Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

6. Задача государственного поощрения рачительного обращения с землей

В СССР делались попытки распознавать и официально фиксировать процессы улучшения и ухудшения сельскохозяйственных земель как во внутрихозяйственном учете так и на государственном уровне. В разное время они получили отражение в ряде официальных документов. К ним относятся, например: а) Постановление Совета Министров СССР от 31 декабря 1954 г. «О едином государственном учете земельного фонда СССР»;[48]48
  Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам (1917–1967). Т. 4. С. 152–156.


[Закрыть] б) Постановление Совета Министров СССР от 12 июля 1962 г. Об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном производстве;[49]49
  Там же. Т. 5. С. 156–160.


[Закрыть] в) Приказ МСХ СССР от октября 1971 г. об утверждении формы государственной земельной книги для городов и районов; г) Постановление Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г. «Об утверждении Положения о государственном контроле земель»;[50]50
  СП СССР. 1970. № 9. С. 71.


[Закрыть] д) Постановление Совета Министров СССР от 2 февраля 1993 г. «Об утверждении Положения о Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству»;[51]51
  Государственный контроль за использованием и охраной земель. 1996. Вып. 3. С. 151–155.


[Закрыть] е) Закон РФ о мелиорации земель от 10 января 1996 г.[52]52
  Вопросы мелиорации. 1996. № 1–2. С. 3–29.


[Закрыть]

Правда, основная часть земельно-учетных норм была направлена на более полное выявление и фиксацию так называемых облагаемых земель, с которых до 1993 г. полагались обязательные поставки в пользу государства. Задача же учета прочных земельных улучшений, равно как и ухудшения земли, была на заднем плане; официально она не была даже четко поставлена. В результате эта задача оказалась на «периферии» законодательства, регулирующего земельные отношения.

При возрастающих объемах мелиоративных работ, выполняемых за государственный счет, землеустроительные органы не справились с учетом земельных мелиорации[53]53
  Марков П. В. Мелиоративный кадастр СССР. М., 1963. См. также: Шейнин Л. Б. Государственный надзор за орошаемыми и осушаемыми землями. // Гидротехника и мелиорация. 1991. № 5. С. 20–22.


[Закрыть]. Особенно сильно эта тенденция проявилась в период существования союзно-республиканского Министерства мелиорации и водного хозяйства (1964–1990), когда землеустроительные органы, состоящие при МСХ СССР, фактически передоверили учет мелиорации Минводхозу СССР и его органам на местах. Однако и в этом ведомстве учет был далеко не достаточным. Так, он относился в основном только к водным мелиорациям – осушению и орошению. При этом объектами учета становились главным образом создававшиеся сооружения. Велся этот учет регулярно только в зонах, обслуживаемых государственными управлениями оросительных и осушительных систем. Самый же главный недостаток заключался в том, что «не было видно», ради чего ведется этот учет. Ведь он не предоставлял никаких дополнительных прав и не налагал дополнительных обязанностей на те колхозы и совхозы, чьи земли подвергались мелиорации – как за государственный, так и за их собственный счет. Соответственно, без каких-либо легальных последствий обходилось ухудшение колхозных и совхозных земель (если оно выявлялось).

Кроме того, раздвоение государственного земельного учета между двумя ведомствами приводило к тому, что ни одно из них не отвечало за него в полной мере.

Некоторые законодательные акты о земле последних лет упоминают о мониторинге земель и о земельном кадастре (упоминавшийся Закон «О мелиорации земель»). В принципе, учет улучшений и ухудшений земель можно было бы осуществлять в рамках правил, регулирующих эти формы государственного управления землей. Но поскольку прямых предписаний на этот счет Закон не содержит (а тем более не указывает, «что делать» с выявленными изменениями), такие возможности остаются пока не использованными.

Правда, Закон РФ «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. частично восполняет этот пробел. Статья 19 этого Закона упоминает о необходимости «учета мелиорированных земель», но не называет ни органа, который должен им заниматься, ни порядка учета, ни вытекающих из него юридических последствий. Кроме того, сама ст. 19 (как и ряд других статей того же Закона) «нацелена» прежде всего на водные мелиорации, что явно суживает понятие мелиорации. О выявлении же и учете признаков ухудшения земель и о юридических последствиях такого выявления этот Закон (впрочем, как и другие) вообще умалчивает.

За чей счет и когда производились мелиоративные и защитные работы, насколько они оказались успешными, кто разрабатывал и утверждал проект, кто его внедрял, во что он обошелся – ответов на эти вопросы в госземучете обычно не было. Более того, фиксируя цифры мелиорированных площадей, землеустроительная служба не всегда отмечала на картах и на планах их точного положения. Иными словами, проведенные мелиорации не всегда оказывались «привязанными» к местности. Сами же землепользователи, крупные и мелкие, нередко не заносили в формы внутрихозяйственного земельного учета даже те данные, которые фиксировала государственная служба землеустройства. Справедливо будет заметить, что никакой закон и не требовал этого[54]54
  В нынешних условиях (2005 г.) сложилось еще худшее положение, ибо землеустроительная служба, включенная в Службу кадастра недвижимости, «растеряла» даже те функции по земле, которые она выполняла ранее.


[Закрыть].

Землеустроительная служба не фиксировала ряд изменений с землей, если они не были документально оформлены, в том числе изменений, ведущих к улучшению, а равно к ухудшению продуктивных земель. Из-за этого «мимо нее» проходило немало улучшений, выполненных владельцами земли без утвержденных проектов. В еще большей степени это относилось к процессам ухудшения земель. Нельзя признать случайным, что Закон РСФСР «О плате за землю» (октябрь 1991 г.) о мелиорациях земли практически даже не упоминает. Налоговые платежи накладываются так, как если бы деятельность человека не способна воздействовать на землю ни в лучшую, ни в худшую сторону. Ни один закон так и не признал мелиорации, а равно удостоверенное ухудшение земли юридическим фактом, т. е. событием, с которым связаны определенные юридические последствия. Таковы же были и традиции землеустроительной службы.

Несерьезное отношение к регистрации перемен, происходящих с продуктивными землями, не могло остаться экономически безнаказанным. Имело оно и политические последствия. Известные факты деградации сельскохозяйственных земель (несмотря на огромные средства, которые государства, да и сами хозяйства вкладывали в защиту земель и в земельные улучшения) оказались «убедительными» для общества. Во многом именно они повлияли на резкий поворот в земельной политике, который произошел в начале 1990-х годов и который известен как приватизация сельскохозяйственных земель.

Государственная земельная служба в целом не справилась с задачей скрупулезного учета заслуг и упущений владельцев земли. Понятно, что это вина не одних только профессионалов, но и проводившейся государством в течение долгих лет порочной земельной политики, которая не позволяла различать добросовестных и нерадивых владельцев земли, не способствовала поощрению первых и наложению взысканий на вторых.

В последнее десятилетие формы государственного земельного учета были «поглощены» формами Государственного земельного кадастра, который содержит более подробные данные о земле, чем их фиксировали прежние документы учета. Тем не менее кадастровые формы и правила не предусматривают специального порядка для выявления тех достоинств и недостатков земель, которые возникли благодаря или под влиянием деятельности владельца земли.

Нельзя пройти также мимо того факта, что детальное регулирование земельно-кадастровых работ осуществляется почти исключительно ведомственными актами. Иными словами, статус земельно-кадастровых процедур оказывается приниженным. По опыту других стран известно, что кадастровые правила заслуживают обсуждения и утверждения на уровне закона. Помимо снижения авторитета этих правил ведомственная разработка делает их практически закрытыми для общественности.

В целом надо сказать, что в СССР так и не было разработано комплекса норм, стимулирующих рациональное отношение к земле их владельцев, которые на официальном языке назывались землепользователями. Не выработано такого комплекса и в Российской Федерации. Этот исторический пример показывает, что государство в лице СССР в свое время показало себя плохим хозяином земли. Именно это обстоятельство (хотя и не упоминаемое прямо) лежало в основе той идеологии, которая в начале 1990-х годов делала ставку на отказ государства от собственности на сельскохозяйственные земли и на их приватизацию.

Надо сказать, что возможности государственного учета последствий воздействия на землю ее пользователей – земледельцев и скотоводов имеют некоторые объективные ограничения. Здесь могут присутствовать технические трудности, преодолеть которые не просто. Об этом говорит прошлый опыт.

В старой России огромные земельные массивы, принадлежавшие казне и уделам, находились во владении крестьян на Севере Европейской части, в Сибири и других местах. Если судить по официальным документам, то проблема улучшения (ухудшения) этих земель мало заботила государственные учреждения. Возможно, это было связано с тем, что при «лошадиной» технике человек не мог причинить земле большой вред (хотя в районах Черноземного центра остро стояла проблема борьбы с оврагами). Тем не менее при переселении крестьян на казенные земли, особенно на орошаемые, предполагалось, что со временем крестьяне должны будут выкупить их в частную собственность. Что касалось текущего использования орошаемых земель, то государство плохо контролировало сохранение их продуктивности. По этой причине, например, на некоторых степных опытных станциях отказывались от сдачи крестьянам в аренду орошаемых казенных земель и переходили к их эксплуатации хозяйственным способом. В старой России отмечалось зарастание мелколесьем сдававшихся в аренду казенных сенокосов во вновь осушенном Белорусском Полесье. Специалисты объясняли это коротким сроком аренды – один год. При таких условиях арендатор не был заинтересован бороться с «наползанием» на сенокос кустарника[55]55
  Шейнин Л. Б. Земельно-мелиоративное законодательство и политика в России на рубеже XIX—XX веков // Мелиорация и водное хозяйство. 1990. № 12.


[Закрыть].

Большинство новых переселенческих хозяйств на казенных землях получало титул «вечных пользователей» (но не собственников!). По-видимому, это считалось достаточным для того, чтобы плодородие земель не снижалось. Таким образом, в России были давние традиции разделения прав на землю между государством и пользователем земли. Поэтому декреты Советской власти о государственной собственности на землю не были для страны в новинку. Однако в условиях, требующих интенсификации сельского хозяйства, государство не справилось со своими функциями собственника, и к 1990-м годам указанная традиционная конструкция оказалась скомпрометированной.

Если отвлечься от возможности получения разового дохода путем продажи земли, то в современной России реальное значение частной собственности состоит в том, что она гарантирует (и одновременно поощряет) производство улучшений – как самой земли, так и построек на ней. Именно частная собственность делает фермера в какой-то мере независимым от того, «заметит» ли государство выполненные им улучшения, а если заметит, то зафиксирует ли их должны образом в качестве его заслуги. Он оказывается как бы «застрахованным» от того обстоятельства, плохо или хорошо работает Государственная земельная служба. Этот результат важен не только для фермеров. В аналогичной гарантии нуждаются миллионы подсобных индивидуальных хозяйств, хозяйств дачников (чьи права на землю общество склонно признавать в большей степени, чем права фермеров), а равно тысячи бывших колхозов и совхозов, чьи права на землю в современных условиях оказались вообще неопределенными. Без частной собственности владельцам земли не хватает стимулов не только для производства улучшения своей земли, но и для выполнения мер по сохранению ее плодородия.

К сожалению, задача поощрения землепользователей за меры по охране и рациональному использованию земли в течение долгих лет была у законодателя как бы на заднем плане. Не обсуждалась специально проблема выбора путей для интенсификации использования земли, если наличный пользователь с этой задачей не справлялся. Выходом из положения здесь могли бы служить сделки с землей, например, продажа ее или сдача в аренду более умелому и более обеспеченному претенденту на нее. Но при господстве права государственной собственности на землю всякое ее движение требовало решения на высоком уровне; однако для высших эшелонов власти обсуждение таких вопросов во всех деталях не было приоритетным (не говоря уже о том, что входить в эти детали им было затруднительно). Принятию же решений на низовом уровне мешало то обстоятельство, что право частной собственности на землю не только отсутствовало, но прямо было под запретом. Подобное положение поощряло то, что можно назвать застоем в земельном хозяйстве страны.

Сказанное не означает, что необходимо во всех случаях «дать поработать рынку», чтобы добиться наилучшего результата, другими словами, не позволять государству вмешиваться в выработку частных решений. Такой вывод был бы неправилен: во-первых, государство должно назначать правовые рамки для функционирования самого рынка и поддерживать их своим авторитетом; во-вторых, любой рынок, в том числе земельный, имеет свои объективные ограничения.

В нынешних условиях частная собственность на землю может проявить себя не только в «статике», но и в «динамике». Последняя означает возможность перехода земли, прежде всего сельскохозяйственной, в руки тех, кто сможет добиться более высокой ее производительности. Задача государства в данном направлении – «не мешать» обороту земли и не затруднять его ненужными формальностями. Однако на этом пути пока что стоит много препятствий (см. ниже).

7. Хозяйственное управление землей, состоящей в частной собственности: частная инициатива и государственная поддержка

Государство осуществляет вмешательство в частную земельную собственность не только в целях территориального планирования. В ряде случаев оно делает это «в мягких формах», стремясь помочь собственнику наилучшим образом вести свое земельное хозяйство.

Нельзя отрицать, что частные собственники способны осуществлять широкий круг прав и обязанностей по хозяйственному управлению своей землей. Сюда входит, например, ее изучение доступными им методами, первичная классификация, оценка, учет, включая составление необходимых планов и карт, охрана от постороннего вторжения, выполнение необходимых защитных и мелиоративных работ, выбор способа (способов) ее использования. Если собственник допускает работы на своей земле приглашенных им лиц, то он способен контролировать их деятельность; осуществлять контроль он может и должен также за арендатором, которому он сдал свою землю. Важно заметить, что такой контроль собственник может (и должен) осуществлять как в своих личных, так и в публичных интересах. Так, законы РФ требуют сохранения плодородного растительного слоя при проведении земляных работ – независимо от того, заинтересован собственник в таком сохранении или нет[56]56
  Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».


[Закрыть]. Отсюда вытекает, что собственник должен осуществлять контроль за тем, как арендатор выполняет эту обязанность, не только в своих личных, но и в публичных интересах[57]57
  Понятно, что требование о соблюдении публичных интересов в частно-договорных отношениях желательно иметь в законе в прямой форме, а не выводить его логическим путем.


[Закрыть]. Правда, такой вывод – это только логическое толкование закона; целесообразно, чтобы он прямо был выражен в законе.

Выполнение многих из указанных функций теоретически возможно и без участия государства. Но фактически немалая их часть требует помощи и содействия государственных организаций. Например, это касается почвенных и ботанических исследований, составления проектов организации территории, защиты и улучшения земли. Некоторых положительных действий от собственника (или владельца публичной) земли могут требовать нормы права. Например, градостроительные правила дают основание городскому архитектору требовать, чтобы проект застройки обеспечивал положительное эстетическое восприятие возводимого объекта. В этих целях застройщики получают так называемые архитектурно-планировочные задания. Последние, не ограничивая и не запрещая застройки, предъявляют к ней некоторые дополнительные требования, учитывающие местоположение проектируемого объекта. Так, если дом строится на углу квартала, то застройщику обычно выдается предписание, чтобы дом был выше соседних зданий – выделяя тем самым границу квартала и определяя силуэт улицы. Определенные условия выдвигаются для оформления фасадов и т. п.

Либеральная экономическая доктрина принимает, что за пределами установленных государством ограничений и требований частный собственник лучше, чем кто-либо другой, оценивает хозяйственные возможности своей земли. Поэтому именно он способен придать ей наилучшее направление использования. В свое время многие страны делали ставку на частную поземельную собственность, исходя из того предположения, что именно частный собственник сумеет извлечь из земли максимум пользы, поскольку он, во-первых, лучше других осведомлен о ее потенциальных возможностях, а во-вторых, более других заинтересован в их реализации. В России наиболее последовательно эта идея проводилась после 1906 г. в рамках столыпинского аграрного законодательства. Она же – явно или молчаливо – доминирует в сознании многих общественных групп в современной России. С современных позиций, например, крупный недостаток колхозного периода заключался в том, что государство «сверху» планировало развитие сельскохозяйственного производства в каждом колхозе и совхозе. Хотя в этом процессе участвовали и сами хозяйства, но их роль нередко отходила на задний план. Поэтому планируемые меры не всегда и не во всем считались с материальными интересами самих хозяйств. Понятно, что при таком методе планирования возможности земли использовались не лучшим образом.

Во времена СССР государственные планировщики не лучшим образом оценивали приусадебные земли. Выход закупаемой государством (по низким ценам) товарной продукции с этих земель считался незначительным. Незначительным был (и остается) сельскохозяйственный (а ныне земельный) налог с этих земель. По этой или другой причине они не включались в состав сельскохозяйственных земель. Исходя из последнего признака, вторжение промышленной и иной застройки в пределы приусадебных земель в некоторые годы считалось приносящим «нулевой ущерб» сельскохозяйственному производству. В результате, немало новых зданий и сооружений было запроектировано и построено не на малоплодородных или бросовых землях, а в пределах фонда приусадебных земель. Между тем даже при ручной (в основном) обработке эти земли приносили и приносят относительно высокий доход своим хозяевам и являются высокопродуктивными. Это пример показывает, что государство далеко не всегда правильно подходит к землям «частного сектора».

Вместе с тем не все возможности земли бывают видны ее владельцу. Некоторые из них могут быть выявлены лишь с помощью специалистов, которые (обычно) находятся на службе государства. Им же доступно классифицировать земли и обобщить опыт их использования внутри каждого класса. Такое обобщение способно подсказать традиционному собственнику более выгодные методы использования земли, а равно приемы сохранения и повышения ее плодородия[58]58
  В специальной литературе такая работа выделена в особый вид земельно-хозяйственных обследований, получивший английское название «лэнд-юз» (land use). Исследования в этой области направлены на то, чтобы выявить резервы, позволяющие оптимизировать использование земельных участков определенных категорий в рамках традиционных видов пользования. Такие исследования в основном призваны помочь наличным собственникам.


[Закрыть].

Плюсы, которые присущи укоренившемуся способу использования земли, нельзя переоценивать. Как показывает опыт многих стран, большинство собственников земли суть «традиционалисты», а не новаторы. Многие из них способны преодолеть недостатки в использовании своей земли и приблизить его к среднему уровню. Но на принципиально иное использование земли отваживаются лишь немногие[59]59
  В России некоторые нынешние фермеры – нетрадиционалисты работают как бы «в паре» с крупными хозяйствами. Первые с помощью вторых проверяют в своих хозяйствах новые приемы сельского хозяйства; если те оправдывают себя, то они внедряются в крупное хозяйство.


[Закрыть]. Поэтому об оптимальном использовании земли в рамках частной собственности можно говорить лишь с известной долей условности. Именно это обстоятельство позволяет оправдывать вмешательство (в известных пределах) государства в частное землепользование не только с формально-юридической, но и с социально-экономической позиции.

8. «Отказ от земли» – не способ уклониться от своих обязательств

Статья 43 ЗК РФ допускает отказ лица от своего права на землю, но предупреждает, что это не снимает с него прежде возникших обязательств по земле, перечисленных в ст. 42. Из этих последних к случаю отказа можно отнести обязательства по своевременному внесению платежей за землю[60]60
  Статья 42 не уточняет, какие платежи имеются в виду – публичные или частные, а в последнем случае – какие именно (залоговые – кредитному учреждению, членские – кооперативу и т. д). Не ясно, относятся ли к «платежам» штрафы, наложенные надзорными органами в связи с выявленными ими земельными нарушениями. Надзорный орган мог возложить на владельца земли также обязанность осуществить известные работы, например, выполнить рекультивацию нарушенных площадей, ликвидировать несанкционированную свалку или взамен оплатить стоимость таких работ. Все эти ситуации остались вне поля зрения законодателя. Отсюда видно, что редакция ст. 42 в указанной части слишком лаконична.


[Закрыть], а также ответственность за «загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия земель на землях соответствующих категорий»[61]61
  Последнее выражение, по-видимому, имеет в виду сельскохозяйственные и иные биологически продуктивные земли, но этот его смысл выражен недостаточно четко.


[Закрыть]. Кроме того, отказывающееся от земли лицо не должно «иметь за собой» нарушения градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил.

Подобная конструкция закона представляется полезной, однако ей явно не хватает процедурного оформления. Так, не ясно, кто и как должен проверять, не нарушило ли названное лицо какого-либо правила кто и как должен разбирать спор о самом факте нарушения (если такой спор возникнет). Без ответа остаются вопросы, какой орган (и в каком порядке) может и должен признавать, что прежние обязательства лица в связи с его прежними владельческим правами на землю являются погашенными; кто и как может обжаловать такое решение, влияет ли оно на срок исковой давности.

Не исключен вариант «скрытой задолженности» лица, отказывающегося от своей земли. Такая ситуация может сложиться, если допущенное им нарушение еще не успело себя проявить и не выявлено ни надзорными органами, ни пострадавшими (например, в случае загрязнения подземных вод вследствие неправильного размещения отходов на земле нарушителя). В данном случае надо учитывать, что если нарушитель, предвидя будущие претензии к нему, пожелает избавиться от земли, то он может попытаться сделать это не только с помощью разрешенного законом отказа, но и путем продажи того участка, который (как он предполагает) должен создать ему проблемы. Понятно, что закон должен поставить заслон таким уловкам.

В этом плане было бы полезно изучить опыт некоторых зарубежных стран. Так, в штате Нью-Джерси (США) не признается сделка по купле-продаже промплощадки, пока объект сделки не пройдет экологической экспертизы. Такой порядок должен предотвратить положение, когда иски пострадавших предъявляются новому собственнику земли, тогда как действительный виновник загрязнения подземных вод оказывается в стороне. Указанная процедура была бы полезна и в отечественных условиях для тех нередких случаев, когда остановленное или действующее предприятие переходит к другому собственнику, не подозревающему о еще не проявивших себя экологических угрозах, источником которых служат предприятие и прилегающая к нему территория.

Умолчание российского закона относительно подобных ситуаций нередко дает возможность недобросовестному владельцу земли уклоняться от выполнения своих обязательств.

Нельзя игнорировать также вопрос о хозяйском содержании «отказного» участка до того момента, пока ему не будет приискан новый владелец, ведь пребывание участка в бесхозном состоянии может повредить не только этому участку (равно как и находящимся на нем насаждениям, постройкам, мелиоративным устройствам), но и людям, и соседним землям[62]62
  В Москве был случай, когда некая АЗС после окончания срока аренды земельного участка у города демонтировала оборудование и покинула участок, не приведя в порядок свое подземное хозяйство. Городские власти состояние покинутого участка не проверили. Это привело к гибели двух детей, которые «обследовали» брошенный участок и отравились бензиновыми парами, сохранившимися в подземных углублениях.


[Закрыть]. Поэтому умолчание закона на этот счет не идет на пользу дела. Напрашивается вывод, что если федеральный закон не в состоянии охватить все детали процедуры отказа от земли ее владельца, то соответствующие полномочия этот закон должен признать за регионами.