Текст книги "Опыт реформирования оборонной промышленности США после «холодной войны»"

2.4. Военные расходы и человеческий капитал в оборонном секторе

В докладе Управления технологических оценок Конгресса (ОТА) и в докладе Комиссии по оборонной конверсии было проанализировано влияние оборонных расходов на уровень занятости в оборонной промышленности. Анализ ОТА начинался с рассмотрения динамики занятости в области обороны, включая занятость в оборонной промышленности, начиная со Второй мировой войны. Результатом этого анализа стал весьма показательный график, который приводится ниже. На нем отображено распределение занятости по трем основным группам оборонного сектора – личного состава вооруженных сил, гражданских служащих Министерства обороны и работников военной промышленности США в 1944–1991 гг.

Сопоставление этого графика с приведенным в первой главе графиком военных расходов США показывает, что количество занятых в оборонной сфере уменьшалась или увеличивалась соразмерно объему средств, выделяемому на нужды обороны. Но обращает на себя внимание и другая особенность. Если сопоставить пики военных расходов периода трех войн и соответствующее увеличение работающих в оборонном сфере, то видно, что занятость всех трех категорий работников этой сферы каждый раз возрастала пропорционально. То есть число личного состава вооруженных сил, гражданских служащих Министерства обороны и работников военной промышленности увеличивалось примерно на одинаковый процент.

Рис. 2.1. Занятость в сфере обороны в 1944–1991 годах[152]152
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 5.


[Закрыть]

Совсем другая картина наблюдалась в период администрации Рейгана. При нем численность личного состава вооруженных сил и гражданских служащих Министерства обороны фактически не выросла. Зато существенно возросло количество занятых в оборонной промышленности. То есть львиная доля ассигнований в период Рейгана направлялась оборонным компаниям, а не вооруженным силам США. Таким образом, военный бюджет Рейгана отражал принципиально иную структуру военных расходов. Они шли не столько на ведение военных действий, сколько на разработку и производство технологически передовой и, следовательно, дорогой военной продукции.

Как отмечалось в упомянутом докладе OTA: «Большое наращивание оборонных расходов в начале 1980-х шло в основном на развитие и приобретение военного снаряжения, а не на увеличение численности войск. Чрезвычайно сильно выросла оборонная промышленность, особенно авиационная и электронная… Авиация и средства связи были крупнейшими оборонными отраслями в 1990 году»[153]153
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 14.


[Закрыть]. То есть, можно утверждать, что военные расходы периода Рейгана в целом положительно сказывались на человеческом капитале в оборонной промышленности.

В докладе OTA также приводился прогноз изменения численности занятых в оборонной промышленности с учетом ожидаемого снижения военных расходов. Согласно данным доклада, количество занятых в этой отрасли составляло на 1991 год 2,9 млн человек. По оценкам Пентагона, это число должно было уменьшиться к 1995 году при умеренном сокращении ассигнований до 2,3–2,4 млн человек (то есть на 500–600 тыс.), а при существенном сокращении ассигнований до 2 млн человек (то есть на 900 тыс.). Дальнейшая проекция на 2001 год давала цифры до 1,5–1,6 млн. человек (то есть на 1,3–1,4 млн) при умеренных сокращениях и до 1,2–1,3 млн человек (то есть на 1,6–1,7 млн) при существенных сокращениях. То есть общее число занятых в оборонной промышленности должно было уменьшиться примерно в два раза.

Обобщенный прогноз Управления технологических оценок Конгресса по соотношению военных расходов и занятости в оборонном секторе отражен в нижеследующей таблице.

Таблица 2.1

Прогнозируемые оборонные расходы и уровни занятости[154]154
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 19.


[Закрыть]

Projected Defense Spending and Employment Levels

Комиссия по оборонной конверсии не заглядывала так далеко. Их прогноз занятости ограничивался периодом до 1997 года. При этом в докладе специально оговаривалось, что потеря рабочих мест не тождественна безработице, так как в тех секторах экономики, где имеется рост, появляются новые рабочие места, и люди могут на них устроиться. «Поэтому концепция сокращения рабочих мест по причине уменьшения оборонных расходов несколько преувеличивает воздействие на занятость, поскольку не учитывает способность экономики абсорбировать высвободившихся работников», – указывалось в документе. Тем не менее, Комиссия посчитала необходимым отметить, что в 1991–1997 годах в оборонной отрасли прогнозируется потеря 960000 рабочих мест. В то же время в докладе отмечалось, что это составит «менее 2 % от всех безработных в последующие семь лет»[155]155
  Department of Defense. Adjusting to the Drawdown. Report of the Defense Conversion Commission. December 31, 1992. Washington, DC. P. 40.


[Закрыть].

В докладе также прогнозировалась потеря рабочих мест по профессиональным специальностям. Эти данные представленные на нижеприведенной диаграмме.

Рис. 2.2. Предполагаемая потеря рабочих мест по профессиональным группам в 1991–1997 гг.[156]156
  Ibid. P. 62.


[Закрыть]

Таким образом, наибольшая потеря рабочих мест ожидалась по специальности «точное производство». Здесь речь, видимо, шла о высококвалифицированных рабочих. Их количество должно было сократиться на 20,2 %, затем шла группа «инженеры и ученые», где сокращения должны были составить 18,5 %. Третьим по значимости была группа «операторы, сварщики и неквалифицированные рабочие» – 17,3 %. Административный персонал должен был уменьшиться на 16,1 %, управленцы высшего и среднего звена – на 12,1 %, специалисты технической поддержки – на 6,7 %, сфера обслуживания – на 5,4 %, продажи и маркетинг – на 3,1 %, сельское и лесное хозяйство – на 0,6 %.

Из этих цифр видно, что наибольшее воздействие сокращение военных расходов должно было оказать на наиболее ценную кадровую группу работников оборонной промышленности – ученых, инженеров и высококвалифицированных рабочих. На них в общей сложности приходилось 38,7 % сокращений рабочих мест в оборонной отрасли. В абсолютных цифрах это было довольно много – 371520 человек. Ведь речь шла об уникальных специалистах. Подготовка каждого такого специалиста стоила огромных денег. Да и не всегда было легко найти людей, способных выполнять такую сложную работу даже после получения соответствующего образования. Их переквалификация на другие специальности и уход в другие отрасли экономики означал бы бездарную растрату национального ресурса.

Между тем, основной упор в рекомендациях Комиссии делался на программы переподготовки кадров и как можно более быстрого перевода увольняемого персонала на новые рабочие места в других отраслях. В докладе, в частности, отмечалось, что многие предприятия, связанные с ВПК, уже имеют программы помощи увольняемым, которые предоставляют услуги по оценке квалификации, консультативной поддержке, переобучению, написанию резюме и поисках работы.

Тем не менее, доклад рекомендовал, что правительство должно подключиться к этой деятельности, поскольку «своевременная и эффективная помощь может уменьшить время, в течении которого уволенные работники остаются безработными и может оптимизировать подбор работников для конкретных нанимателей». «Желаемые результаты для увольняемых работников, участвующих в конверсионных программах, включают самоопределение, быстрое нахождение работы, сопоставимые зарплаты и оптимизация квалификации», – указывалось в документе.

Комиссия выразила мнение, что программы помощи для уволенных работников оборонного сектора «должны быть существенно усилены». Правительственные программы должны предоставлять уволенным «интегрированный набор программ и политику, которые своевременны и отвечают индивидуальным потребностям». При этом за основу предлагалось взять уже существующий механизм, созданный Законом о содействии в адаптации уволенных работников к экономическим условиям (Economic Dislocation and Workers Adjustment Assistance Act). В 1993 году финансирование по этому закону составляло 563 млн долларов. В докладе отмечалось, что применение закона «могло бы быть усилено при помощи повышения гибкости и более оперативного реагирования»[157]157
  Department of Defense. Adjusting to the Drawdown. Report of the Defense Conversion Commission. December 31, 1992. Washington, DC.P. 62–64.


[Закрыть].

Помимо этого закона, существовали другие программы помощи увольняемым, которые Комиссия также рекомендовала усилить. Эти программы включали:

• Уведомление об адаптации и переобучении рабочих (Worker Adjustment and Retraining Notification). Программа предусматривала, что компании со 100 и более работниками должны оглашать уведомления о массовом увольнении или закрытии предприятия за 60 дней.

• Служба по трудоустройству (Employment Services). Совместная программа федерального правительства и штатов, которая подбирает людей для нанимателей, которые объявили о наличии у них вакансий. Служба имела компьютерную базу вакансий в национальном масштабе.

• Страховка от безработицы (U nemployment Insurance). Совместная программа федерального правительства и штатов, предоставляющая выплату пособия в течении 26 недель и более в среднем объеме 37 % от последней зарплаты безработного.

• Страхование здоровья. (Health Benefits). Согласно закону, наниматель с 20 и более работниками должен предоставить уволенным работникам, которые потеряли групповую медицинскую страховку, право находиться под покрытием прежней страховки в течении 18 месяцев после увольнения. Наниматель не обязан оплачивать эту страховку, но он должен предоставить право уволенному работнику оплатить страховую премию по ее фактической стоимости.

Как видим в рекомендациях Комиссии, не было ничего, что направляло бы правительство на то, чтобы уникальная квалификация ученых, инженеров и рабочих ВПК не растворялась в общей экономике. По существу, такая политика вела к растрачиванию компетенции и квалификации, которые годами создавались в американской оборонной промышленности. А ведь Комиссия могла предложить программы развития высокотехнологических отраслей гражданского сектора и сконцентрировать именно там высвобождающийся из оборонной отрасли уникальный человеческий капитал. Однако этот тезис в докладе не прозвучал.

Кстати говоря, авторы доклада Управления технологических оценок Конгресса, проявили в этом плане гораздо большую прозорливость. По их словам, негативные последствия сокращения оборонных расходов выходили далеко за рамки экономических соображений. Озабоченность вызывали «не только те трудности, с которыми столкнуться отдельные люди, потерявшие работу, но также цена для общества в целом – напрямую в виде выплат пособий по безработице и падения налоговых поступлений и косвенно – в связи с утерей человеческих способностей». Как справедливо отмечалось в докладе, «серьезное беспокойство вызывает то, что если оборонные компании закрывают предприятие, ценный опыт и технологии исчезают вмести с ним»[158]158
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 17–18, 194.


[Закрыть].

Авторы указывали на опасность «распыления ценных технологических ресурсов…, главным образом, людских». «Тысячи инженеров и компьютерных специалистов, сокращаемых в военной авиационной промышленности являются технологическим капиталом. Также как управленцы и производственные рабочие в малых и больших оборонных компаниях, имеющие годы стажа в выполнение работ, отвечающих техническим стандартам военных контрактов. Когда разрушаются коллективы, закрываются лаборатории, исчезают отделы и целые компании, технические знания этих коллективов и организаций могут исчезнуть вместе с ними», – подчеркивалось в документе[159]159
  Ibidem.


[Закрыть].

Такая растрата ценных человеческих ресурсов представлялась авторам доклада чрезмерно расточительной для страны. Особенно они беспокоились за судьбу инженерного корпуса американского ВПК. В 1980-е годы общее число американских инженеров увеличилось с 1,6 млн. до 1,86 млн. человек. На 1990 год в ВПК США имелось порядка 342 тыс. инженерных должностей. К 1995 году это число могло сократится до 127 тыс. В нижеследующей таблице показано распределение американских инженеров по отраслям экономики, включая отдельно по гражданской и оборонной промышленности.

Таблица 2.2

Инженерные профессии в области обороны и во всей экономике США[160]160
  Ibid. P. 104.


[Закрыть]

Engineering Occupations in Defense and the U.S. Economy

Из этой таблицы видно, что количество инженеров, занятых в ВПК США было в процентном отношении к общему количеству американских инженеров не таким уж большим – всего 18,4 %. Однако, в некоторых отраслях американской экономики доля инженеров ВПК была достаточно высока. Так, в аэрокосмической промышленности они составляли почти половину всех инженеров – 43,2 %, в электронной промышленности – 26,4 %, в машиностроении – 15,9 %.

Эти инженеры обладали уникальными знаниями и навыками, которые в других отраслях экономики остались бы невостребованными или были бы востребованы не полностью. А подготовить в будущем таких специалистов быстро, вряд ли, было бы возможно. В докладе подчеркивалось, что «как сообщество, эти инженеры представляют собой технологический капитал, который нужен Соединенным Штатам для улучшения коммерческой конкурентоспособности. Поэтому национальные интересы США требуют интеграции этих работников в гражданский сектор так быстро и так полно, как это только возможно»[161]161
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 23.


[Закрыть].

Доклад указывал и на другую опасность, вызванную сокращением военных расходов – общим торможением технологического развития страны. Там отмечалось, что «Министерство обороны платит за исследования и разработки, некоторые из которых так же важны для коммерческих, как и для военных целей. Кроме того, оборонные закупки иногда давали старт совершенно новым высокотехнологическим отраслям (например, производству полупроводников и компьютеров) и привнесли и новые технологии, и финансовую устойчивость в другие (авиация)»[162]162
  Ibid. P. 5.


[Закрыть].

В этой связи в докладе делались в целом правильные рекомендации – сконцентрировать человеческий капитал ВПК на направлениях технологического прогресса в наукоемких отраслях экономики. «Имеются возможности для новых государственных инвестиций в области от защиты окружающей среды до передовых систем транспорта и связи, которые могут дать толчок новым технологиям, поддержать новые предприятия и создать новые рабочие места», – говорилось в документе[163]163
  Ibid. P. 11.


[Закрыть].

Авторы доклада предлагали Конгрессу в качестве первого шага «увеличить ресурсы и сфокусироваться на существующих программах распространения технологий, которые также могли бы помочь оборонным компаниям совершить переход к производству более коммерчески-ориентированной продукции». Ну, а «более всеобъемлющим решением» должна была стать «поддержка федеральным правительством программ штатов, которые предусматривают разностороннюю помощь в повышении эффективности работы компаний, включая предоставление финансовых и маркетинговых услуг, подготовку персонала, а также проектов в области разработки новых технологий и модернизации производства»[164]164
  Ibid. P. 35.


[Закрыть].

В докладе, в частности, говорилось: «Правительства используют широкий набор политических инструментов, чтобы содействовать экономическому развитию. Некоторые фокусируются непосредственно на развитии бизнеса, используя политические инструменты, которые включают финансовую помощь бизнесу, инкубаторы для малого бизнеса, передачу технологий, техническое содействие, услуги по расширению производства и содействие экспорту. Другие политические инструменты направлены на поддержку инфраструктуры и иные улучшения общественной среды, которые ведут к экономическому развитию, включая промышленные и исследовательские парки, переоборудование территории и развитие туризма. Существуют и другие инструменты, которые сосредоточены на повышении квалификации рабочей силы, включая техническое образование и обучение на рабочем месте»[165]165
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 169–170.


[Закрыть].

Эксперты Конгресса призывали обязательно учитывать региональные особенности распределения оборонной промышленности США. В качестве негативного примера приводился городок Питтсфилд (Pittsfield) в штате Массачусетс, где размещалось предприятие «Дженерал Электрик Аэроспэйс», дочерней компании «Дженерал Электрик». В начале 1989 года во всей «Дженерал Электрик Аэроспэйс» работало 46000 человек, однако к апрелю 1991 года число работников снизилось до 38000. На предприятии «Дженерал Электрик Аэроспэйс» в Питтсфилде работало 7800 человек, что составляло 19 % всех работающих в городе. В 1990—91 годах «Дженерал Электрик Аэроспэйс» сократила количество работников на предприятии в Питтсфилде на 3000 человек. В итоге город был лишен 7,3 % работающих[166]166
  Ibid. P. 198.


[Закрыть].

Между тем, как отмечали эксперты ОТА, в зависимости от характера и размера местной экономики и специфики работы, каждое рабочее место в оборонном секторе создает от 0,2 до 1,6 рабочих мест на территории, где расположено военное производство[167]167
  Ibid. P.156.


[Закрыть]. То есть можно предположить, что Питтсфилд лишился дополнительно от 600 до 4800 рабочих мест.

Чтобы избежать таких негативных последствий, доклад OTA предлагал сделать сокращения военных расходов плавными, растянув их на несколько лет. «Постепенные сокращения облегчат для уволенных работников и высвободившихся ресурсов процесс интеграции в растущую локальную экономику. Фактически, занятость часто сокращается постепенно по мере завершения контрактов по производству систем вооружений», – отмечалось в докладе.

В качестве позитивного примера авторы доклада привели опыт «Объединенной ядерной корпорации» (United Nuclear Corporation) в штате Коннектикут, где сокращения проводились в три стадии. В 1990 году было сокращено 500 работников, в 1991 – 400, в 1992 – 300. «Как результат, воздействие на местную экономику смягчено и у корпорации есть время, чтобы попытаться организовать новое, невоенное производство на заводе», – подчеркивалось в докладе[168]168
  Ibid. P. 159.


[Закрыть].

Комиссия по оборонной конверсии также уделила большое внимание региональным аспектам занятости в оборонной отрасли. В докладе Комиссии отмечалось, что сокращение рабочих мест будет проходить между штатами неравномерно. Комиссия подсчитала, что 60 % потери рабочих мест придется всего на 10 штатов. В докладе признавалось, что «хотя оборонные закупки обеспечивают относительно малый процент занятости в каждом штате, уменьшение расходов на оборону все-таки способствует увеличению уровня безработицы в штатах, которые в большей мере зависят от оборонных закупок»[169]169
  Department of Defense. Adjusting to the Drawdown. Report of the Defense Conversion Commission. December 31, 1992. Washington, DC. P. 40.


[Закрыть].

В приведенной ниже таблице показана прогнозируемая Комиссией потеря рабочих мест по штатам как в абсолютных цифрах, так и в процентах от общей цифры.

Как видно из таблицы, наиболее пострадавшими штатами от сокращения оборонных расходов должны были стать Калифорния, Нью-Йорк, Техас, Вирджиния и Массачусетс. Правда, с учетом населенности каждого из этих штатов картина была не столь однозначной. В процентном отношении к общему числу работающих граждан наиболее пострадавшим являлся Коннектикут. Там прогнозируемая потеря рабочих мест в ВПК составляла 2,8 % от всех занятых, в Вирджинии – 2,1 %, в Массачусетсе – 1,9 %, в Миссисипи – 1,8 %. Калифорния с ее наиболее крупным абсолютным числом потерь в процентном отношении занимала лишь пятое место – 1,7 %. А Нью-Йорк даже не вошел в первую десятку[170]170
  Department of Defense. Adjusting to the Drawdown. Report of the Defense Conversion Commission. December 31, 1992. Washington, DC.P. 42.


[Закрыть].

Таблица 2.3

Штаты с наибольшей ожидаемой потерей рабочих мест в ВПК в 1991–1997 гг.[171]171
  Ibid.P. 41.


[Закрыть]

В докладе также отмечалось, что многие штаты к тому моменту уже приняли определенные меры для борьбы с безработицей, вызванной сокращением оборонных расходов. В штатах были сформированы комиссии с широким представительством, чтобы «поднять осведомленность, предоставить форум для заинтересованных сторон и продвигать инновационные решения». Губернаторы штатов издали исполнительные распоряжения, которые «настраивали парламенты штатов на выработку ответов на сокращение оборонных расходов». «Были разработаны новые программы, а уже существующие были модифицированы, чтобы решать проблемы, связанные с конверсией», – указывалось в докладе. Там также говорилось, что общая экономическая политика штатов и создание благоприятных условий для бизнеса также формировали среду для преодоления трудностей, связанных с конверсией[172]172
  Ibid. P. 41.


[Закрыть].

В тоже время в докладе признавалось, что отдельные регионы, сильно зависящие от оборонных заказов, могут быть подвержены негативным последствиям в случае сокращения расходов именно на закупки военной продукции, производящейся в данном регионе. Комиссия определила 31 городскую агломерацию (из 339) и 41 провинциальный район (из 2422), где рабочие места, относящиеся к обороне составляли более 20 % всех рабочих мест[173]173
  Ibid. P. 43.


[Закрыть]. Правда, надо учитывать, что здесь речь шла не только о рабочих местах в оборонной промышленности, но и в самих вооруженных силах.

В докладе рекомендовалось, что пострадавшим районам должна быть оказана государственная помощь, в том числе и на федеральном уровне. В то же время Комиссия не предлагала конкретных программ такой помощи, сославшись на то, что это не входит в ее мандат. Поэтому ее предложения свелись к необходимости улучшить «интеграцию и гибкость» программ федерального правительства. Под «интеграцией» подразумевалось комплексное осуществление программ – их взаимосвязь, взаимодополнение и координация. Рекомендовалось создать систему «одного окна» для всех программ: федеральных, региональных и местных, а также объединить ресурсы штатов, федерального правительства и муниципалитетов для их осуществления.

«Гибкость» подразумевала учет особенностей отдельных регионов при осуществлении программы. Например, для одних регионов эффективным могла быть переподготовка кадров, для других – инвестиции в развитие каких-либо производств или сферы услуг. Местным властям предлагалось «разработать планы достаточно гибкие, чтобы реагировать на изменения и удары по местной экономике». «Тщательное планирование улучшает реакцию сообществ на изменяющиеся экономические условия, возрождает лидерство и формирует консенсус по основным целям… Сообщества ускорят свой переход к новым условиям и тем самым минимизируют проблемы, вызванные экономическим обвалом, будучи готовыми к изменениям, прежде чем этот обвал произойдет», – говорилось в документе. Федеральному правительству рекомендовалось оказать помощь местным сообществам «в составлении таких планов и их реализации», включая разделение финансового бремени на эти цели[174]174
  Department of Defense. Adjusting to the Drawdown. Report of the Defense Conversion Commission. December 31, 1992. Washington, DC. P. 44–47.


[Закрыть].

В частности, Комиссия предложила использовать для «содействия и поддержки интегрированного планирования для местных сообществ» уже существующий государственный механизм в лице Управления по экономическому развитию (Economic Development Administration (EDA)). Согласно докладу у EDA для этого было вполне достаточно полномочий. Управлению просто следовало отказаться от «исторической предрасположенности к финансированию общественных работ» и ускорить процесс рассмотрения заявок на оказание помощи.

Выводы Комиссии по вопросу о занятости в оборонной промышленности, наводят на мысль, что они делались под сильным воздействием идеологии экономического рационализма, которая в тот период активно набирала силу в США и на Западе в целом. По существу, доклад явно преуменьшал, остроту проблемы потери рабочих мест в регионах, вследствие сокращения военных расходов, а также стремился избежать рекомендаций, которые несли бы дополнительные финансовые обременения для государства. Кроме того, сводя главные выводы к статистике по безработице и экономическому росту в общенациональном масштабе и на уровне штатов, доклад фактически обошел вопрос об утрате уникального человеческого капитала, сложившегося в американском ВПК после Второй мировой войны.

И хотя в докладе упоминались многочисленные меры поддержки увольняемых работников ВПК, они опирались на уже существующие федеральные программы трудоустройства или программы на уровне штатов, которые были составлены без учета особенностей перепрофилирования высококвалифицированных специалистов оборонной промышленности. Эти работники рассматривались в докладе не как уникальные специалисты, порой штучного характера, а как обычные субъекты рынка труда.

Между тем, сохранение национальной «технологическо-промышленной базы» упоминалась как ключевая задача в основополагающих документах правительства США в области обороны и национальной безопасности. И человеческий капитал оборонной промышленности как раз являлся важной составной частью американского технологического потенциала. Задачи же уже существующих государственных программ по борьбе с безработицей лежали несколько в иной плоскости. Они были нацелены на то, чтобы как можно быстрее раскидать безработных по существующим вакансиям. Вопросы их уникальных знаний и квалификации не имели для этих программ особого значения. Для работников ВПК нужны были особые программы, но их Комиссия не предлагала.