Текст книги "Государственное системное управление"

3. 3. Системные модели процесса государственного управления

(модель целенаправленного процесса государственного управления; условия системности моделирования целей, ресурсов, методов, ограничений, применения, оценки, координации и примеры применения модели; общая модель процесса государственного системного управления; условия системности анализа, исследований, проектирования, производства, управления, экспертизы, контроля, архивирования; применение ключевой процедуры)

Целостность процессов государственного управления невозможно обеспечивать только при помощи административно-распорядительных и политико-идеологических мер. Для обеспечения целостности системы государственного управления необходимо и методологическое единство построения технологических процессов производства государственных управленческих решений, проектов, программ, политик.

В разделе 3.2 на основе общих результатов, полученных в [22-26], доказано, что математическая модель процесса системы государственного управления и математическая модель самой системы государственного управления изоморфны. Другими словами, в качестве моделей процесса государственного управления можно использовать моделирующие системы.

В этом разделе показана возможность применения общих моделей процессов, предложенных системной философией [22-26], к построению целостных процессов государственного управления. Ранее эти модели применялись для описания социальных, экологических, экономических процессов, для описания процессов управления, образования, научных исследований, проектирования, производства, экспертизы и других. Другими словами, эти модели применялись для описания процессов в системах, являющихся объектами государственного управления. Возможности применения этих моделей для процессов государственного управления описаны с помощью Принципа системности и ключевой процедуры метода системной философии.

♦ Модель целенаправленного процесса государственного управления. Для обеспечения системности государственного управления необходимо использовать общую системную модель управления, как процесса достижения цели, которая была предложена и, далее, применена для описания разнообразных процессов управления, обучения, проектирования и других [22-26].

С помощью описываемой модели каждый процесс деятельности, как процесс достижения цели, можно разделить на следующие основные этапы (подпроцессы):

1) формулирование цели;

2) определение наличных ресурсов;

3) нахождение методов использования ресурсов для достижения цели;

4) установление ограничений;

5) применение найденных методов для осуществления процесса достижения цели;

6) оценка эффективности процесса достижения цели и окончание данного процесса, если достигнута удовлетворительная оценка. Если оценка эффективности неудовлетворительна, то происходит переход к этапу

7) координация осуществления (повторения) этапов 1-4, 5,6.

Примечание: Для первого применения данной модели процесса достижения цели принято обоснованное в целях общности описания допущение, что оценка эффективности процесса, имевшего место до применения данной модели, неудовлетворительна.

Тогда моделирование целенаправленного процесса управления будет состоять из следующих подпроцессов (этапов) моделирования:

1) моделирование цели управления;

2) моделирование ресурсов управления;

3) моделирование методов использования ресурсов для достижения цели управления;

4) моделирование ограничений управления;

5) моделирование системы для реализации найденных методов использования ресурсов для достижения цели управления при заданных ограничениях;

6) моделирование системы оценки эффективности управления;

7) моделирование системы координации осуществления этапов (подпроцессов) 1-4, 5,6.

В свою очередь, каждая модель, формируемая в результате подпроцессов моделирования 1-4, 5,6, будет представлять собой моделирующую систему: систему целей, систему ресурсов, систему методов, систему ограничений, систему реализации методов, систему оценки эффективности и систему координации.

Технологический процесс производства государственного управленческого решения (проекта, программы, политики) является целенаправленным. Таким же целенаправленным является и результат государственного производства – политика, программа, проект, решение, нормативный правовой акт, правовой акт, не являющийся нормативным. Так, государственная программа, как модель деятельности (деятельности региона, отрасли, например) в явном или в неявном виде содержит модель цели, модель ресурсов, модель методов использования ресурсов, модель ограничений. В государственной программе, как правило, содержится система реализации методов, частью которой может являться, например, «пилотный» проект. Государственная программа должна содержать в себе и модель системы оценки ее эффективности, а также и модель координации всех перечисленных моделей на всех этапах ее жизненного цикла.

Для описания процессов системы-субъекта, системы-объекта и системы-результата государственного управленческого производства можно использовать приведенную здесь модель процесса достижения цели в качестве одной из общих моделирующих систем. Тогда в состав моделирующей системы войдут такие подсистемы как система целей управления, система ресурсов управления, система методов управления, система ограничений управления, система реализации методов управления, система оценки эффективности управления и система координации управления.

♦ Принцип системности моделирования процесса государственного управления.

Основываясь на результатах раздела 3.2, будем исходить из следующего определения: «Модель изучаемого процесса государственного управления – вспомогательная система, дающая ответы на вопросы в отношении изучаемого процесса государственного управления».

Модель изучаемого процесса можно называть также и моделирующей системой для данного процесса государственного управления, а изучаемый процесс – моделируемой системой.

Составление единой модели процесса государственного управления в точном виде невозможно и по этой причине процесс государственного управления представим, как и любые другие реальные процессы, с помощью некоторого множества известных моделей процессов. Каждая такая известная модель процесса позволяет ответить на некоторый комплекс вопросов построения и реализации процесса государственного управления. Каждая известная модель процесса имеет один или несколько известных главных признаков, которые рассматриваются в виде аксиом в теории этой модели. Построенная на основе некоторых принятых аксиом теория определенной модели может ответить на вопросы в отношении реального процесса, в том случае если реальный процесс удовлетворяет условиям того же набора аксиом.

Итак, реальный моделируемый процесс и используемая модель должны удовлетворять одному набору аксиом.

Используя полученный в разделе 3.2 для случая моделирования систем государственного управления Принцип системности моделирования можно сформулировать Принцип системности моделирования процессов государственного управления в виде:

• для формирования и осуществления государственного системного управления совокупность «реальный процесс государственного управления и моделирующая система» необходимо представлять общим набором аксиом построения системы управления.

Невозможно получить ответы на вопросы в отношении всех реальных процессов государственного управления с помощью одной модели системы. Поэтому метод системной философии использует весь спектр моделирующих систем, предложенных в разделе 3.2, для описания этих процессов, а также для описания их взаимодействий с процессами во внешних средах системы и в элементах системы и с процессами во внутренних средах, как системы, так и элементов системы. В данном разделе рассматриваются две основные моделирующие системы для целей моделирования процессов государственного управления.

♦ Цели. Рассмотрим для примера процесс обучения как объект государственной программы развития образования. Цель процесса обучения может заключаться, в соответствии с государственной программой, в максимизации объема усваиваемого материала, соответствующего учебному плану по определенной специальности (дисциплине). Целью обучения может быть также минимизация материальных затрат на создание компьютерных технологий. Не менее верной будет и такая цель государственной программы как максимизация производительности труда обучаемого по созданию новой системы знаний и умений «в себе».

Для моделирования целей в данной государственной программе могут также использоваться критерии, отражающие объем материала, «подаваемого» в определенном разделе учебного плана и показатели сбалансированности разделов программ учебного плана. Все присущие процессу обучения цели могут объединяться государственной программой в систему с помощью логических условий, определяющих порядок их достижения. Например, могут быть поставлены условия: вначале обеспечить показатели актуальности и сбалансированности разделов учебных планов, затем обеспечить оптимизацию методик преподавания для конкретной группы потребителей образовательных услуг и т.д. Цели обучения могут также объединяться в систему целей государственной программы развития образования с помощью формул и правил, устанавливающих взаимные влияния целей и показателей друг на друга.

Нетрудно установить, что такой же характер имеют и процедуры формирования системы целей для процессов любого другого объекта государственного управления.

Другими словами, для моделирования целей процесса системы-объекта государственного управления необходимо установить определенный набор аксиоматических правил, условий, которые необходимо выполнять при объединении целей в систему целей. Наличие такого набора правил, условий является необходимым для обеспечения системности моделируемых целей.

Системность моделирования цели процесса государственного управления. Составление единой модели цели процесса государственного управления в точном виде невозможно и по этой причине цель процесса государственного управления представима с помощью некоторого множества известных моделей целей процессов. Каждая такая известная модель цели процесса позволяет ответить на некоторый комплекс вопросов построения и реализации цели процесса государственного управления. Каждая известная модель цели процесса имеет один или несколько известных главных признаков, которые рассматриваются в виде аксиом в теории этой модели. Построенная на основе некоторых принятых аксиом теория определенной модели цели может ответить на вопросы в отношении цели реального процесса, в том случае если цель реального процесса удовлетворяет условиям того же набора аксиом.

Используя полученный в данном разделе Принцип системности моделирования процессов государственного управления можно сформулировать следующее условие системности моделирования цели процесса государственного управления в виде:

• для формирования и осуществления государственного системного управления совокупность «система целей реального процесса государственного управления и моделирующая система целей управления» необходимо представлять общим набором аксиом построения системы целей управления.

Невозможно получить ответы на вопросы в отношении целей всех реальных процессов государственного управления с помощью одной модели системы. Поэтому метод системной философии использует весь спектр моделирующих систем, предложенных в разделе 3.2, для описания этих целей, а также для описания их взаимодействий с системами целей во внешних средах системы и в элементах системы и с системами целей во внутренних средах, как системы, так и элементов системы.

♦ Ресурсы, используемые в производстве, – материальные, энергетические, человеческие, информационные, временные и др., могут объединяться в систему, в частности, с помощью системы нормирования затрат различных ресурсов на производство продукции, напр., образовательной (нормативная учебная нагрузка на одного преподавателя, среднее количество студентов на одного преподавателя университета и т.п.).

В тех случаях, когда мы рассматриваем процессы государственного управления, как технологические процессы производства государственных управленческих решений, в качестве ресурсов рассматривается система ресурсов, содержащая преобразуемый информационный предмет труда и ресурсы, необходимые для построения и поддержания работоспособности государственных управленческих технологий: люди, машины, компьютеры, земля, недвижимость, интеллектуальная собственность и др.

Другими словами, для моделирования ресурсов процесса системы-объекта государственного управления необходимо установить определенный набор аксиоматических правил, условий, которые необходимо выполнять при объединении ресурсов в систему ресурсов. Наличие такого набора правил, условий является необходимым для обеспечения системности моделируемых ресурсов.

Системность моделирования ресурсов процесса государственного управления. Составление единой модели ресурсов процесса государственного управления в точном виде невозможно и по этой причине ресурсы процесса государственного управления представимы с помощью некоторого множества известных моделей ресурсов. Каждая такая известная модель ресурса позволяет ответить на некоторый комплекс вопросов формирования и использования ресурсов государственного управления. Каждая известная модель ресурсов имеет один или несколько известных главных признаков, которые рассматриваются в виде аксиом в теории этой модели. Построенная на основе некоторых принятых аксиом теория определенной модели ресурсов может ответить на вопросы в отношении ресурсов реального процесса, в том случае если ресурсы реального процесса удовлетворяют условиям того же набора аксиом.

Используя полученный в данном разделе Принцип системности моделирования процессов государственного управления можно сформулировать следующее условие системности моделирования ресурсов процесса государственного управления в виде:

для формирования и осуществления государственного системного управления совокупность «система ресурсов реального процесса государственного управления и моделирующая система ресурсов управления» необходимо представлять общим набором аксиом построения системы ресурсов управления.

Невозможно получить ответы на вопросы в отношении всех реальных ресурсов государственного управления с помощью одной модели системы. Поэтому метод системной философии использует весь спектр моделирующих систем, предложенных в разделе 3.2, для описания ресурсов государственного управления, а также для описания их взаимодействий с системами ресурсов внешних сред системы и элементов системы и с системами ресурсов внутренних сред, как системы, так и элементов системы.

♦ Ограничения, накладываемые на различные виды ресурсов, на методы и на цели государственного управления, также взаимосвязаны. Увеличивая либо уменьшая предельные значения использования одного вида ресурса (например, число максимально используемых компьютеров), необходимо изменять и предельно допустимые значения других видов ресурсов (например, человеческих). Ограничения, накладываемые на ресурсы, могут повлиять на совокупность используемых методов, на систему целей государственного управления и т. д.

Системность моделирования ограничений на цели, методы и ресурсы процесса государственного управления. Составление единой модели ограничений в точном виде невозможно и по этой причине ограничения на процесс государственного управления представимы с помощью некоторого множества известных моделей ограничений. Каждая такая известная модель ограничений позволяет ответить на некоторый комплекс вопросов построения и реализации системы ограничений процесса государственного управления. Каждая известная модель ограничений имеет один или несколько известных главных признаков, которые рассматриваются в виде аксиом в теории этой модели. Построенная на основе некоторых принятых аксиом теория определенной модели ограничений может ответить на вопросы в отношении ограничений реального процесса, в том случае если ограничения реального процесса удовлетворяют условиям того же набора аксиом.

Используя полученный в данном разделе Принцип системности моделирования процессов государственного управления можно сформулировать следующее условие системности моделирования ограничений процесса государственного управления в виде:

для формирования и осуществления государственного системного управления совокупность «система ограничений реального процесса государственного управления и моделирующая система ограничений управления» необходимо представлять общим набором аксиом построения системы ограничений управления.

Невозможно получить ответы на вопросы в отношении всех ограничений реальных процессов государственного управления с помощью одной модели системы. Поэтому метод системной философии использует весь спектр моделирующих систем, предложенных в разделе 3.2, для описания ограничений, а также для описания их взаимодействий с системами ограничений во внешних средах системы и в элементах системы и с системами ограничений во внутренних средах, как системы, так и элементов системы.

♦ Методы. Методы, применяемые для целенаправленного преобразования ресурсов в процессах государственного системного управления с помощью государственных проектов, программ, проектов, решений, существенно зависят от многих факторов. Это такие факторы как системность ресурса, системность цели, системность знаний в данной области, ограниченность трудовых ресурсов определенного рода и др. Собственно методы, применяемые, напр., для формирования и реализации государственных проектов развития человеческого ресурса и методы формирования и реализации государственных проектов развития энергетических ресурсов, действительно качественно во многом отличны. В то же время обеспечение системности и высоких технологий различных государственных проектов основано на общих правилах. Таким «сводом общих правил» является системная технология.

Если совокупность методов преобразования ресурсов в государственном управлении рассматривается, как системная технология, то при ее формировании и реализации применяется метод системной технологии. И тогда мы рассматриваем любую совокупность методов, как часть системной технологии целенаправленного преобразования ресурсов в государственном системном управлении.

Системность моделирования метода государственного управления. Составление единой модели метода достижения цели государственного управления в точном виде невозможно и по этой причине метод достижения цели государственного управления представим с помощью некоторого множества известных моделей методов достижения цели. Каждая такая известная модель метода достижения цели государственного управления позволяет ответить на некоторый комплекс вопросов построения и реализации метода достижения цели государственного управления. Каждая известная модель метода достижения цели имеет один или несколько известных главных признаков, которые рассматриваются в виде аксиом в теории этой модели. Построенная на основе некоторых принятых аксиом теория определенной модели метода достижения цели может ответить на вопросы в отношении метода достижения цели реального процесса, в том случае если метод достижения цели реального процесса удовлетворяет условиям того же набора аксиом.

Используя полученный в данном разделе Принцип системности моделирования процессов государственного управления можно сформулировать следующее условие системности моделирования метода достижения цели процесса государственного управления в виде:

• для формирования и осуществления государственного системного управления совокупность «система методов достижения цели реального процесса государственного управления и моделирующая система методов управления» необходимо представлять общим набором аксиом построения системы методов управления.

Невозможно получить ответы на вопросы в отношении методов достижения целей всех реальных процессов государственного управления с помощью одной модели системы. Поэтому метод системной философии использует весь спектр моделирующих систем, предложенных в разделе 3.2, для описания метода достижения цели, а также для описания их взаимодействий с методами достижения цели во внешних средах системы и в элементах системы и с методами достижения цели во внутренних средах, как системы, так и элементов системы.

♦ Применение в государственном управлении найденных методов использования ресурсов для достижения целей при заданных ограничениях (для краткости, в дальнейшем тексте данного раздела – применение) должно, естественно, носить системный характер, хотя бы в силу необходимости установления определенного системного порядка применения систем методов, целей, ограничений и ресурсов.

Системность моделирования применения (применения в государственном управлении найденных методов использования ресурсов для достижения целей при заданных ограничениях). Составление единой модели применения в точном виде невозможно и по этой причине применение в государственном управлении найденных методов использования ресурсов для достижения целей при заданных ограничениях представимо с помощью некоторого множества известных моделей применения в государственном управлении найденных методов использования ресурсов для достижения целей при заданных ограничениях. Это могут быть, например, применения в виде апробации в виртуальной среде, применения с помощью имитирующих моделей, применения с помощью пилотных проектов, поочередные внедрения, полномасштабные внедрения и т.п. Каждая такая известная модель применения позволяет ответить на некоторый комплекс вопросов построения и реализации системы применения в государственном управлении найденных методов использования ресурсов для достижения целей при заданных ограничениях. Каждая известная модель системы применения имеет один или несколько известных главных признаков, которые рассматриваются в виде аксиом в теории этой модели. Построенная на основе некоторых принятых аксиом теория определенной модели системы применения может ответить на вопросы в отношении системы применения реального процесса, в том случае если система применения реального процесса удовлетворяет условиям того же набора аксиом.

Используя полученный в данном разделе Принцип системности моделирования процессов государственного управления можно сформулировать следующее условие системности моделирования системы применения в государственном управлении найденных методов использования ресурсов для достижения целей при заданных ограничениях:

для формирования и осуществления государственного системного управления совокупность «система применения в реальном процессе государственного управления найденных методов использования ресурсов для достижения целей при заданных ограничениях и моделирующая система применения методов управления» необходимо представлять общим набором аксиом построения системы применения методов управления.

Невозможно получить ответы на вопросы в отношении системы применения в государственном управлении найденных методов использования ресурсов для достижения целей при заданных ограничениях для всех реальных процессов государственного управления с помощью одной модели системы применения. Поэтому метод системной философии использует весь спектр моделирующих систем, предложенных в разделе 3.2, для описания системы применения в государственном управлении найденных методов использования ресурсов для достижения целей при заданных ограничениях. Этот спектр моделей используется также для описания взаимодействий с системами применения во внешних средах системы и в элементах системы и с системами применения во внутренних средах, как системы, так и элементов системы.

♦ Система оценки эффективности процесса государственного управления это, в простейшем случае, оценка совпадения системы практических результатов с системой ожидаемых результатов, необходимых для достижения поставленных целей. Это может быть также система определения момента достижения результирующим показателем осуществления государственной программы некоторого экстремального значения (например, наилучшей обеспеченности населения тепловой энергией). Это может быть также система определения вхождения количественной оценки результата в некоторые допустимые пределы отклонения от заданного значения (например, реального значения цены на газ в те пределы, которые прогнозировались соответствующей государственной программой). В более сложных ситуациях оценка эффективности государственного управления основывается на экспертных методах. Например, при оценке стоимости интеллектуальной собственности нации может создаваться несколько вариантов оценки, созданных по разным методикам и приемлемых по конкурирующим критериям. В таком случае окончательный вариант стоимости интеллектуальной собственности нации, который можно учесть при составлении государственных программ развития человеческого потенциала, следует выбирать путем экспертной оценки.

Системность моделирования оценки эффективности процесса государственного управления. Составление единой модели оценки эффективности процесса государственного управления в точном виде невозможно и по этой причине оценка эффективности процесса государственного управления представима с помощью некоторого множества известных моделей оценки эффективности процессов. Каждая такая известная модель оценки эффективности процесса позволяет ответить на некоторый комплекс вопросов построения и реализации оценки эффективности процесса государственного управления. Каждая известная модель оценки эффективности процесса имеет один или несколько известных главных признаков, которые рассматриваются в виде аксиом в теории этой модели. Построенная на основе некоторых принятых аксиом теория определенной модели оценки эффективности может ответить на вопросы в отношении оценки эффективности реального процесса, в том случае если оценка эффективности реального процесса удовлетворяет условиям того же набора аксиом.

Используя полученный в данном разделе Принцип системности моделирования процессов государственного управления можно сформулировать следующее условие системности моделирования оценки эффективности процесса государственного управления в виде:

для формирования и осуществления государственного системного управления совокупность «система оценки эффективности реального процесса государственного управления и моделирующая система оценки эффективности» необходимо представлять общим набором аксиом построения системы оценки эффективности.

Невозможно получить ответы на вопросы в отношении оценки эффективности всех реальных процессов государственного управления с помощью одной модели системы. Поэтому метод системной философии использует весь спектр моделирующих систем, предложенных в разделе 3.2, для описания системы оценки эффективности, а также для описания их взаимодействий с системами оценки эффективности во внешних средах системы и в элементах системы и с системами оценки эффективности во внутренних средах, как системы, так и элементов системы.

♦ Координация – это этап процесса достижения цели государственной системой управления по результатам применения (апробации, испытания, пилотного проекта и т. п.) создаваемого или корректируемого государственного управленческого решения (проекта, программы, политики).

Системность моделирования координации, как части процесса государственного управления. Составление единой модели координации, как части процесса государственного управления в точном виде невозможно и по этой причине координация, как часть процесса государственного управления, представима с помощью некоторого множества известных моделей координации, как части процесса. Каждая такая известная модель координации, как части процесса, позволяет ответить на некоторый комплекс вопросов построения и реализации координации, как части процесса государственного управления. Каждая известная модель координации, как части процесса имеет один или несколько известных главных признаков, которые рассматриваются в виде аксиом в теории этой модели. Построенная на основе некоторых принятых аксиом теория определенной модели координации может ответить на вопросы в отношении координации, как части реального процесса, в том случае если координация, как часть реального процесса, удовлетворяет условиям того же набора аксиом.

Используя полученный в данном разделе Принцип системности моделирования процессов государственного управления можно сформулировать следующее условие системности моделирования координации, как части процесса государственного управления в виде:

для формирования и осуществления государственного системного управления совокупность «система координации, как часть реального процесса государственного управления и моделирующая система координации управления» необходимо представлять общим набором аксиом построения системы координации управления.

Невозможно получить ответы на вопросы в отношении координации, как части процесса всех реальных процессов государственного управления с помощью одной модели системы. Поэтому метод системной философии использует весь спектр моделирующих систем, предложенных в разделе 3.2, для описания координации, как части процесса государственного управления. Этот спектр моделей используется также для описания их взаимодействий с системами координации во внешних средах системы и в элементах системы и с системами координации во внутренних средах, как системы, так и элементов системы.

♦ Примеры применения. Предложенная модель целенаправленного процесса государственного управления позволяет наглядно описывать и конструировать процессы достижения цели при построении и реализации самых разных системных технологий государственного управления.

Рассмотрим применение данной модели для описания других известных моделей процесса управления. Покажем, что данная модель является общей моделью, позволяющей свести все многообразие известных моделей процесса управления и, в том числе, – процесса государственного управления, к одной модели.

Существует много моделей разбиения процесса управления на этапы. Мы используем одну из наиболее распространенных моделей, согласно которой процесса управления содержит планирование, организацию, реализацию, руководство, мотивацию и контроль.

Каждый из этих этапов управления может рассматриваться, как часть системного процесса достижения цели управления (на основе модели, описанной в данном разделе) и, кроме того, может сам моделироваться, как процесс достижения цели с помощью этой модели.