Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

В качестве одной из мер, способных исправить этот недостаток, в литературе предлагается слияние органов охраны природы с той частью санитарной службы, которая занимается вопросами земельных планировок[81]81
  Экоинформ. 1994. № 2. С. 62–66.


[Закрыть].

Органы охраны природы традиционно держат в поле своего зрения экологически ценные и иные особо охраняемые земли, переданные заповедникам, национальным и природным паркам, включенные в заказники, в охранные зоны памятников природы и историко-культурных объектов (в последнем случае органы охраны природы нередко «конкурируют» со специализированными органами по охране памятников архитектуры). В какой-то мере они наблюдают за состоянием ценных природных участков, используемых для отдыха на природе. Они могут вмешиваться также в использование любых земель, особенно в случае их застройки, поскольку при этом выявляются случаи загрязнения окружающей среды или иные неблагоприятные экологические последствия. В таких ситуациях одним из действенных инструментов является требование надзорных органов о проведении экологической экспертизы (обычно за счет потенциального нарушителя).

Органы охраны природы наблюдают за выполнением требований закона о рекультивации нарушенных земель. Но в данном случае они могут дублировать функции земельных органов, поскольку последние также контролируют проведение рекультивационных работ. Такое дублирование трудно устранить на уровне Российской Федерации. Разграничение функций между надзорными органами удобнее производить на уровне регионов, поскольку здесь легче учесть местные особенности.

Вместе с тем, как представляется, законодатель недооценивает роль и возможности Земельной службы. Например, этой службе поручено следить за сохранностью межевых знаков. Но кроме межевых, на местности установлены и другие легальные знаки: топографические, геодезические, гидрологические, знаки, указывающие прохождение подземных коммуникаций, а равно знаки временного характера, привнесенные проектными организациями, например, показывающие строительную разбивку будущего линейного сооружения (дороги, канала, трубопровода и др.). Разумеется, за сохранностью «своих» знаков должны следить заинтересованные предприятия и ведомства. Но вряд ли в каждом из них надо учреждать специальный штат надзирателей, коль скоро существует «генеральный надзиратель» в лице Земельной службы. Очевидно, у сотрудников последней должны быть ведомости легально установленных знаков, подлежащих охране. И если возникает опасение, что знак поврежден или исчез, то соответствующая информация должна передаваться заинтересованному ведомству. Такие отношения желательно отрегулировать в межведомственных соглашениях, но позаботиться об их «аранжировке» должен закон.

Надо сказать, что действенность норм, касающихся надзорных функций земельных органов, вызывает серьезные сомнения в связи с тем неопределенным и приниженным состоянием, в котором эти органы ныне оказались. Исторически государственная землеустроительная служба состояла при органах сельского хозяйства, но при этом она и обслуживала в основном только сельское хозяйство. В 1990-х годах после придания этой службе статуса особого ведомства она действительно стала государственной, но при этом своих землеустроителей лишилось сельское хозяйство – положение явно ненормальное для этой отрасли. Но и на государственном уровне земельная служба стала выполнять (судя по названию «Росземкадастр» – ведомства, в которое она ныне входит) в основном только кадастрово-учетные и оценочные функции в отношении земли. В современных условиях местные органы этой службы занимаются главным образом регистрацией границ земельных владений и уточнением прав на землю ее владельцев.

На региональном и федеральном уровне звенья этой службы должны снабжать органы власти земельно-хозяйственной документацией, необходимой для определения ставок земельного налога, а также для земельно-планировочных мероприятий. Однако вся такая деятельность имеет слабое касательство к надзору за землепользователями.

Следует также учитывать, что в современных условиях земельный налог не имеет отношения к федеральным финансам, так как в бюджет России он не поступает. Что касается земельно-планировочных мероприятий, то большинство из них также «замыкается» в пределах отдельных регионов. Это неизбежно ведет к тому, что земельные органы «регионализируются» и «муниципализируются»; для пребывания их в составе федерального ведомства остается все меньше оснований. По-видимому, дело идет к тому, что основная масса земельных органов должна будет перейти в ведение муниципальных властей и регионов. Что касается федерального уровня, то земельные органы России не должны исчезнуть, поскольку они будут управлять землями Российской Федерации. В своих отношениях с землепользователями они должны представлять Россию как собственника. Но тогда их надзорные (административные) функции должны будут уступить место целому комплексу земельно-хозяйственных правомочий, среди которых будет фигурировать «земельный контроль».

О недостаточной определенности выполняемых функций и приниженности статуса нынешней государственной земельной службы можно судить также по выполняемым (точнее, не выполняемым) ею обязанностям в области капитального строительства. По традиции, земельные органы «отстаивают» выделяемую для застройки сельскохозяйственную землю. Но после того, как решение об отводе земли под строительство состоялось, эти органы как бы теряют к ней интерес. Стройка может затянуться, на ней могут не выполняться требования земельного и природоохранного законодательства – земельные органы на подобные нарушения, как правило, не реагируют.

Слабое воздействие на нарушителей они оказывают и после окончания строительства. Согласно сложившейся практике законченный строительством крупный объект принимается Государственной комиссией. В состав Комиссии приглашаются представители санитарного, пожарного, водного надзора и других ведомств. Но земельный инспектор приглашается только в том случае, если выстроенный объект предназначен для охраны или улучшения самой земли (например, если выполнялись специальные рекультивационные работы); приемка «обычных» объектов строительства обходится без него[82]82
  Этот «обычай» узаконен в ряде нормативных актов еще бывшего Госстроя СССР.


[Закрыть].

Такое положение связано с приниженным хозяйственным статусом самой земли, который достался нам в наследство от периода ее «безденежья». Земля считалась настолько маловажным предметом, что при составлении документов о приемке выстроенного объекта в эксплуатацию в них не всегда включались данные о границах участка и его площади, о физическом состоянии земли и даже о правовом статусе участка (например, о причленении к нему дополнительных площадей, как резервных, для будущей застройки). Не требовалось проверять наличие плодородного растительного слоя и самой растительности. Формы типовых документов не предусматривали упоминания о подземных и надземных коммуникациях, затрагивающих застроенный участок, но принадлежащих другим владельцам. Во многом такое положение сохраняется и поныне[83]83
  Градостроительный кодекс РФ установил, что для получения разрешения на ввод в эксплуатацию (крупного) объекта строительства требуется составлять, в числе других документов, «градостроительный план земельного участка» (с. 55). Но формы документов для получения такого разрешения только разрабатываются.


[Закрыть].

В данном случае есть также недоработка законодателя, который недооценил важности земельных вопросов при проведении строительных работ; в частности, это касалось взаимодействия земельных органов и органов архитектуры. Дело в том, что с середины 1960-х годов (в связи с тогдашним «увлечением» идеей агрогородов) в сельской местности была создана самостоятельная служба архитектуры и градостроительства. При этом архитекторы и землеустроители оказались в разных ведомствах хотя при осуществлении застройки специалисты того и другого профиля должны быть «под одной крышей», чтобы тесно взаимодействовать друг с другом. Впоследствии некоторые города стали создавать самостоятельные земельные службы. Этот процесс усилился с 1990-х годов, когда местные власти «почувствовали вкус» к сдаче земли в аренду; для осуществления таких выгодных сделок и предназначались независимые от городских архитекторов земельные конторы[84]84
  Более рационально было бы иметь соответствующих земельных специалистов в составе органов, управляющих городскими имуществами. (Возможно, этому последнему решению помешало то обстоятельство, что управление всеми публичными имуществами осуществляло федеральное ведомство).


[Закрыть].

Между тем нецелесообразно иметь самостоятельные земельные службы в урбанизированных местностях. В городах и поселках земля, как правило, обслуживает строения и является их принадлежностью. Земля является также существенным элементом при планировании новой застройки. В данных условиях землеустроители должны быть повседневными помощниками архитекторов. Чтобы обеспечить подобное положение, они должны входить в органы архитектуры и градостроительства. В этом же статусе они могут и должны быть использованы (наряду с инспекторами-архитекторами) для надзора за строительными работами[85]85
  Для земельных специалистов, занятых сдачей в аренду муниципальных земель, подходящей «крышей» могли бы послужить органы, управляющие муниципальными имуществами.


[Закрыть]. Таким образом, вопрос об организационном статусе и о надзорных функциях существующей земельной службы нельзя считать решенным.

Следует добавить, что закон не обратил внимания на такой вопрос, как участие надзорных ведомств в контроле за оборотом земли и вообще за переменами, происходящими в правовом статусе отдельных земельных участков. Но его пробелы не ограничиваются этим.

В настоящее время, как и прежде, надзорные функции выполняют не только четыре указанных ведомства. Например, обязательные указания землепользователям может давать (а следовательно, и вторгаться в чужие владения) ветеринарная служба. Некоторые муниципалитеты (особенно в южных регионах), озабоченные распространением карантинных сорняков или насекомых-вредителей, доводят до владельцев земель некоторые свои обязательные предписания; чтобы контролировать выполнение этих предписаний, выделяются специальные инспекторы. Повсеместно за состоянием пожарной безопасности строений и земельных владений наблюдает пожарная служба.

Подобные надзорные отношения можно назвать традиционными. Вместе с тем законодательство последних лет (закон об охране животного мира) некоторые надзорные функции возлагает на органы охотничьего хозяйства. Так, выжигание старой травы, которое практикуется весной в ряде районов страны, требует согласования с этими органами, ибо если огонь распространяется на низменные места, то от него могут пострадать гнезда водоплавающих и околоводных птиц[86]86
  Органы охотничьего хозяйства должны проверять соблюдение охотничьего законодательства на всех землях, включая частные. Это объясняется тем, что в современной России (подобно некоторым другим странам) дичь, обитающая на частной земле, не считается частной собственностью. Соответственно было бы желательно признать, что наряду с дичью, государственный надзор должен распространяться на дупла, норы и гнезда охраняемых видов.


[Закрыть].

Приведенные примеры говорят о том, что регулировать функции надзорных органов в отношении землепользователей на федеральном уровне нецелесообразно или даже невозможно. Более полно и более детально, исходя из местных обстоятельств и местных традиций, это могут делать только региональные органы. На федеральном уровне уместно и необходимо регулировать отношения землепользования (и связанного с ними надзора) только в части федеральных земель (лесов, вод, недр). Это обстоятельство придает дополнительный вес требованию о скорейшем разделении в натуре публичных земель, принадлежащих России, ее регионам и местным властям.

Надо сказать, что с организационной точки зрения, возложение на специализированные государственные службы всей полноты ответственности за обеспечение земельной дисциплины в стране не вполне правильно, так как ее нарушают нередко те органы власти, которым подчинены указанные службы. Они же часто сдерживают «пыл» подчиненных им инспекторов, выявивших земельные нарушения. Фактически инспекторы могут только сигнализировать органам власти общей компетенции о выявленных ими нарушениях, но принимать (или не принимать) меры в отношении нарушителей – этот результат далеко не всегда зависит от надзорных органов[87]87
  В некоторых южных регионах известны факты, когда местные власти, не желая создавать многоэтнические поселения, препятствовали продаже частных домов приезжим, в том числе беженцам из районов национальных конфликтов. Хотя препятствующие меры такого рода явно незаконны, об их опротестовании со стороны надзорных органов ничего не известно.


[Закрыть]. Сюда же добавляются такие специфические трудности надзора, как отсутствие четких границ публичных земель разного рода (федеральных, региональных, муниципальных), а также не законченный процесс приватизации земли, в ходе которого нередко возникает аналогичный вопрос о точном проведении на местности и отражении на планах вновь возникающих границ.

Законодательство о государственном земельном надзоре (контроле) не уделяет достаточного внимания такой проблеме, как несовпадение административных границ с экологическими границами. Например, водохранилища, из которых Москва получает питьевую воду, находятся на территории Московской области. В их чистоте заинтересованы прежде всего город Москва и его санитарно-эпидемиологическая служба. Возникает два вопроса: может ли эта служба осуществлять свою деятельность за пределами своей территориальной юрисдикции, а если может, то насколько обязательны ее предписания для нарушителей? Опыт показывает, что санитарные инспекторы города «выходят» за его пределы, если им требуется обнаружить загрязнителя. Но что касается мер воздействия на нарушителей, то здесь они могут действовать только через своих коллег из области. Между тем для последних борьба с загрязнением «чужих» водохранилищ не является приоритетной задачей. В результате нередко происходит загрязнение питьевых вод, причем многие загрязнители остаются безнаказанными[88]88
  По сообщениям СМИ, меры воздействия на некоторых загрязнителей предпринимают не городские и не областные, а федеральные органы. Так, с незаконной коттеджной застройкой берегов Истринского водохранилища (бассейн р. Москвы) пытается бороться Инспекция по охране природы Министерства природных ресурсов РФ. Однако должно быть понятно, что без содействия местных органов такая борьба обречена на поражение.


[Закрыть].

Очевидно, что несовпадение экологических и административных границ должно найти свое отражение и в законе, и в подзаконных актах. Так, возможно заключение соглашения между Москвой и Московской областью о делегировании Московской областью городу Москве своих надзорных полномочий на питьевых водохранилищах, в которых заинтересована Москва. Возможен вариант создания межрегиональных (город + область) служб охраны природы и (или) санитарно-эпидемиологического надзора. Возможно, что по соглашению сторон Москва возьмет на себя финансирование некоторых мер по охране водоемов, в чистоте которых она всего более заинтересована. Не исключен вариант, по которому надзор за объектами межрегионального значения будет поручен федеральному органу. В любом случае такие решения должны быть оглашены и зафиксированы в правовых документах.

Анализ положения с государственным надзором в отношении земли позволяет сделать некоторые выводы. Вместе с тем круг земельных нарушений, предусмотренных федеральным законодательством, не является полным; он может и должен быть расширен в региональном законодательстве.

Региональному же законодательству следовало бы поручить регулировать взаимодействие государственных органов, призванных осуществлять надзор за землепользованием (и шире – за природопользованием). В настоящее же время государственный надзор за землепользованием напоминает не столько согласованный механизм, сколько отдельные его части, плохо взаимодействующие между собой. Существенный перелом здесь может произойти, когда осуществится (наконец) разбивка в натуре природных комплексов, прежде всего земли, между Россией, ее регионами и муниципальными органами.

В городах и поселках следовало бы укрепить службу архитектуры и градостроительства, придав ей статус землеустроителей – планировщиков. Требуется усилить роль судебной системы в укреплении земельной дисциплины – как в пределах частного сектора, так и в среде организаций и учреждений – держателей публичных земель.

Такие меры необходимы независимо от развития в России земельного рынка. Но с вовлечением земли в возмездные и безвозмездные сделки нужда в усилении государственного контроля за состоянием дел в земельном хозяйстве как бы удваивается: теперь он должен обеспечивать не только интересы государства и муниципалитетов как собственников земли, но и интересы частных собственников, иных добросовестных владельцев и приобретателей земли. Одновременно этот контроль должен предупреждать акты злоупотребления своими правами как частных собственников, так и всех иных владельцев земли.

Нельзя обойти также теоретическую проблему, связанную с функциями земельных органов. По традиции, эти органы выступают в двух лицах: с одной стороны, как хозяйственные организации, управляющие публичными землями, а с другой – как надзорные инстанции, наблюдающие за соблюдением земельного законодательства на всех землях – публичных и частных. Такое сочетание обеспечивает сокращение расходов на государственную земельную администрацию. Но помимо плюсов, наблюдаются и недостатки. Нередко земельный орган не выполняет в полной мере ни своих хозяйственных обязанностей, ни надзорных функций; иногда в его работе перевешивают либо те, либо другие. Юристы-теоретики давно обратили внимание на эту проблему, однако глубоких ее разработок пока не выполнено. Очевидно, что упорядочение земельного хозяйства страны невозможно, пока не получит своего удовлетворительного разрешения вопрос о рациональном построении земельных органов и их функциях.

Исследования подобного рода представляются тем более актуальными, что действующее законодательство практически не разграничивает функции государства-собственника и государства-суверена. Это мешает сконструировать рабочую модель государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях[89]89
  В этой связи заслуживает внимания финансовая терминология старой России. Исторически налоги в ней назывались податями. Но если речь шла о постоянном (крестьянском) пользовании казенной землей, то платеж за землю назывался «оброчной податью». Здесь хозяйственный платеж («оброк») назывался «податью», поскольку получателем его было государство. В казенном лесном хозяйстве термин «подать» сохранялся при назначении некоторых хозяйственных платежей. Так, «лесная подать» взималась с государственных крестьян за пользование по норме казенным лесом (при этом не принималось во внимание, если фактическое пользование отставало от нормы). Если же плата назначалась не по норме, а за фактическую вырубку, то называлась она не податью, а попенным платежом. Отсюда, между прочим, следует, что нынешний легальный термин «лесная подать» неправильно заимствован из прошлого лексического арсенала, поскольку в современной России плата взимается именно за фактическое, а не за нормативное пользование лесом; кроме того, она является хозяйственным платежом, а вовсе не налогом.


[Закрыть].

Глава II. Государственный контроль за землепользованием

1. Легальные ограничения, налагаемые на частные земли

Ограничения частной собственности на землю были известны в римском праве в виде сельских и городских сервитутов, т. е. правовых стеснений в деятельности земельных собственников. Такие сервитуты носили в основном частный характер, они накладывались в соседских интересах. На этом этапе государство не претендовало на всестороннее земельное планирование и мало заботилось о публичных сервитутах (ограничениях, накладываемых в общественных интересах)[90]90
  Молва утверждала, что когда император Нерон задумал перепланировать кварталы Рима, он устроил их тайный поджог, чтобы расчистить место для будущих построек.


[Закрыть].

Положение изменилось в эпоху так называемой промышленной революции в Европе (примерно с XVIII в.), когда государства Европы оказались втянутыми в регулирование этого процесса. Это касалось не только постройки крепостей, но и прокладки дорог, каналов, благоустройства населенных пунктов. При этом стеснение частной собственности потребовалось не только для публичных построек, но и для сооружений частного сектора, которым государство давало «добро» в общественных интересах (как это происходило в Англии – сначала в отношении каналов, а впоследствии – в отношении линий железных дорог). В распоряжении государства тогда (как и теперь) был и такой правовой институт, как принудительный выкуп частной земельной собственности, с помощью которого оно могло обеспечить свои строительные проекты или проекты частного сектора, которым оно покровительствовало.

В ряде стран действовал принцип горной свободы, т. е. права как государства, так и частных лиц вести разведку, а затем и добычу полезных ископаемых на любых землях – с выплатой затронутым частным собственникам десятой или иной части добытого ископаемого. В России этот принцип был внедрен Петром I в Указе 1719 г. о «бергпривилегии», который был призван содействовать добыче и плавке руд. Принцип горной свободы просуществовал в России до Екатерины II[91]91
  Штоф А. Л. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе. СПб., 1882.


[Закрыть]. Начиная с этого времени частная земельная собственность в России стала лучше охраняться не только от предприимчивых соседей, но и от поползновений самого государства. Право государства на отторжение частных земель для публичных надобностей осталось в неприкосновенности, но за само отторжение надо было платить полноценной монетой в качестве компенсации затронутому собственнику. По мере того, как уплотнялось население, ценность земель, в том числе частных, возрастала. В случае их выкупа государству приходилось тратить на это все больше средств. Независимо от этого, если изъятие земли предполагало снос находившихся на ней построек, народное хозяйство теряло дополнительно прежде затраченные на их возведение средства[92]92
  В дореволюционной Москве известен случай, когда для расширения улицы надо было выкупить зеленый участок при доме Хомякова на Петровке. Однако хозяин запросил такую сумму компенсации, что выкуп застопорился, а вместе с ним и перепланировка улицы.


[Закрыть].

Все это вместе взятое заставило многие государства проводить политику планирования (резервирования) земель в частном секторе, имея целью сократить объем бросового строительства на тех участках, которые должны отойти для общественных (публичных) нужд. Государство получало от этого также финансовый выигрыш, ибо сокращались (точнее – не возрастали) предназначенные для выкупа суммы. Вместе с тем практически все государства стремились накладывать земельно-планировочные ограничения без выплаты затрагиваемым собственникам какой-либо компенсации за ту упущенную выгоду, которая могла у них появляться[93]93
  В теории права упущенная выгода понимается узко. Считается, что она возникает только в случае нарушения договора контрагентом. В экономической же интерпретации упущенная выгода может возникать без какой-либо вины контрагента – единственно в силу объективно складывающихся отношений. Например, если собственнику запрещают улучшать принадлежащую ему пахотную землю, которая должна отойти под шоссейную дорогу, то он лишается дополнительного дохода, который способен был получить в ином случае.


[Закрыть].

В России первый масштабный закон об ограничении использования (лесных) земель был принят в целях охраны природы. Это произошло в 1888 г., когда частным (и иным) собственникам были запрещены сплошные рубки в лесах, признанных лесоохранительными органами почвозащитными и (или) водоохранными. Никакой компенсации затронутым собственникам не полагалось[94]94
  Правовые вопросы охраны природы в СССР: Сб. М., 1963.


[Закрыть].

В этой части характерен опыт Британии. После окончания Второй мировой войны в ней был принят закон о земельном планировании, относящийся прежде всего к перепланировке городов, в том числе пострадавших от бомбежек. На частные земли, включенные в планировочные схемы, накладывались ограничения на их застройку – вплоть до момента, когда они понадобятся для каких-то публичных проектов. Поскольку у собственников в связи с этим возникали упущенные выгоды, закон предусмотрел их компенсацию. Но уже в самом скором времени от выплаты компенсации отказались, так как они представляли слишком крупные суммы, «неподъемные» ни для местных бюджетов, ни для государственных финансов.

В целом британское законодательство о земельном планировании достаточно авторитарно. Образно говоря, ни один фермер не вправе построить на своей земле даже сарай без разрешения местных властей. Фактически государство резервирует для публичных нужд частные земли, даже не объявляя их формально зарезервированными[95]95
  Надо сказать, что резервирование земель в сельской местности имеет в виду не столько их возможное использование для публичных построек, сколько сохранение сельского ландшафта.


[Закрыть]. В этом смысле к законодательству Британии близки земельно-планировочные законы Германии.

В США в начале 1970-х годов федеральное правительство рекомендовало приморским и приозерным (при Великих Озерах) штатам и побуждало их выполнить зонирование прибрежных земель и вод таким образом, чтобы не позволять собственникам застраивать участки, необходимые США для военно-морских баз, глубоководных портов, морской добычи нефти и газа, а также для создания природных резерватов. На планировочные работы штаты получали дотации от США. Результаты планировок подлежали федеральному утверждению. Почти все штаты выполнили эту работу (кроме Техаса), при этом никакой компенсации собственникам не выплачивалось.

Некоторые штаты устанавливают «бумажную процедуру» для охраны лучших сельскохозяйственных земель. Для этого сельскохозяйственные земли подвергаются изучению и специальной инвентаризации. В штате Орегон собственник, желающий застроить участок такой земли, обязан представить в Земельную комиссию штата обоснования и расчеты, почему для застройки выбран именно данный участок. Сходным образом контролируется застройка всех прибрежных земель. Земельная комиссия штата не склонна судиться со строптивыми собственниками, но в ряде случаев ей удается направить застройку на менее ценные земли.

Вместе с тем не так «гладко» проходит наложение ограничений на использование частных земель – но не в предвидение их последующего занятия для публичных нужд, а для целей охраны природы. В США суды под давлением охранителей природы запрещают самовольную засыпку и осушение водно-болотных угодий для целей их последующей застройки[96]96
  Для этого применяются мало подходящие федеральные законы об охране чистоты вод и о борьбе с засорением судоходных фарватеров.


[Закрыть]. Экологи считают, что в пределах этих угодий происходит естественная переработка попадающих туда загрязнений, там обитают многие ценные и редкие виды животных и растений, очищенная вода пополняет подземные запасы, озера и болота смягчают пики паводков. Однако такие ограничения вызывают серьезные протесты частных собственников, которые требуют, чтобы указанные ограничения сопровождались выплатой соответствующих компенсаций[97]97
  Здесь и ниже иностранный опыт приводится по материалам реферативного журнала ВИНИТИ «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов».


[Закрыть].

В дореволюционной, как и в современной России, многие государственные ограничения касались прежде всего продуктивных земель, сельскохозяйственных и лесных. Вместе с тем учитывалось благотворное влияние лесов на окружающие земли. Как упоминалось, в 1888 г. был принято Положение о сбережении лесов. Согласно этому Положению водоохранные и почвозащитные леса после их надлежащего устройства подлежали щадящему режиму пользования. Прежде всего это касалось ограничения в них рубок. Налагаемые ограничения касались как наличных владельцев, так и любых их правопреемников.

Некоторые ограничения исходили из специфических социальных соображений – например, задачи сохранения владений аристократических фамилий. Их имения, признаваемые родовыми (в отличие от благоприобретенных), не могли переходить к лицам другой фамилии. Они не могли раздробляться, продаваться за долги и т. п. В этом случае соображения государственного престижа ставились выше экономической целесообразности[98]98
  Победоносцев К. Курс гражданского права. Ч. 1. Вотчинные права. СПб., 1892.


[Закрыть].

По социальным основаниям налагались ограничения на оборот крестьянских, так называемых надельных земель. Большая часть из них считалась в собственности крестьянских земельных обществ, но до 1907 г. крестьяне вносили за них государству выкупные платежи, а до 1903 г. эти платежи производились в порядке круговой поруки. В связи с этим надельные земли не принимались в залог, не подлежали отчуждению; легальный оборот мог существовать только в пределах (внутри) каждой земельной общины.

Запрет продавать крестьянскую землю или закладывать ее тогдашние политики оправдывали государственными соображениями. Еще в период освобождения помещичьих крестьян правительство было озабочено тем, чтобы после «воли» крестьяне не лишились земли и не превратились бы в пролетариев. Ведь лишенные земли люди могли остаться без пропитания, и тогда оказалась бы под вопросом политическая стабильность в стране. Справедливы были такие опасения или нет – это сложный вопрос, разрешение которого следовало бы предоставить историкам. Здесь важно отметить сам факт, что наложенные на земельный рынок ограничения были вызваны соображениями социального порядка.

Но и после отмены выкупных платежей крестьяне в большинстве губерний оставались только владельцами своих земель, собственниками же признавались земельные общества. Например, эти общества периодически назначали переделы пахотных земель, нередко используя при этом весьма сложные схемы. Так, каждый член общества наделялся полосками пашни в нескольких местах общего владения – с тем, чтобы равномерно распределить между всеми участки близкие и дальние, сухие и переувлажненные, более и менее плодородные. В связи с традицией общего выпаса по убранным полям существовал так называемый принудительный севооборот. Отдельный домохозяин должен был высевать те же культуры, что и его соседи; в противном случае он рисковал, что выгнанный на пашню скот потопчет и стравит его посевы. Отдельный хозяин не имел права удобрить и вспахать свое паровое поле, если по парам осуществлялся выпас скота.

Государство в эти отношения не вмешивалось, но фактически оно их санкционировало, признавая законными устоявшиеся обычаи землепользования.

И только с 1906 г., когда «стартовала» столыпинская аграрная реформа, отдельный домохозяин получил возможность выделиться из своего земельного общества и закрепить используемые им пахотные полосы (иногда вместе с причитающимися ему угодьями) в частную собственность. При этом законодатель поощрял выходивших из общин крестьян сводить свои земельные участки к одному месту – отрубу. В то же время продажа земли, выделенной в частную собственность, посторонним лицам, не принадлежавшим к крестьянскому сословию, была затруднена.

Фактически только после закрепления крестьянской земли в частную собственность открывалась возможность для сделок с ней, прежде всего в виде купли-продажи[99]99
  Кауфман А. Землеустройство на Западе и в России: Энциклопедический словарь. 7-е изд. Т. 21. С 180.


[Закрыть]. Но, как известно, выход крестьян из своих земельных обществ происходил медленно, соответственно медленно раздвигались и границы для земельного рынка.

В нынешней России резко сузились возможности государства для вмешательства в земельные дела в качестве собственника. В некоторых политических кругах это обстоятельство воспринято как фронтальное умаление роли государства в хозяйственной жизни, хотя на самом деле публичные полномочия государства в части регулирования земельных отношений никаких изменений формально не претерпели. Поэтому особенно актуально выделить эти полномочия, уяснить их объем и на этом основании сконструировать концепцию государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях.

О необходимости такой работы можно судить хотя бы потому, что действующее земельное законодательство далеко не всегда и далеко не последовательно различает полномочия государства как суверена и его же права как собственника земли. Последние вообще находятся в неопределенном состоянии, поскольку разграничения публичных земель в натуре практически не происходит. Нередко такое состояние молчаливо «освящается» в законодательстве[100]100
  Так, не проводит различия между государственными, муниципальными и частными землями Закон РСФСР о плате за землю 1991 г. Не различают земли разной формы собственности многие статьи ЗК РФ и т. д.


[Закрыть].

С начала 1990-х годов, когда в России была узаконена частная собственность на землю, этот институт вызывал и вызывает серьезные возражения со стороны некоторых кругов общества. Одно из возражений сводится к тому, что частные земельные владения превратятся в своего рода экстерриториальные острова, не подлежащие публичному контролю, в результате чего общество окажется в зависимости от эгоистических устремлений собственников.

С теоретической стороны такие опасения неосновательны, так как государство может (а при определенных условиях должно) вмешиваться в частные владения – не в качестве собственника, а в качестве суверена, т. е. политической организации, чьи прерогативы не могут быть остановлены частными границами[101]101
  Отсюда, между прочим, проистекает разница между «землей» и «территорией». Земля может иметь различный правовой режим в зависимости от того, находится она в государственной или в частной собственности. Но когда речь идет о территории, то подразумевается пространство, на которое простирается власть государства как суверена. Эта власть «покрывает» любые земли, независимо от того, кому они принадлежат. Границы собственности здесь не действуют.


[Закрыть]. Однако эти опасения могут иметь под собой почву в условиях, когда государство плохо контролирует земельных собственников – либо по причине слабости соответствующего надзорного аппарата, либо ввиду неразвитости законодательства, либо по обеим причинам вместе. Если современное Российское государство не преодолеет этих недостатков, то можно ожидать, что институт частной собственности на землю будет подвергаться остракизму и не сможет встать на ноги.

Одна из областей, где указанные опасения представляются обоснованными, – земельное планирование с его известными пробелами и слабостями. Концепция государственного земельного планирования и его правовое обеспечение – это важное и необходимое условие для становления такого в целом полезного института, как частная собственность на землю. Указанная концепция включает в себя решение несколько принципиальных проблем. В своей правовой части данные проблемы можно сформулировать следующим образом:

а) что есть публичный интерес применительно к частным землям?

б) какие виды государственных (и муниципальных) ограничений на использование частной земли могут налагаться в безвозмездном порядке и где их пределы?

в) какие виды налагаемых ограничений подлежат компенсации, в каких случаях и в каких пределах?

г) если ограничения налагаются на владельцев земель – несобствеников, то подлежат ли последние действию тех же правил, что и собственники?

Как представляется, без решения этих принципиальных вопросов земельное хозяйство страны является неполным, так как «повисают в воздухе» интересы общества. Одновременно с этим недостаточно определенным и недостаточно защищенным (а следовательно, недостаточно эффективным) оказывается институт частной собственности на землю.