Текст книги "Опыт реформирования оборонной промышленности США после «холодной войны»"

Глава 3
Политика администрации США по реформированию оборонной промышленности

Политика США по реформированию оборонной промышленности после окончания «холодной войны» была в основном сформулирована в 1991–1993 годах. В основе этой политики лежало представление о принципиальном изменении характера внешних угроз для Соединенных Штатов. Оно нашло отражение в ряде концептуальных документов, в том числе в американском законодательстве. Так, например, в «Законе 1992 года о конверсии, реинвестировании и помощи в переходный период» говорилось, что «крах коммунизма в Восточной Европе и распад Советского Союза коренным образом изменили военную угрозу, которая лежала в основе политики национальной безопасности Соединенных Штатов после окончания Второй мировой войны». А это создало «уникальную возможность реструктурировать и сократить военные потребности Соединенных Штатов»[175]175
  National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993. Public Law 102–484. 102 US Congress, Second Session, 1992. P. 2658


[Закрыть].

Американские исследователи ВПК обычно склонны преувеличивать личностные и субъективные факторы в процессе реформ, приписывая идеи и инициативы в этой области либо отдельным лицам, либо «администрации Клинтона» в целом. На самом деле, первые шаги в сторону реформирования ВПК были предприняты еще администрацией Дж. Буша-старшего. Например, принятый в ноябре 1990 года «Закон о расходах на национальную оборону в 1991 году» содержал специальный «параграф 800», посвящённый реформе системы закупок военной продукции. Параграф предписывал Заместителю министра обороны по закупкам сформировать рабочую группу из числа признанных экспертов в области политики закупок (Acquisition Law Advisory Panel), которые «отражают разнообразный опыт государственного и частного сектора». Перед группой ставились три задачи:

• Осуществить пересмотр законов о закупках, относящихся к Министерству обороны, с целью упрощения процесса оборонных закупок.

• Вынести рекомендации по отмене или изменению законов, которые экспертная группа посчитает нужным отменить или изменить.

• Подготовить список необходимых законов по закупкам.

Экспертная группа должна была предоставить Конгрессу свой окончательный доклад 14 января 1993 года. Помимо этого, Закон рекомендовал Министру обороны осуществить «пилотную программу», направленную на то, чтобы «определить возможности повышения эффективности процесса закупок в наиболее крупных программах оборонных закупок». В интересах реализации этой программы Министру обороны разрешалось видоизменять или отменять различные законодательно установленные правила закупок и в течение 270 дней разработать облегченный вариант таких правил[176]176
  National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1991. Public Law 101–510. 101 US Congress, 1990. P. 1587, 1593–1595.


[Закрыть].

Между тем, экспертная группа в ходе своей работы систематизировала законы о оборонных закупках по восьми предметным областям: заключение контрактов; администрирование контрактов; законы, касающиеся услуг и статуса основных систем вооружений; законы, относящиеся к социально-экономическим вопросам, малому бизнесу и сделкам по упрощенной процедуре; интеллектуальная собственность; стандарты поведения; торговля оружием и военное сотрудничество; коммерческие товары. На протяжении всей своей работы Группа концентрировалась на формулировании изменений, направленных на рационализацию и упрощение процесса приобретения оборонных услуг и на улучшение возможностей Министерства обороны по закупке коммерческих товаров и технологий.

В результате анализа более 600 законов, Группой был составлен доклад объемом 1800 страниц с более чем 300 конкретными рекомендациями по изменению, отмене, исключению или консолидации законодательных актов, а в некоторых случаях и по созданию новых законов. После публикации доклада многие рекомендации экспертной группы были полностью или частично включены в другие исследования по реформе оборонных закупок. В документах Счетной палаты США особо отмечалось, что «всесторонние законодательные предложения, недавно внесенные в Конгресс по рационализации или иному пересмотру законов о государственных закупках, содержат формулировки, прямо заимствованные или аналогичные рекомендациям Группы»[177]177
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. DOD Acquisition Law Advisory Panel’s Operations and Report. Report to Congressional Requesters. GAO/NSIAD-94-5. Washington. December 1993. P. 3–4.


[Закрыть]. То есть, законодательные инициативы администрации Клинтона в области реформы закупок базировались на концептуальной основе, заложенной еще предыдущей администрацией.

В 1992 году в «Дополнение к положению о государственных закупках в сфере обороны» (Defense Federal Acquisition Regulation Supplement) были внесены изменения, которые предоставляли компаниям большую свободу в выборе направлений исследований и разработок. В частности, компаниям разрешалось использовать средства, выделенные на исследования и разработки, на проекты, которые «имеют потенциал расширить коммерческую конкурентоспособность Соединенных Штатов и увеличить разработку технологий, полезных как для частного коммерческого сектора, так и для государственного сектора экономики»[178]178
  Department of Defense. Adjusting to the Drawdown. Report of the Defense Conversion Commission. December 31, 1992. Washington, DC.P. 25.


[Закрыть]. Кроме того, при Буше-старшем правительство США стало смягчать ограничения на коммерческий экспорт вооружений и военной техники[179]179
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 200–201.


[Закрыть].

Еще одной актуальной темой стала конверсия оборонных предприятий. В 1991–1992 годах несколько федеральных и региональных организаций, заинтересовавшихся этом вопросом, провели опросы, чтобы выявить проблемы, с которыми сталкиваются оборонные компании при осуществлении конверсии. Респонденты этих опросов в целом оценили как наиболее востребованные программы помощи по предоставлению капитала[180]180
  United States General Accounting Office. Defense Conversion. Capital Conditions Have Improved for Small and Medium-Sized Firms. Report to the Ranking Republican, Committee on Armed Services, House of Representatives. GAO/NSIAD-94-224. Washington. July 1994. P. 1


[Закрыть]. Также в 1992 году правительством США была создана Комиссия по оборонной конверсии, которая подготовила рекомендации по реформированию оборонной промышленности. Многие рекомендации Комиссии стали затем руководством в практической политике.

Свое законодательное оформление политика конверсии нашла в ряде законодательных актов, принятых Конгрессом США в 1992–1994 годах. Ключевую роль среди них играл «Закон 1992 года о конверсии, реинвестировании и помощи в переходный период» (Defense Conversion, Reinvestment, and Transition Assistance Act of 1992)[181]181
  See: National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993. Public Law 102–484. 102 US Congress, Second Session, 1992. P.2658


[Закрыть]. Он стал юридической базой политики осуществления конверсии. А поскольку в Законе содержались не только юридические нормы, но и определялось финансирование ряда конверсионных программ, то можно считать, что этот закон также заложил и некоторую финансовую основу политики конверсии[182]182
  Законодательство о конверсии подробно рассмотрено в Главе 4.


[Закрыть].

Пришедшая в Белый Дом в 1993 году администрация Билла Клинтона продолжила работу по реформированию оборонного сектора США. Наиболее активными сторонниками реструктуризации оборонной промышленности в тот период были Министр обороны США Лес Эспин и его заместитель Уильям Перри[183]183
  В 1994–1997 годах Уильям Перри занимал пост Министра обороны.


[Закрыть]. К ним примыкал Джон Дойч, занимавший в 1993–1994 годах пост Заместителя министра обороны по закупкам и технологиям. По его свидетельству, в 1993 году группа экспертов, которой Лес Эспин поручил провести основательный обзор военной политики США, пришла к выводу, что американская оборонная промышленность нуждается в реструктуризации[184]184
  Deutch, John. Consolidation of the U.S. Defense Industrial Base. Acquisition Review Quarterly, Fall 2001. P. 137.


[Закрыть].

Дойч отмечал, что администрация Клинтона «признавала угрозы для оборонной промышленной базы и выдвинула две политические инициативы для решения этой проблемы: реформу механизма закупок военной продукции и политику консолидации оборонной промышленности». Первая инициатива предусматривала совершенствование практики разработки, испытаний, приобретения и технического обслуживания необходимых продуктов, услуг и систем для Министерства обороны. Вторая – поощрение процесса слияний и поглощений в оборонной промышленности, чтобы уменьшить общее число ведущих оборонных подрядчиков[185]185
  Ibidem.


[Закрыть].

Впрочем, из приведенной выше информации видно, что Дойч явно преувеличивал заслуги администрации демократов в инициировании реформы оборонного сектора. Вопросы о реформе закупок и конверсии оборонной промышленности были подняты и концептуально разработаны еще администрацией Буша-старшего. Это же касается и политики ослабления ограничений на экспорт американских вооружений. Поэтому в полной мере на счет администрации Клинтона можно отнести лишь одну инициативу – содействие процессу консолидации оборонных компаний США или другими словами курс на концентрацию американской оборонной промышленности.

3.1. Конверсия оборонной промышленности

Масштабная программа конверсии оборонной промышленности была запущена в США 11 марта 1993 года, когда президент Клинтон объявил «Инициативу по оборонной конверсии и реинвестированию». Она предполагала расходы в сумме 19,6 млрд долларов за 5 лет. Доля Министерства обороны в этих расходах составляла 42 %. Инициатива была рассчитана на период до 1997 года включительно и объединяла в себе ряд уже существующих и ряд новых программ. Так, например, программа SEMATECH – консорциум полупроводниковых компаний – была классифицирована как часть Инициативы, хотя уже существовала на момент ее провозглашения[186]186
  United States General Accounting Office. Defense Conversion. Status of DOD Funding and Spending. Briefing Report to Ranking Republican, Committee on Armed Services, House of Representatives. GAO/NSIAD-94-218BR. Washington, June 1994. P. 2.


[Закрыть].

Как указывалось в официальных документах США: «Программы оборонной конверсии направлены на то, чтобы помочь отдельным людям и сообществам справится с сокращением военных расходов в районах их проживания, а также поддержать технологический и промышленный потенциал в области обороны»[187]187
  Ibid. P. 1.


[Закрыть]. Эти программы включали компенсации за увольнения, обучение уволенных работников и расширенные медицинские льготы для них; содействие местным сообществам в планировании экономического развития и диверсификации; помощь компаниям в разработке технологий двойного назначения и содействие коммерческому использованию оборонных технологий.

В феврале 1994 года Административно-бюджетное управление правительства США повысило оценку затрат на «Инициативу по оборонной конверсии и реинвестированию» до 21,6 млрд долларов. При этом доля Министерства обороны в этих расходах увеличилась до 59 %. Более того, прогнозы показывали, что доля военного ведомства в общих федеральных фондах, которые будут потрачены на программы оборонной конверсии и реинвестирования в 1993–1997 годах будет и дальше расти[188]188
  Ibid. P. 2.


[Закрыть].

Некоторые конверсионные программы, такие как компенсации за увольнения, были напрямую связаны с сокращением расходов на оборону и направлены на то, чтобы помочь отдельным лицам и сообществам преодолеть тяжелые времена. Другие программы были предназначены для поддержки оборонной промышленной базы. Третьи предоставляли компаниям помощь в разработке технологий двойного назначения. Причем, Министерство обороны придерживалось мнения, что, поскольку программы двойного назначения имеют долгосрочные цели, они будут продолжены после завершения пятилетней инициативы администрации в 1997 году[189]189
  United States General Accounting Office. Defense Sector. Trends in Employment and Spending. Briefing Report to the Chairman, Committee on the Budget, House of Representatives. GAO/NSIAD-95-105BR, Washington, April 1995. P. 2.


[Закрыть].

Между тем, в 1995 году ориентировочная стоимость Инициативы по оборонной конверсии и реинвестированию снова выросла, на этот раз с 21,6 млрд до 24,1 млрд долларов. Из них 16,7 млрд долларов предназначалось на технологические программы и 7,4 миллиарда долларов на помощь увольняемым рабочим и местному населению[190]190
  Ibidem.


[Закрыть]. Ниже представлен график финансирования Инициативы в течении пяти лет. На графике видно, что на всем протяжении программы расходы на технологическое развитие значительно превышали финансовую помощь увольняемым работникам оборонной сферы и регионам, где располагались оборонные объекты. Более того, достигнув пика в 1995 году расходы в технологической области продолжали плавно расти, в то время как расходы во второй области после 1995 года стали снижаться. То есть помощь в адаптации уволенных работников и пострадавших местных сообществ рассматривалась как временная мера и на определенном этапе должна была быть полностью свернута.

Если же более детально разбить ассигнования на конверсионную программу по направлениям, то это можно представить в виде нижеследующей таблицы. Из нее видно, что программа конверсии финансировалась различными министерствами – Министерством торговли, Министерством энергетики, Министерством труда, но львиная доля расходов по программе распределялась через Министерство обороны. Определенный интерес представляют также направления конверсионных программ в области передовых технологий. Они показаны в следующей таблице.

Рис. 3.1. Расходы на Инициативу по оборонной конверсии и реинвестированию (1993–1997 гг.)[191]191
  United States General Accounting Office. Defense Sector. Trends in Employment and Spending. Briefing Report to the Chairman, Committee on the Budget, House of Representatives. GAO/NSIAD-95-105BR, Washington, April 1995. P. 17.


[Закрыть]

К сожалению, таблица не дает более детальной разбивки направлений ассигнований по технологическим проектам. Автору не удалось найти такой детальной информации за весь период действия конверсионной программы. В то же время, такую информацию за первые два года действия программы удалось обнаружить в рассекреченном документе Счетной палаты США, подготовленном по запросу члена Комитета по вооруженным силам Палаты представителей Конгресса от Республиканской партии Флойда Спэнса. В июне 1994 года Счетная палата приготовила для него оценку финансирования программ оборонной конверсии и реинвестирования.

Таблица 3.1

Расходы на Инициативу по оборонной конверсии и реинвестированию по направлениям в млн долларов[192]192
  Ibid. P. 21.


[Закрыть]

В документе сообщалось, что в 1993 финансовом году Министерство обороны выделило около 2,7 миллиарда долларов из примерно 3,2 миллиарда долларов, утвержденных Конгрессом, на 57 программ оборонной конверсии. А в 1994 финансовом году – 1,9 миллиарда долларов из примерно 2,9 миллиарда долларов, утвержденных Конгрессом, на 54 программы[193]193
  United States General Accounting Office. Defense Conversion. Status of DOD Funding and Spending. Briefing Report to Ranking Republican, Committee on Armed Services, House of Representatives. GAO/NSIAD-94-218BR. Washington, June 1994. P. 2.


[Закрыть]. В приложении к документу все эти программы были сведены в развернутую таблицу. Видимо, нет смысла приводить ее здесь целиком, но основные технологические программы можно представить в виде следующей таблицы.

Даже краткий взгляд на эти программы показывает, что власти США пытались максимально использовать конверсионный потенциал своей оборонной промышленности, сосредоточив внимание на тех технологических областях, которые на тот момент являлись наиболее инновационными – компьютерные технологии, передовые средства связи, новые материалы, производство микрочипов и системы высокого разрешения. Кстати, эти направления не утратили своей актуальности для технологического развития и в настоящее время. Можно предположить, что революция в области компьютерных технологий, интернета и мобильных средств связи, которая произошла в 1990-х годах, во многом обязана конверсионной программе США.

Таблица 3.2

Финансирование технологических конверсионных программ США в млн долларах (1993–1994 гг.) [194]194
  Ibid. P. 4–8.


[Закрыть]

В то же время на начальном этапе программы конверсии некоторые проблемы с ее осуществлением по-прежнему сохранялись. Оборонные подрядчики, представители государственных органов экономического развития и исследователи, знакомые с оборонной промышленностью, указывали на отсутствие у оборонных компаний опыта в определении потенциальных рынков, вынесении коммерческих суждений о ценообразовании и быстрой разработке продуктов для использования рыночных возможностей.

Другой проблемой было отсутствие «навыков, необходимых для успеха на коммерческом рынке». Прежде всего, это касалось отсутствия опыта подготовки бизнес-планов, необходимых для получения финансирования от банков или фирм венчурного капитала. Положение усугублялось тем, что фирмы венчурного капитала, искали компании, у которых «есть уникальный продукт или услуга и которые имели потенциал для быстрого роста». Ну, а компании, продукты и услуги которых требовали долговременных инвестиций, популярностью у банкиров не пользовались.

Оценивая сложившуюся ситуацию, Счетная палата США отмечала: «Фирмы, пытающиеся перейти от оборонного к коммерческому производству, сталкиваются с рядом уникальных проблем, даже несмотря на то, что доступ к финансированию, похоже, улучшается, а ряд инициатив направлен на удовлетворение финансовых потребностей малого и среднего бизнеса».[195]195
  United States General Accounting Office. Defense Conversion. Capital Conditions Have Improved for Small and Medium-Sized Firms. Report to the Ranking Republican, Committee on Armed Services, House of Representatives. GAO/NSIAD-94-224. Washington. July 1994. P. 7.


[Закрыть] Таким образом, программа конверсии, несмотря на выделенные на нее крупные ассигнования, уже с самого начала стала пробуксовывать.

3.2. Изменения процедур и регламентов закупок военной продукции

Автором реформы системы закупок военной продукции считается Заместитель министра обороны США Уильям Перри, который занимал этот пост в администрации Билла Клинтона[196]196
  С 3 февраля 1994 года – Министр обороны США.


[Закрыть]. Хотя, как уже отмечалось выше, такую реформу поддерживали и демократы, и республиканцы. На это, в частности, обратил внимание профессор Техасского университета Кеннет Фламм, который указывал, что в пользу реформы системы оборонных закупок выступала «чреда двухпартийных комиссий» Конгресса, и «было похоже на то, что имеется политический консенсус в ее поддержку»[197]197
  Flamm, Kenneth. Post-Cold War Policy and the U.S. Defense Industrial Base // The Bridge. Vol.35. № 1. Spring 2005. P. 6.


[Закрыть].

Причиной реформы закупок являлось то, что сложившаяся неповоротливая система приобретения вооружений и военной техники не отвечала целям реформирования американской оборонной промышленности. Главным тормозом этой системы были специфические военные стандарты и регламенты разработки и производства продукции оборонного назначения. В этой связи в докладе Счетной палаты США говорилось: «Многие исследования за последние 20 лет пытались поправить систему военных стандартов. В целом, эти исследования признавали, что хотя военные стандарты необходимы, процесс стандартизации Министерства обороны является сложным и часто негибким и блокирует использование коммерческих продуктов и процессов»[198]198
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. Report to Congressional Committees. GAO/NSIAD-95-14. Washington, October 1994. P. 2.


[Закрыть].

Смысл реформы закупок разъяснялся в докладе следующим образом: «Военные и политические изменения, произошедшие после эпохи холодной войны, привели к необходимости изменения вооруженных сил США и поддерживающей их системы закупок. Программа реформирования закупок Министерства обороны США была создана для сокращения затрат во время закупок при сохранении технологического превосходства. Цель состоит в том, чтобы отойти от покупки товаров, изготовленных в соответствии с уникальными спецификациями, условиями и положениями Министерства обороны США, и перейти к покупке коммерческих продуктов или продуктов, изготовленных с использованием коммерческих методов»[199]199
  Ibid. P. 2.


[Закрыть].

Здесь, видимо, следует отступить немного назад и посмотреть на то, что говорилось по поводу системы закупок в уже упоминавшемся докладе Управления технологических оценок (OTA) Конгресса США, вышедшем в феврале 1992 года. Там, в частности, отмечалось, что «практика Министерства обороны по установлению жестких детализированных регламентов и стандартов в течение всего процесса закупок еще больше увеличивает различия с гражданской промышленностью и служит препятствием для технического прогресса в сфере обороны в таких быстро растущих областях как волоконная оптика и оптоэлектроника». В то же время в докладе признавалось, что и оборонные контракты приносят пользу гражданскому сектору экономики, так как «могут за разумную цену дать развитие технологиям и оборудованию, которые никто из работающих на коммерческий рынок не желает развивать»[200]200
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 213.


[Закрыть].

Далее в докладе говорилось: «Еще более распространенным являются отличные друг от друга управленческие практики. По большей части это было следствием регламентированного государственного надзора. Оборонные закупки, возможно, – наиболее сильно регулируемый бизнес в США. В добавление к обычным нормам в области защиты окружающей среды, здоровья и безопасности и справедливого труда, которые относятся ко всем фирмам, оборонные компании должны соблюдать требования отчетности Министерства обороны и проходить обширные проверки и аудиты. Некоторые фирмы отказываются от оборонных контрактов потому, что обнаруживают, что аудиты обойдутся им дороже, чем та выгода, которую они могли бы получить.

Причиной такого регламентированного надзора является озабоченность правительства, чтобы деньги налогоплательщиков не растрачивались впустую и чтобы оборонные контракты не стали жертвой фаворитизма и мошенничества. Однако надзорная система, созданная федеральным законодательством и нормативами Министерства обороны чрезвычайно затратна как для правительства, так и для компаний. Она требует дополнительного числа сотрудников и времени с обоих сторон. Пентагон имеет более 25000 аудиторов, следователей и инспекторов. И компании вынуждены нанимать десятки тысяч своих собственных аудиторов, чтобы отвечать на запросы Пентагона о предоставлении информации. Все это генерирует большие накладные расходы, которые затем в виде боле высоких цен возлагаются на правительство.

Возможно, главная причина, по которой большинство компаний, ведущих оборонный и коммерческий бизнес, держат эти две сферы раздельно, состоит в том, чтобы не отягощать коммерческий бизнес накладными расходами, связанными с оборонным производством. Многие компании, или подразделения компаний, которые учатся работать с требованиями Министерства обороны о высоких технических характеристиках, выполнять ограничивающие и иногда устаревшие военные инструкции и жить под регламентированным надзором, просто ограничивают большую часть своего бизнеса сферой обороны»[201]201
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 214.


[Закрыть].

Согласно опросу, проведенному вашингтонским Центром стратегических и международных исследований, 71 % оборонных компаний заявили, что система закупок Пентагона создает сложности для перехода на гражданский рынок или для успешного функционирования на этом рынке. Исследователи заключили, что система закупок является одним из основных препятствий для конверсии на гражданское производство[202]202
  Reddy Leo. How U.S. Defense Industries View Diversification. Center for Strategic and International Studies. Washington, D.C., 1991. P. 5–6.


[Закрыть].

Еще одной важной темой был вопрос о владении интеллектуальной собственностью, полученной в ходе выполнения контрактов Пентагона по разработке новой военной техники. Как отмечалось в докладе экспертов ОТА, «проблема состоит в объеме тех полномочий, которыми располагает Министерство обороны при приобретении, использовании и передаче этой информации». «Если оборонная компания видит коммерческие возможности военных технологий, которые она разработала, некоторые практики Министерства обороны, относящиеся к исследованиям и разработкам, финансируемым государством, могут стать реальным барьером для коммерческой эксплуатации этих технологий как самой компанией, так и в случае создания инновационной дочерней фирмы, получившей лицензию на эту технологию», – указывалось в документе[203]203
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. P. 214.


[Закрыть].

Доклад OTA пояснял эту ситуацию следующим образом: «Предоставление Министерством обороны прав на владение интеллектуальной собственностью третьим сторонам может помешать компании разрабатывать коммерческие продукты на базе военной технологии, поскольку, если интеллектуальная собственность будет доступна другим, ценность коммерческого продукта для компании может быть уменьшена или потеряна. Фактически, некоторые должностные лица компаний рассказали OTA, что существование возможности, что Министерство обороны поделится их техническими данными с другими фирмами, является одной из причин, почему они разделяют коммерческую и оборонную части своего бизнеса. Они не хотят ставить под угрозу конфиденциальность технологий, разработанных ими для коммерческих продуктов, путем использования информации об этой технологии в военных проектах»[204]204
  Ibid. P. 215.


[Закрыть].

«Министерство обороны всегда берет как минимум «ограниченные права» для внутреннего использования интеллектуальной собственности для эксплуатации, обслуживания и т. д., и в целом промышленность не жалуется на это. Компании часто не довольны, когда Министерство обороны пытается получить права на использование всей интеллектуальной собственности в «государственных целях». Это включает в себя обмен данными с другими фирмами для проведения конкурсных закупок, а также для внешних контрактов на техническое обслуживание. В принципе, Министерство обороны может требовать, чтобы другие фирмы хранили информацию в тайне и использовали ее только для проведения конкретных закупок. Однако трудно гарантировать, что конкуренты ограничат использование ключевой информации. Наконец, Министерство обороны иногда требует «неограниченных прав», что означает, что оно может использовать или передавать интеллектуальную собственность для любых целей»[205]205
  After the Cold War: Living With Lower Defense Spending. Congress of the United States. Office of Technology Assessment. OTA-ITE-524, NTIS order #PB92-152537, February 1992. Р. 215.


[Закрыть].

Вопрос с правами на интеллектуальную собственность в оборонной сфере был конфликтным на протяжении десятилетий. Маятник качался в сторону больших или меньших прав для правительства. В итоге законодательство, регулирующее эту сферу, стало довольно сложным. «Но до сих пор нет удовлетворительного решения, которое отвечало бы и потребности в эффективных закупках, и необходимости содействовать коммерциализации государственных технологий», – отмечалось в докладе OTA[206]206
  Ibidem.


[Закрыть].

Законодательство США не содержало четкого требования компенсации затрат на исследования и разработки в пользу Министерства обороны при производстве оборонными компаниями продукции на коммерческий рынок. Исключением являлся случай продажи вооружений и военных систем на экспорт. Смысл этого требования заключался в том, что зарубежные страны должны компенсировать американскому государству деньги американских налогоплательщиков, затраченные на исследования и разработки военной техники.

В докладе OTA также обращалось внимание на то, что «требование возмещения расходов противоречит духу нескольких других законов и норм, которые поощряют предоставление компаниям прав интеллектуальной собственности на технологии, разработанные за счет федеральных средств, в качестве стимула для коммерциализации»[207]207
  Ibid. P. 214.


[Закрыть]. Таким образом, практика Пентагона в отношении интеллектуальной собственности, хотя и не противоречила букве закона, могла быть легко отменена в части продажи товаров, использующих технологические наработки в рамках военных контрактов, на внутренний американский рынок.

Разрешить противоречия в системе оборонных закупок США была призвана реформа, инициированная Уильямом Перри. В августе 1993 года Помощник заместителя министра обороны по реформе закупок распорядился создать рабочую группу (Process Action Team (PAT)). Она должна была заниматься разработкой и осуществлением реформы. Целью группы было подготовить комплексный план, гарантирующий, что Пентагон будет формулировать свои потребности по закупкам таким образом, чтобы «максимально полагаться на существующие коммерческие продукты, практику, процессы и возможности». Другой целью создаваемой группы стало «оценивание влияния рекомендованных действий на процесс закупок»[208]208
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. Report to Congressional Committees. GAO/NSIAD-95-14. Washington, October 1994. P. 3.


[Закрыть].

По задумке Перри, реформа закупок была направлена на достижение трех основных целей. Первая состояла в учреждении «более экономически эффективного процесса закупок». Перри предложил, чтобы система закупок военной продукции была перенастроена, чтобы «больше соответствовать конкурентным ценовым практикам, используемым в коммерческом секторе». Утверждалось, что «усиление конкуренции будет стимулировать инновации среди оборонных подрядчиков».

Вторая цель предусматривала вовлечение в процесс закупок оборонной продукции компаний «из-за пределов традиционного круга поставщиков Министерства обороны», то есть фирм, поставляющих товары преимущественно на коммерческий рынок. Например, в области полупроводников и компьютеров коммерческая индустрия инвестировала гораздо большие суммы в развитие новых технологий, чем Пентагон. Как следствие, в этих областях технологическое развитие в коммерческой области шло быстрее. И, наконец, третья цель состояла в том, чтобы сократить накладные расходы оборонной промышленности[209]209
  Flamm, Kenneth. Post-Cold War Policy and the U.S. Defense Industrial Base // The Bridge. Vol.35. № 1. Spring 2005. P. 6–7.


[Закрыть]. Уменьшить их можно было разными способами, в том числе сделать процесс закупок вооружений менее финансово обременительным для военных подрядчиков.

Первые наметки ожидаемой реформы появились уже в «Докладе о тотальном пересмотре» оборонной политики, вышедшем в октябре 1993 года. В документе, в частности, говорилось: «Система закупок Министерства обороны позволяла разрабатывать и приобретать лучшее в мире вооружение и системы поддержки. Это было критически важно для развертывания качественных вооруженных сил, которые есть сегодня у Соединенных Штатов. Однако точно так же, как нам нужно радикально перестроить наши вооруженные силы в ответ на изменившуюся ситуацию в области безопасности, мы должны реструктурировать нашу систему закупок, чтобы компенсировать сокращение доступных ресурсов для инвестиций в оборону и использовать технологические достижения в коммерческом секторе нашей экономики более эффективно».

«Нынешняя система закупок была сформирована множеством правил, положений и законов, которые были предназначены для защиты правительства, обеспечения справедливости, контроля правительства над поставщиками или для достижения социальных целей. Однако, хотя эти законы и нормы были благородными по своему замыслу, на практике они часто излишне обременяли систему закупок, добавляя ненужные затраты к изделиям, производимым оборонными подрядчиками, отваживая коммерческих подрядчиков от поставок продукции государству и увеличивая расходы Министерства обороны на управление и контроль. Сегодняшние правила и нормы являются препятствиями для использования коммерческих практик, покупки коммерческих продуктов и интеграции оборонной и коммерческой промышленной базы».

В докладе отмечалось, что при проведении реформы закупок необходимо принимать во внимание «изначальное предназначение имеющихся правил», но в то же время следует искать пути для решения следующих задач:

(1) переоценить применимость правил с учетом ожидаемых изменений в системе закупок Министерства обороны;

(2) при необходимости, изменить законы и нормы, чтобы гарантировать, что они защищают интересы правительства, одновременно способствуя более эффективной процедуре закупок.

«Есть две цели, которые реформа системы оборонных закупок может и должна достичь немедленно, чтобы добиться успеха в наших долгосрочных целях реформирования: во-первых, мы должны принять коммерческие практики в максимально возможной степени, чтобы сделать Министерство обороны лучшим клиентом и способствовать интеграции оборонной и коммерческой промышленной базы», – подчеркивалось в документе[210]210
  Report on the Bottom-Up Review. Les Aspin, Secretary of Defense. October 1993. P. 101.


[Закрыть].

Далее в докладе говорилось о том, что США «не могут полагаться на крупную оборонную промышленную базу, состоящую из компаний, которые обслуживают только военные нужды», поскольку «наши уменьшенные оборонные расходы просто не смогут поддерживать отдельную оборонную промышленную базу, в которой многие компании в значительной степени изолированы от коммерческого сектора». По представлению авторов доклада, реформа закупок должна была помочь решить ряд проблем оборонной отрасли в долгосрочной перспективе. Поставленные цели включали:

1. Нахождение «на переднем крае» технологического развития. «Чтобы оставаться на переднем крае технологий, мы должны выходить за рамки наших традиционных оборонных подрядчиков и субподрядчиков. Современное вооружение в значительной степени опирается на передовую электронику, программное обеспечение, телекоммуникации, гибкие технологии производства и другие передовые технологии, в которых коммерческие компании часто добиваются наиболее значительных успехов».

2. Расширение базы поставщиков Министерства обороны. «Поскольку промышленная база, ориентированная на оборону, обязательно сократится, ее, вероятно, будет недостаточно для удовлетворения увеличенных потребностей во время крупномасштабного кризиса. Расширение базы потенциальных поставщиков гарантирует, что Соединенные Штаты будут иметь возможность снова нарастить производство, если в этом возникнет необходимость».