля зрения ее традиционных владельцев. В СССР, а ныне в РФ также сложилась система ведомственных и межведомственных проектных институтов, которые заняты «перекройкой» ландшафтов с заменой традиционных видов пользования землей на принципиально иные. Земельное планирование – это процедура, которая достаточно хорошо известна и на Западе, с его традицией частной собственности на землю, и в России с ее традицией публичной собственности на землю.

Теоретически не исключено, что частные собственники могут объединиться и построить, например, железную дорогу, проходящую через их землю, на кооперативных началах. Однако на практике такие случаи не встречаются. Как показывает опыт западных стран, если возникает потребность в строительстве крупного объекта, то необходимая для него земля выкупается государством или частной организацией (которой покровительствует государство), после чего бывшие собственники обычно выбывают из последующих земельных отношений.

Более того, даже в тех случаях, когда объединение частных собственников способно улучшить традиционный способ использования земли, такое объединение во многих случаях оказывается возможным только при содействии государства или даже под его нажимом. Например, это касается организации мелиоративных товариществ в сельской местности, когда мелиоративный проект охватывает земли многих владельцев и когда неучастие в проекте даже одного из них может сорвать осуществление всей работы. Чтобы побудить потенциальных участников вступить в мелиоративное товарищество, в ряде западных стран государство еще в XIX в. гарантировало таким товариществам льготные кредиты под залог их земель. Земельно-мелиоративное законодательство разрешало мелиоративным товариществам «заверстывать» в улучшаемые земли также те участки, владельцы которых отказывались вступить в товарищество добровольно – если только без указанных участков мелиоративный проект не мог обойтись. В дореволюционной России проект закона о мелиоративных товариществах был подготовлен перед Первой мировой войной, но само это законодательство было задействовано только в советское время после известного голода в Поволжье в 1921 г. Мелиоративные товарищества просуществовали вплоть до коллективизации сельского хозяйства в начале 1930-х годов и затем были поглощены по закону колхозами. Заслуживает внимания, то что «стандартное» законодательство о мелиоративных товариществах, рассчитанное на земельных собственников, оказалось действенным в РСФСР для условий, когда крестьяне считались не собственниками, а только «землепользователями»; как известно, собственником земли было государство.

Как отечественный, так и зарубежный опыт убеждает в том, что частный сектор проявляет известный консерватизм даже тогда, когда речь идет о совершенствовании традиционных видов землепользования.

Кроме того, частный сектор (можно сказать, по определению) плохо способен оценить некоторые так называемые невесомые полезности своих земель, поскольку они важны не для отдельных лиц, а для общества в целом. Это относится, например, к сохранению культурных и природных памятников, которые могут находиться на частных землях. Разумеется, некоторые частные собственники в силу своего образования и высоких нравственных качеств могут подняться до выполнения задач, которые обычно берет на себя государство. В царской России известен пример землевладельца Фальцфейна, который превратил свое имение «Чаплинка» в Херсонской степи в опытный полигон для акклиматизации экзотических животных и растений (в последующие годы там функционировал заповедник «Аскания-Нова»).

Но подобных примеров не так много. Более того, некоторые государственные мероприятия «выдыхаются» на границах частных земель. В современных США закон требует от федеральных ведомств не вести работ (и не давать разрешения на проведение частных работ, требующих санкции государства) в местах, где обитают исчезающие виды животных и растений, взятые под охрану федеральным законом. Подобные законы имеют также некоторые штаты в отношении публичных земель, принадлежащих штатам. Но в отношении частных земель, на которых работы ведут их собственники, общие запреты не действуют[123]123
  Исключение составляют планируемые под застройку водно-болотные угодья, трансформация которых ограничивается благодаря усилиям природоохранителей, поддержанных судебной системой.


[Закрыть]. Если на таких землях обитают вымирающие виды, требующие охраны, то приходится либо выкупать эти земли, либо регулярно платить владельцам некоторую компенсацию, чтобы они соблюдали согласованный заповедный режим (во многих случаях эту задачу берут на себя природоохранные организации, собирающие частные пожертвования).

Выкуп земель частного сектора для публичных нужд практиковали и практикуют во многих странах мира, включая дореволюционную Россию. Этот инструмент, как можно полагать, будет применяться и в современной России, поскольку в ней развивается частный сектор. Но и в недалеком прошлом, когда вся земля в СССР принадлежала государству, изъятие земли для публичных нужд у наличного ее пользователя требовало по закону проведения компенсационных мероприятий, которые иногда мало отличались от выкупа земли. Так, еще по закону РСФСР 1929 г. («Положение об изъятии земель для государственных или общественных надобностей») в случае изъятия земли у крестьянского хозяйства ему полагалась натуральная компенсация путем предоставления примерно равноценной земли в другом месте. Одновременно компенсировались «неиспользованные затраты» труда и средств, вложенные в изымаемую землю.

Во времена колхозов, когда начала действовать норма о непременном согласии колхоза на изменение его границ в связи с частичным изъятием его земли, многие хозяйства пользовались ею для выдвижения особых условий перед организацией – инициатором отторжения колхозной земли. Поскольку денежная компенсация за землю запрещалась, некоторые хозяйства требовали возместить нанесенный им ущерб и причиненное неудобство в натуре: в виде постройки дороги, переноса и восстановления построек в обновленном виде и т. п.[124]124
  В основе правила о непременном согласии колхоза на отторжение части его земель в пользу посторонней организации лежала формула Конституции СССР 1936 г. о закреплении за колхозами занимаемой ими земли «в… вечное пользование».


[Закрыть]

Независимо от требований колхозов, которые они выдвигали в обмен на согласие поступиться частью своих земель, сам закон предусматривал определенные материальные обязательства организации – претендента на сельскохозяйственные земли. Эти обязательства были оформлены в Постановлении Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. «О возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд», (аналогичное постановление было принято впоследствии также Правительством РСФСР). Это Постановление вместе с развивающими его актами устанавливало как бы двойное возмещение: в пользу затронутого владельца сельскохозяйственной земли и в пользу общества. Последнее выражалось в том, что организация, претендующая на сельскохозяйственную землю для каких-то других нужд, была обязана либо восстановить утраченные сельскохозяйственные площади в натуре (например, за счет освоения прежде бесплодных земель, раскорчевки лесных площадей, осушения болот и т. п. мер), либо выделить Министерству сельского хозяйства затронутой союзной республики определенную сумму, с помощью которой можно было бы профинансировать работы по восстановлению утраченных сельскохозяйственных площадей где-то «в другом месте». Смысл указанных компенсационных мер заключался в том, чтобы не допустить снижения производства сельскохозяйственной продукции.

Двойной характер компенсации в случае изъятия сельскохозяйственных земель (в пользу ущемляемого собственника или владельца и в пользу общества за потерю сельскохозяйственной земли) сохраняется и поныне. Во многих таких ситуациях присутствует публичный интерес, к которому может быть равнодушен затронутый владелец земли.

Необходимость выплаты компенсаций при изъятии частных земель подчеркивает важность земельного планирования в процессе приватизации земель, ведь нет смысла создавать частную собственность в пределах участка, который вот-вот должен «уйти» для публичных нужд. Поэтому перед передачей публичной земли в частную собственность – для целей сельского хозяйства или иных – целесообразно проверять, не охватывается ли эта земля земельно-планировочными схемами, предусматривающими ее использование в иных отраслях.

В ряде случаев для такой процедуры достаточно лишь формальной проверки. Но при этом приходится считаться с тем, что подобные схемы существуют далеко не для всех местностей страны. Поэтому при более глубоком подходе требуется гораздо большее, чем формальная проверка, а именно расширение и улучшение самого земельно-планировочного процесса, охват им как можно большего пространства страны.

Законодательство о приватизации во многом «забывает» также о необходимости устанавливать текущие ограничения на использование земли ее новыми собственниками, поскольку этого требуют уже наличествующие публичные интересы. Такой пробел в ряде случаев пытаются преодолеть местные органы власти при выдаче документов о праве собственности на фермерские земли. Известно, например, что в некоторых районах местные власти включают в указанные документы запрет на перегораживание дорог общего пользования, предостерегают против нарушения других коммуникаций, напоминают о необходимости соблюдать природоохранные правила в пределах водоохранных прибрежных полос. Однако такие полезные указания не заменяют полномасштабных требований к новым собственникам, которые, как представляется, должен содержать закон.

Следовало бы учитывать, что в новых условиях в случае изъятия земли для государственных нужд компенсации придется выплачивать не только частному сектору, но и внутри публичного сектора, если земля будет менять форму собственности. Например, если муниципальная земля потребуется для разработки принадлежащих государству полезных ископаемых, то компенсация пойдет в пользу местных властей. Против этого трудно возражать при «устоявшихся» отношениях собственности. Но если сами эти отношения только формируются, то вряд ли есть смысл закреплять землю за муниципалитетом, чтобы затем изъять ее у него для государственных надобностей. «Проще» с самого начала воздержаться от такого закрепления. Очевидно, рационально придерживаться именно такого соображения в ходе медленно идущего, но имеющего тенденцию «набрать обороты» процесса разграничения публичных земель между Россией, ее регионами и местными властями.