Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

2. Государство-суверен и государство-собственник земли: в каком качестве оно регулирует землепользование?

Этот вопрос возникает в связи с тем, что в своих взаимоотношениях с обществом государство нередко выступает в двух лицах: как суверен (политическая организация) и как собственник природных ресурсов, а равно создаваемых им предприятий и учреждений. Закон далеко не всегда различает те полномочия, которыми государство обладает в первом случае, и те права, которыми оно наделено во втором. Поэтому в общественном сознании те и другие нередко смешиваются. При этом проявление суверенных полномочий государства нередко относят за счет его прав собственника. Понятно, что такая позиция ошибочна. Государство имеет право регулировать пользование принадлежащей ему собственностью. Когда же оно действует в качестве суверена, когда оно преследует общественные интересы, то его полномочия позволяют ему вмешиваться также в «чужую собственность». Но поскольку те и другие действия государства нередко переплетаются, на практике бывает не всегда просто определить, в качестве кого выступает государство в каждом конкретном случае. Между тем объем прав и обязанностей как государства, так и его контрагентов, в разных случаях бывает неодинаковым. Вот почему этот вопрос заслуживает отдельного внимания[102]102
  Этот вопрос оказывается актуальным также по той причине, что в юридической литературе признание «раздвоения» действий государства (различение государства «в двух лицах») только намечается. В частности, его пропагандирует в некоторых своих трудах проф. Ю. Г. Жариков.


[Закрыть].

В какой части законодательство о земле опиралось и опирается на институт государственной собственности, а в какой – на государственное верховенство (властность, суверенитет, юрисдикцию), можно показать на примерах его исторического развития.

Первые декреты советской власти, как указывал впоследствии В. И. Ленин, носили скорее публицистический характер; он называл это время полосой пропаганды декретами. Тем не менее они отражали волю революционной части народа, которую формулировали стоявшие у власти партии коммунистов и левых эсеров. Так, Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г., провозгласила «отмену частной собственности на землю», с передачей земли без выкупа «трудящимся» на уравнительных началах (имелась в виду земля сельскохозяйственного назначения). Вопрос о собственности на землю был решен в этой Конституции в нечетких выражениях. Весь земельный фонд был объявлен «всенародным достоянием» (ст. 3)[103]103
  Термин «всенародное достояние» был использован вновь созданными (советизированными) государственными органами стран Балтии в 1940 г., а также Президиумом Верховного Совета СССР, (см.: Сборник документов по земельному законодательству СССР и РСФСР. М., 1954. С. 576, 577).


[Закрыть].

Но в постановлении по земельному вопросу IX Всероссийского съезда советов, принятом в декабре 1921 г., о государственной собственности на землю говорилось уже как о «незыблемой основе земельного законодательства»[104]104
  Там же. С. 133.


[Закрыть]. В Конституции РСФСР 1925 г. (принятой на основе Конституции СССР 1924 г.) было сказано определенно, что «земля, леса, недра, воды», равно как и основные средства производства, «составляют собственность Рабоче-Крестьянского государства» (ст. 15). Схожая формула была принята в Конституции СССР 1936 г. и в Конституции РСФСР 1937 г.

Тем не менее уже некоторые акты 1917 г. исходили из права публичной собственности на землю. Так, в ноябре 1917 г. получили силу Правила о деятельности волостных земельных комитетов, принятые I Всероссийским съездом рабочих и солдатских депутатов 23 июня 1917 г. Согласно п. 18 этих Правил волостные земельные комитеты устанавливали арендные цены за отведенные (крестьянскому населению) участки пашни, луга и выгона[105]105
  Там же. С. 13–14.


[Закрыть]. Тем самым авторы Правил наделяли волостные земельные комитеты правами собственников земли. «Плату за лес» эти органы передавали в общегосударственный фонд, но удерживали суммы, необходимые для охраны и восстановления лесов, а также для погашения налоговых и залоговых обязательств «подлежащих владельцев» (п. 11). Фактически волземкомы в области лесного хозяйства рассматривались как правопреемники прежних частных владельцев.

Декрет ВЦИК «О социализации земли», принятый в феврале 1918 г., в ст. 1 провозглашал отмену «всякой собственности» на землю, недра, воды, леса и живые силы природы. Запрещались все частные сделки по поводу земли, включая безвозмездные (ст. 39). Распоряжением и распределением земель занимались органы государства – надо понимать, в порядке осуществления их властных функций. О государственной собственности на землю в декрете не было ни слова. Однако из этой «бесхозной» концепции явно выпадала ст. 17, которая провозглашала, что «Излишек дохода, получаемый от естественного плодородия лучших участков земли, а также от более выгодного их расположения в отношении рынков сбыта, поступает на общественные нужды в распоряжение органов Советской власти»[106]106
  Там же. С. 23–31.


[Закрыть].

В экономической науке «излишек дохода» с земли именуется земельной рентой, которая поступает собственнику земли. Обращение ренты в пользу государства еще со времен Д. Рикардо (первая четверть XIX в.) рассматривалась как мера, равносильная национализации земли. Известна формула В. И. Ленина в пользу национализации земли. Одновременно эта же формула содержит экономическое истолкование национализации земли, поскольку земля обращена в собственность государства: «Собственность означает право на ренту»[107]107
  Ленин В. И. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 16. С. 316.


[Закрыть]. Таким образом, «отрекаясь» о всякой собственности в ст. 1 своего декрета, ВЦИК фактически признавал ее в ст. 17 в форме собственности советского правительства. (Кстати сказать, такие объекты, как заводы, фабрики, железные дороги и т. п., прямо объявлялись национализированными, т. е. обращенными в государственную собственность.) Поэтому можно полагать, что формула об «общенародном достоянии», которая присутствовала в первых декретах Советского правительства, была на самом деле зародышем концепции государственной собственности. В некоторых случаях последняя несла оговорку относительно того, что свои доходы от земель государство будет рассматривать как особый фонд, предназначенный на нужды управления землями и на их улучшение, однако такой фонд так и не был создан[108]108
  Оговорки об особом предназначении получаемых государством доходов от земли звучали в современном законодательстве, например в Законе РСФСР о плате за землю (октябрь 1991 г.). «Отзвуками» тех времен служат также некоторые современные предложения о перечислении платы, взимаемой с промышленности за пользование водой, в особый фонд, из которого должны финансироваться только меры по водному хозяйству.


[Закрыть].

Здесь важно отметить два обстоятельства. Во-первых, концепция государственной собственности на землю довольно быстро отвоевала свое место в тогдашней правовой системе. Во-вторых, эта концепция была утверждена посредством авторитета государства, которое действовало в данном случае на основе своих властных полномочий. Можно сказать, что власть породила право.

Авторитарный стиль государственного управления проявился в упомянутом февральском Постановлении ВЦИК 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», в котором единоличное крестьянское хозяйство предлагалось рассматривать как «преходящее и отживающее». Чтобы иметь правовую основу для ликвидации единоличного землепользования, ст. 1 этого Постановления объявляла, что все земли, в чьем бы пользовании они ни состояли, считаются «единым государственным фондом»[109]109
  Сборник документов по земельному законодательству СССР и РСФСР. М., 1954. С. 40.


[Закрыть]. Последнюю формулу можно рассматривать как иносказательное (несколько расплывчатое) выражение права государственной собственности.

Государство не отказывалось от регулирования земельных отношений и в качестве властного политического органа. В качестве примера можно указать на Декрет Совнаркома РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О переделах земли», который ставил переделы пахотных земель внутри крестьянских земельных обществ под контроль государственных земельных органов. В п. 10 Декрета указана причина вмешательства государства: уклонение ряда землепользователей, ожидающих передела земли, от вывозки удобрения на свои полевые участки «при наличии неиспользованного навозного удобрения». Уклонение крестьянина от своевременного удобрения земли наносило государству ущерб как собственнику земли. Но гораздо более важными отрицательными последствиями были снижение урожайности полей и недобор продуктов для прокорма городского населения. Если учесть тяжелое продовольственное положение страны в 1920 г., то временное ухудшение качества почвы должно было волновать государство гораздо меньше, чем снижение текущей урожайности полей. Понятно, что Декрет от 30 апреля 1920 г. был выражением в первую очередь властных функций государства; правомочия государства как собственника земли (если они присутствовали) явно стояли на втором плане.

С возникновением нэпа земельные функции государства довольно резко раздвоились. Государство, как политический центр, осуществляло минимальное вмешательство в крестьянское хозяйство и в крестьянские земли (так называемые земли трудового пользования). В то же время оно старалось извлечь максимальный доход из всех прочих земель сельскохозяйственного пользования (так называемые ГЗИ – Государственные земельные имущества), в пределах которых оно выступало нередко как обычный собственник. В составе ГЗИ были земли запаса, свободный луговой фонд, а также сдаваемые в аренду советские хозяйства – бывшие культурные помещичьи имения. С крестьянских земель государство получало сравнительно небольшой сельскохозяйственный налог, тогда как участки ГЗИ подлежали сдаче в аренду по максимально возможной цене.

Сложным представляется вопрос о характере обязательных поставок (и их модификаций) в колхозный период. С одной стороны, эти поставки (с конца 1930-х годов) были «привязаны» к земле, точнее – отдельно к пашне, сенокосам, пастбищам и другим сельскохозяйственным угодьям. Существовали погектарные нормы сдачи («продажи») государству почти всей номенклатуры производимой в сельском хозяйстве продукции. Эта номенклатура в общем отвечала традиционному набору продуктов, производимых в каждой местности. Нормы обязательных поставок, хотя и в грубом виде, учитывали производительность земель в разных регионах страны. Теоретически они должны были обеспечивать такое положение, чтобы часть урожая и продуктов животноводства оставалась в колхозах для создания семенного фонда, для выдачи колхозникам на трудодни и даже для реализации по вольным ценам на колхозном рынке. Цены, которые государство выплачивало колхозам за их продукцию, были дифференцированы по природным зонам таким образом, что для северных районов они были выше, чем для южных. Но в абсолютном выражении эти цены были резко занижены. Это означало, что государство «зарабатывало» на каждой единице передаваемой ему колхозной продукции. По-видимому, в системе государственных заготовок колхозной продукции сочеталась административная власть государства с его правами собственника земли.

Обладая в сельском хозяйстве мощным административным аппаратом, государство долгое время сохраняло за собой также хозяйственные рычаги воздействия на колхозы. Этой цели служили государственные машинно-тракторные станции (МТС), работавшие в колхозах и получавшие за это так называемую натуральную оплату – часть выращенного урожая. Чтобы колхозы не отказывались от услуг МТС, на них оказывался административный нажим. Но помимо него, «включались» и некоторые хозяйственные механизмы. Так, колхозы, отдаленные от МТС и работавшие на лошадях, должны были сдавать государству больше продукции; для них действовали повышенные нормы погектарных поставок. Колхозам запрещалось приобретать комбайны, трактора и иную сложную сельскохозяйственную технику, хотя это прямо осложняло и затрудняло сельскохозяйственное производство. (Учитывая жалобы колхозов, государство в 1958 г. ликвидировало МТС, а их техника была продана колхозам.) Таким образом, государство определенное время прибегало к таким хозяйственным рычагам, как монопольное обладание сложной сельскохозяйственной техникой.

Фактически к государственным монополиям относились и предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственное сырье. Только немногим колхозам удавалось заводить у себя предприятия подобного рода. Не имея возможности доводить до «рыночных кондиций» производимую ими продукцию, колхозы вынуждены были сдавать ее государству по диктуемым государством ценам. Когда же эта монополия, поддерживаемая административными методами, отпала, то оказалось, что многие колхозы (и другие крупные хозяйства) попали в экономическую зависимость от молокозаводов, маслобойных и иных предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, (примерно такое положение сложилось во многих регионах в наше время).

В системе обязательных поставок государству колхозной продукции можно видеть полунатуральный платеж, получаемый государством от колхозов[110]110
  Официально колхозы пользовались государственной землей бесплатно. Норма о бесплатном пользовании землей присутствовала в Конституции СССР 1936 г., она перешла также в Конституцию СССР 1977 г. Однако такая норма не отвечала действительности; по-видимому, она предназначалась для пропаганды за рубежом идеи бесплатности государственной земли.


[Закрыть]. С этих позиций через систему обязательных поставок государство осуществляло свои права собственника на землю. Однако такой вывод был бы слишком формальным. Фактически дело обстояло не так просто.

Колхозы не заключали с государством арендных договоров на право пользования государственной землей. Погектарные нормы и цены на заготавливаемую в колхозах продукцию государство устанавливало в одностороннем порядке. Колхозы не имели права отказываться от участков худших земель, нормы обязательных поставок с которых не отвечали продуктивности последних, а заготовительные цены – издержкам. Помимо плановых заготовок многие колхозы получали дополнительные задания по сверхплановой сдаче своей продукции (по более высоким ценам). Обязательные поставки приравнивались к налогам. За них отвечал аппарат наркомата (затем министерства) заготовок; ими вплотную занимались местные власти, включая партийные комитеты. Для обеспечения заготовок плановых и сверхплановых объемов сельскохозяйственной продукции местные власти осуществляли глубокое вмешательство в колхозное производство и даже в быт колхозников – от назначения колхозных руководителей, контроля за посевными площадями культур и поголовьем скота и кончая надзором за натуральными и денежными выдачами на трудодни колхозникам[111]111
  Ученые записки Всесоюзного НИИ советского законодательства. Вып. 7. М., 1966. С. 65–72.


[Закрыть]. Чтобы обеспечить труд колхозников в общественном производстве, государство осуществляло контроль за размерами приусадебных участков колхозников.

Существовала полуофициальная круговая порука администраторов за выполнение заданий по обязательным поставкам в пределах районов, областей, автономных и союзных республик. Это означало, что при невозможности выполнить планы заготовок в одних колхозах, районах, областях такие планы перекладывались на их соседей, «подрезая» их благосостояние и само стремление к развитию своего производства[112]112
  Эта практика получила отражение в ряде публицистических произведений 1950-х годов писателя Валентина Овечкина.


[Закрыть].

В своей массе колхозники получали на трудодни существенно меньше, чем рабочие и служащие, трудившиеся в государственном секторе народного хозяйства. Это побуждало многих колхозников переселяться в города, уходить на стройки. В свою очередь государство стремилось затормозить данный процесс; так, колхозники получили общегражданские паспорта только в 1967 г., и только с этого момента они обрели фактическое право выбирать место работы и жительства.

Указанные черты говорят о том, что через обязательные поставки государство изымало не одну (расчетную) арендную плату за землю, но еще нечто сверх нее. Это «нечто» являлось (скрытым) налоговым обложением сельского населения. Можно утверждать, что хозяйственные (земельные) отношения между государством – собственником земли и колхозами – ее пользователями были во многом оттеснены на второй план административными методами управления. Хотя в системе обязательных поставок государству колхозной продукции можно видеть как черты, отвечающие представлению о государстве – собственнике земли, так и черты, характерные для государства – политического (авторитарного) центра, на практике вторые нередко преобладали над первыми.

Это «наследие» сказалось впоследствии. Когда к концу 1980-х годов административные традиции в земельных отношениях оказались скомпрометированными и от них начали отказываться, то выяснилось, что им нет полноценной замены. Современному государству – Российской Федерации не хватает ни «нормальных» административных рычагов для проведения своей земельной политики в отношении приватизированных земель, ни хозяйственного аппарата (и соответствующей правовой базы) для осуществления функций собственника на принадлежащих ему самому землях.

3. Государственное регулирование права частной собственности на землю и сделок с землей

Желательная и нежелательная степень вмешательства государства в экономику своей страны давно является предметом оживленных дискуссий практически во всех странах мира. В СССР борьба мнений по этому предмету была во многом отвлеченным занятием. При господстве в СССР плановой экономики, монополии государства на землю и почти на все средства производства и в условиях запрета частного предпринимательства рыночные отношения вообще и рыночные обороты с землей в частности не только не поощрялись, но в большинстве случаев были прямо противозаконны. Вопрос о пределах государственного регулирования экономики в отечественных условиях в экономической и политической литературе практически не ставился. В юридической литературе попытки его обсуждения встречались лишь у единичных авторов (для сельского хозяйства он поднимался, например, в ряде работ Ю. Г. Жарикова).

В настоящее время положение кардинально изменилось. Происходящие экономические реформы развязали инициативу многих субъектов хозяйственного оборота. При этом наряду с нежелательными остатками прежних запретов и ограничений все больше ощущается недостаток регулирующих инструментов, прежде всего правовых. «Робость» общества и выражающего его интересы государства по регулированию хозяйственных отношений приводит в ряде случаев к тому, что именуется экономической вседозволенностью. В этих условиях правильный выбор между «регулированием», «вмешательством», «дирижизмом» и другими направлениями экономической политики оказывается более чем актуальным. Он затрагивает также политику государства в части использования земли – как переданной в частную собственность, так и оставшейся в собственности России, составляющих ее субъектов, муниципальных властей.

Опыт современных государств с различной степенью регулирования экономики показывает, что их политические круги далеки от полного согласия с Адамом Смитом относительно роли государства как «ночного сторожа». Это проявляется и в земельных отношениях. Практически все государства требуют от собственников выполнения санитарных и ветеринарных правил, норм сбережения природы, охраны труда, безопасности производимой продукции. Сюда добавляются обязательная регистрация производственной деятельности, учет затрат, представление отчетности, уплата налогов. В ряде случаев субъекты хозяйственной деятельности прямо обязываются действовать в общественных интересах – независимо от того, выгодно это им или нет[113]113
  Например, в России закон требует, чтобы все лица, выполняющие земляные работы на продуктивных землях, снимали и хранили плодородный слой почвы, а в некоторых случаях – перемещали его на другие участки для повышения их плодородия. После окончания земляных работ нарушенный участок должен быть рекультивирован и по возможности приведен в прежний вид.


[Закрыть].

Некоторые авторы, обратившись к зарубежному законодательству, признают: «Вмешательство государства в процесс использования земель – это новая реальность современного капитализма… Существуют обширные группы земельно-правовых норм или отраслей законодательства, применяемых к регулированию земельных отношений; охраняются земельные права фермеров, особенно арендующих землю… развивается территориальное планирование… Гражданское право стало уже не тем, чем оно было, скажем, в начале XIX века. Из него изъяты имущественные земельные отношения»[114]114
  Краснов Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 7.


[Закрыть]. Во многих европейских странах в публичном порядке производится зонирование территории, выделяются места для определенной застройки и охраняемые от застройки пространства (ценные сельскохозяйственные земли, леса, зоны отдыха, исторические кварталы и др.). Во Франции, например, при купле-продаже сельскохозяйственной земли к покупателю предъявляется требование, чтобы он обладал сельскохозяйственным образованием или имел опыт ведения сельского хозяйства. Если такого покупателя в наличии нет и существует угроза, что земля попадет в руки ненадлежащего собственника, то она может быть выкуплена у продавца местным Обществом сельскохозяйственного землеустройства (у которого есть право на преимущественную покупку земли) с последующей ее перепродажей подходящему предпринимателю. Статья 88 ГК Франции позволяет выкупить сельскохозяйственную землю у нерадивого владельца в принудительном порядке. В ряде стран, например в Италии, закон не поощряет концентрацию земельной собственности в немногих руках и содержит меры, направленные на ее разделение[115]115
  Иконицкая И. И. О частной собственности на землю // Советское государство и право. 1991. № 6.


[Закрыть].

Таким образом, многие современные государства осуществляют широкий спектр вмешательства в частную земельную собственность, преследуя при этом публичный интерес. Рыночная экономика не означает безучастности государства к объему прав частных собственников и к обороту недвижимости.

В коллективном труде «Государственная власть и предприятие» (М., 1991, ред. Ю. М. Осипов) дается классификация актов вмешательства ряда государств в частные отношения. Сюда относится: санитарный и экологический контроль за производством, контроль за качеством (безопасностью) изделий, антимонопольное регулирование (в части цен товаров), налоговое регулирование, установление рамок трудовых отношений. Кроме того, государство собирает и распространяет экономическую информацию, в которой нуждаются участники хозяйственного оборота, заказывает и покупает продукцию и услуги частного сектора, создает инфраструктуру, само участвует в производстве и хозяйственном обороте через принадлежащие ему предприятия[116]116
  В качестве примера приводится фирма «Рено» во Франции, принадлежащая государству, которая показала себя на автомобильном рынке как достойный конкурент предприятиям частного сектора.


[Закрыть], внедряет и поддерживает денежную систему, оказывает поддержку малому бизнесу, инновационным фирмам (изобретательству). Многие государства оказывают прямое воздействие на размещение предприятий частного сектора, контролируя этот процесс в соответствии с экологическими и иными нормами. Так, в Германии Министерство организации территории, строительства и городского хозяйства разрабатывает планы размещения производства в зависимости от людности того или иного региона и уровня занятости в нем. Иными словами, организация территории учитывает задачу борьбы с безработицей. Эта задача распространяется как на государственный, так и на частный сектор, заставляя последний также участвовать в решении общественных проблем.

Если рассуждать логически, то нет принципиальной разницы между частной (или иной) собственностью на землю и на любую иную вещь, не изъятую из хозяйственного оборота. Именно это обстоятельство дает повод ряду ученых-юристов отказывать многим земельным институтам в праве на «самостоятельное существование» и всецело присоединить их к известным институтам гражданского права, (например, в отечественной литературе такую позицию занимает известный цивилист В. А. Дозорцев[117]117
  Дозорцев В. А. Тенденции развития современного гражданского законодательства России: Сб. Материалы международной научно-практической конференции. М., 1994.С. 15–33.


[Закрыть]). Между тем земля является имуществом особого рода. Эта ее особенность обусловлена, в частности, таким уровнем вмешательства государства, который не характерен для других видов имущества. Это можно показать на ряде примеров.

В истории России государство не раз вмешивалось в земельные права как привилегированных, так и непривилегированных классов. Достаточно вспомнить крестьянскую реформу 1861 г., которая (как известно) решала прежде всего земельный вопрос. Другой пример – столыпинская аграрная реформа начала XX в., предусматривавшая ломку общинной земельной собственности, переселение малоземельных крестьян на казенные земли в Сибирь и другие меры. В 1915 г. в связи с трудностями военного времени Главное управление землеустройства и земледелия было преобразовано в Министерство земледелия, которое получило более широкие права для вмешательства в частное сельскохозяйственное производство. С провозглашением же земли государственной собственностью и коллективизацией сельского хозяйства государство в СССР осуществило тотальное вторжение в земельные отношения и в земельные права десятков миллионов сельских жителей (процесс, который не получил еще должного освещения и оценки в научной юридической литературе)[118]118
  Один из возникающих здесь теоретических вопросов (пока не поднятых в литературе) – статус государства, на основе которого оно производило земельные преобразования. Ведь оно могло выступать в двух лицах: и как собственник земли, и как политический диктатор.


[Закрыть]. Таким образом в отечественных условиях государство не раз давало повод к тому, чтобы рассматривать землю не как рядовой объект собственности, а как имущество особого рода.