Текст книги "Опыт реформирования оборонной промышленности США после «холодной войны»"

3. Поощрение инноваций и ускорение процесса закупок. «Наличие более широкой базы, на которую можно опираться, и превращение Министерства обороны в лучшего клиента будет стимулировать инновации в продуктах и практиках как в государственном, так и в частном секторе; позволит более гибко решать проблемы закупок; и сократит время, необходимое для приобретения продуктов и услуг.

4. Повышение эффективности закупок. «Более широкая база компаний создает больше конкуренции, что, в свою очередь, приводит к более эффективным операциям и сокращает время, необходимое для приобретения продуктов и услуг. Возросшая конкуренция также позволяет рынку устанавливать и обеспечивать справедливые цены. Это позволит нам еще больше сократить ненужную инфраструктуру и надзор».

5. Интеграция коммерческих и военных передовых технологий. «Интеграция оборонной и коммерческой промышленной базы означает, что результаты значительных инвестиций в военные технологии будут доступны для использования коммерческой промышленностью. Это поможет экономике США. Мы также планируем лучше интегрировать командиров видов вооруженных сил, тех, кто фактически будет использовать системы, в процесс определения того, какие системы будут закупаться. Такая интеграция добавит гибкости, эффективности и новаторства процессу закупок, поощряя рассмотрение альтернативных или заменяющих систем для удовлетворения потребностей пользователей оружия»[211]211
  Report on the Bottom-Up Review. Les Aspin, Secretary of Defense. October 1993. P. 102.


[Закрыть].

Для реализации этого плана в Пентагоне было создано Бюро заместителя министра обороны по реформе закупок (DUSD(AR). Оно должно было стать центром координации всех вопросов, касающихся реформы закупок. В ее задачи также входило руководство деятельностью рабочей группы PAT. В качестве первоочередных мер реформы в докладе определялось упрощение процедуры закупок на суммы менее 100 тыс. долларов, снятие барьеров для закупок продукции на коммерческом рынке, аннулирование устаревших военных нормативов по закупкам и некоторые другие меры[212]212
  Ibid. P. 102–103.


[Закрыть].

Надо признать, что реформа закупок продвигалась достаточно быстро. Некоторые ее положения уже нашли отражение в «Законе о расходах на национальную оборону в 1994 финансовом году», принятом в ноябре 1993 года[213]213
  National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1994. Public Law No: 103–160, 103 US Congress, First Session, 1993.


[Закрыть]. В Главе 8 этого документа содержался «Подраздел С» – «Положения о пересмотре и консолидации некоторых законов по оборонным закупкам». Несколько параграфов этого подраздела были посвящены отмене или изменению устаревших норм и правил в отношении закупок товаров и услуг Министерством обороны США.

Так, параграф 821 упразднял и вносил изменения «в устаревшие, избыточные и по другим причинам ненужные законодательные акты, имеющие общее отношение к Министерству обороны». Параграф 823 упразднял «некоторые законы о закупках, имеющие отношение к Сухопутным войскам и ВВС». В параграфе 824 говорилось о «консолидации, упразднении и изменении некоторых законов о закупках, имеющих отношение к ВМФ». Параграф 828 касался «технических и канцелярских изменений, относящихся к законам о закупках». Наконец, в параграфе 837 содержалась прямая рекомендация Министру обороны США «стремиться к упрощению процесса закупок, установлению четких временных рамок для заключения контрактов, а также к упрощению технических стандартов и требований».

В апреле 1994 года рабочая группа PAT подготовила доклад, озаглавленный «План перемен: отчет группы действий по военным нормативам и стандартам», который лег в основу программы реформы закупок. А 23 июня 1994 года Министерство обороны опубликовало план реализации программы реформ, основанный на этом докладе. Менее чем через неделю глава Пентагона официально принял доклад PAT и дал указание службам и агентствам Министерства обороны принять немедленные меры по выполнению его рекомендаций. Это распоряжение было оформлено в т. н. «Меморандум Перри» от 29 июня 1994 года.

Главным требованием этого внутреннего документа Пентагона было упразднение как можно большего числа специфических нормативов и стандартов, применяемых Министерством обороны, при закупке военной продукции. Им на смену должна была прийти система совпадающая или близкая к нормативам и стандартам, существующим в гражданской промышленности. «Я неоднократно заявлял, что переход к более широкому использованию эксплуатационных и коммерческих нормативов и стандартов является одним из наиболее важных действий, которые должно предпринять Министерство обороны, чтобы гарантировать, что мы сможем достичь наших военных, экономических и политических целей в будущем», – отмечал Перри в своем меморандуме[214]214
  The Secretary of Defense. Memorandum for Secretaries of the Military Departments, 20301—1000. Washington, DC, 29 June 1994.


[Закрыть].

При этом в качестве основной цели военного ведомства называлось «расширение доступа к новейшим коммерческим технологиям» и содействие тому, чтобы подрядчики Пентагона освоили «бизнес-процессы, характерные для поставщиков мирового класса». «Кроме того, интеграция коммерческих и военных разработок и производства облегчает разработку процессов и продуктов двойного назначения и способствует расширению промышленной базы, способной удовлетворять оборонные потребности при меньших затратах», – указывалось в меморандуме. То есть речь по сути велась трех вещах:

• содействии конверсии, путем облегчения для оборонных компаний производства товаров «двойного назначения» для коммерческого рынка;

• вовлечение в процесс закупок широкого круга компаний из гражданского сектора, что вело к усилению конкуренции на рынке оборонной продукции;

• и, соответственно, снижение затрат Пентагона при закупках военной продукции, как в результате более сильной конкуренции, так и экономии на масштабах производства.

Согласно меморандуму, вместо военных нормативов и стандартов должны использоваться «эксплуатационные и коммерческие нормативы и стандарты» (performance and commercial specifications and standards). Причем применять их следовало практически во всех случаях: при покупке новых систем вооружений, крупных модификаций или модернизации существующих систем, а также при приобретении «систем, не требующих разработки и продуктов с коммерческого рынка». Далее говорилось, что «если не целесообразно использовать эксплуатационный норматив, следует использовать негосударственный стандарт».

Использование военных нормативов и стандартов допускалось только в крайних случаях и по специальному разрешению». «Поскольку будут случаи, когда для определения точного проектного решения требуются военные нормативы, так как не существует приемлемого негосударственного стандарта или по причине того, что использование эксплуатационных нормативов или негосударственного стандарта неэффективно с точки зрения затрат, использование военных нормативов и стандартов разрешается в качестве крайней меры по специальному разрешению», – указывалось в меморандуме.

Меморандум предусматривал принципиальные изменения в языке составления контрактов. Заместителю министра обороны по закупкам и технологиям предлагалось в течении 60-ти дней разработать специальное руководство по терминологии, которое должно применяться при осуществлении закупок с целью «побудить подрядчиков предлагать негосударственные стандарты и общеотраслевые практики, которые соответствуют целям военных нормативов и стандартов». При этом Заместителю министра обороны по закупкам и технологиям давалось указание «наладить партнерские отношения с отраслевыми ассоциациями для разработки негосударственных стандартов для замены военных стандартов, где это практически возможно».

Управленческие и производственные нормативы и стандарты тоже подлежали пересмотру. Заместителю министра обороны по закупкам и технологиям вменялось в обязанность разработать план по упразднению этих нормативов и стандартов или их конвертации в негосударственные стандарты на основе эксплуатационной эффективности. Те управленческие и производственные нормативы и стандарты, которые надо было сохранить подлежали переквалификации в военные стандарты и нормативы.

Меморандум также содержал положение о сокращении государственного надзора за процессом производства военной продукции. Заместителям министра обороны и руководителям отделов ставилась задача заменить контроль над процессом разработки и производства военной техники ее испытанием, инспектированием и созданием «уникальных для военной области систем обеспечения качества»[215]215
  The Secretary of Defense. Memorandum for Secretaries of the Military Departments, 20301 —1000. Washington, DC, 29 June 1994.


[Закрыть].

В июне 1994 года для претворения в жизнь политики, изложенной в меморандуме, Министр обороны распорядился создать Совет по улучшению оборонных стандартов. Кроме того, были внесены изменения в Федеральные правила закупок (FAR), чтобы по возможности стимулировать коммерческие процессы закупок. Были организованы кампании, чтобы побудить руководителей закупок и руководителей программ учитывать вопросы цены в политике закупок, а политические директивы поощряли обоснование минимальной цены закупок вместо традиционного подхода, основанного на затратах с его обширными требованиями к документации[216]216
  Flamm, Kenneth. Post-Cold War Policy and the U.S. Defense Industrial Base // The Bridge, Vol.35, No.1, Spring 2005. P. 8–9.


[Закрыть].

Многие положения «меморандума Перри» были включены в «Закон об упорядочении федеральных закупок 1994 года» (FASA), который вступил в силу 13 октября 1994 года[217]217
  Federal Acquisition Streamlining Act of 1994. Public Law No: 103–355. 103 US Congress, Second Session, 1994.


[Закрыть]. Это был довольно объемный документ, главной целью которого являлось пересмотреть и оптимизировать законодательство о закупках федерального правительства. Закон состоял из 10 глав, множества подразделов и параграфов. Он коренным образом менял способ выполнения правительством своих контрактных функций. Львиная доля положений закона была посвящена вопросам военных закупок.

Ключевой идеей закона в сфере военных закупок явилось четко обозначенное предпочтение – там, где это возможно, покупать коммерческие товары, имеющиеся на рынке, а не товары, создаваемые специально для Министерства обороны. Закон содержал Главу 8, которая так и называлась «Коммерческие товары». В число коммерческих вошли товары, которые продавались в больших количествах на коммерческом рынке, например, компьютерное программное обеспечение, но не только они. В определение также были включены коммерческие товары, основанные на развивающихся технологиях, которые еще не были доступны на рынке, но могли стать доступны в момент, когда это требуется государству. Параграф 8002 устанавливал правила и процедуры закупки, а параграф 8104 даже подчеркивал предпочтительность закупок коммерческих товаров.

Чтобы облегчить частному сектору процедуру продажи товаров государству, закон вводил более широкое определение коммерческих товаров и отменял многочисленные законодательные требования для покупки таких товаров. Характерным примером такого подхода может служить параграф 1204, касающийся «дополнительных специальных правил для коммерческих товаров». В нем указывалось, что «руководитель агентства в максимально возможной степени должен проводить закупки коммерческих товаров на конкурентной основе». «При любой закупке коммерческого товара, проводимой при адекватной ценовой конкуренции, руководитель агентства не должен требовать от продавца предoставления данных о стоимости контракта, субподряда или изменения контракта или субподряда в рамках закупки. Если дополнительная информация необходима для определения разумности цены контракта или субподряда или их изменения, руководитель агентства должен, насколько это практически возможно, получить дополнительную информацию из других источников, помимо продавца». Более того, запрашивая какую-либо информацию от продавца, офицер по закупкам должен был, насколько это практически возможно, «ограничить объем запроса, только той информацией, которая имеется у продавца в процессе осуществления им регулярных коммерческих операций».

Данное положение решало две задачи. Во-первых, оно снижало административную нагрузку на компании, желавшие продать свои товары Министерству обороны, так как освобождало их от дополнительной бумажной волокиты и длительных согласований. Это убыстряло сам процесс продаж и в некоторых случаях снижало затраты на осуществление сделки, а следовательно, и саму стоимость контракта. Во-вторых, это положение снимало ответственность с сотрудников Министерства обороны, выполняющих закупки, которые ранее были обязаны следовать определенным тендерным процедурам. В противном случае они могли быть обвинены в служебной халатности или даже коррупции. Теперь, согласно параграфу 1204, они могли закупать товары у конкретных компаний, если эти товары продавались на рынке по конкурентной цене. Это значительно убыстряло процесс осуществления сделок и делало его менее затратным.

Многие товары были выведены из-под действия более чем тридцати законодательных актов, которые содержали требования, уникальные для государственных закупок. Закон упразднял целые категории норм и стандартов. Так, например, параграф 1506 упразднял «требование, касающееся производства специальных инструментов и специального испытательного оборудования». Другие подобные положения включали:

• Параграф 2002 – отмена раздела по процедурам поручительства.

• Параграф 2102 – отмена полномочия по контролю за прибылями в чрезвычайные периоды.

• Параграф 2452 – отмена требования по депозиту контрактов в Счетной палате США.

• Параграф 2453 – отмена устаревшего предельного срока в отношении процедурных нормативов для Совета по стандартам учета затрат.

• Параграф 3006 – отмена требования использования прототипов в конкурсах по основным программам.

• Параграф 3007 – отмена требования по конкурентным альтернативным источникам для основных программ.

• Параграф 3023 – отмена применения Закона о государственных контрактах к некоторым контрактам на суда для ВМФ.

• Параграф 3062 – отмена требований о действиях по оценке продукции.

Еще в сентябре 1994 года Министерство обороны создало Лабораторию по снижению затрат на осуществление надзорных функций. В нее вошли Агентство по аудиту оборонных контрактов, Командование по управлению оборонными контрактами, отделы закупок Министерства и несколько оборонных подрядчиков. Целью лаборатории стало выявление «факторов затрат» при осуществлении надзорных функций, оценка целесообразности надзора с точки зрения рисков, а также выработка и внедрение методов улучшения существующей практики с целью понизить расходы на осуществление надзорных функций. Подрядчики, участвующие в работе лаборатории, предложили ряд изменений в отношении процедур Министерства по управлению закупками и осуществлению надзорных функций. Области, где предлагалось улучшить существующую практику, включали отчетность об эффективности затрат по контрактам, обеспечение качества продукции и управление государственным имуществом[218]218
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. Report to Congressional Committees. GAO/NSIAD-96-106. Washington, April 1996. P. 4.


[Закрыть].

Пентагон также заключил контракт с консалтинговой фирмой «Coopers & Lybrand» для изучения влияния правил закупок и требований надзора за исполнением контрактов на своих подрядчиков. «Coopers & Lybrand» провела исследование на 10 предприятиях подрядчиков, которые представляли собой весь спектр оборонной промышленности с точки зрения размера, региона, специализации производства, степени участия на коммерческом рынке и других факторов. В декабре 1994 года фирма подготовила доклад «Премия за нормативные расходы Министерства обороны: количественная оценка» (The DOD Regulatory Cost Premium: A Quantitative Assessment). В докладе было названо более 120 нормативных и законодательных «факторов затрат», которые, по мнению опрошенных подрядчиков, увеличивают на 18 % цену, которую Министерство обороны платит за товары и услуги[219]219
  Ibid. P. 1.


[Закрыть].

Первые десять «факторов затрат», на которые приходилось около 50 % избыточных расходов Министерства обороны включали:

1. Программу качества, требующую от подрядчиков учреждения программ контроля качества для обеспечения соответствия требованиям контракта. (MIL-Q-9858A).

2. Закон о честном ведении переговоров, включающий требование к подрядчикам обосновывать предложения по затратам и предлагаемые контрактные цены подробными данными о затратах или ценах, которые должны быть подтверждены как точные, полные и актуальные. (P.L. 87—653).

3. Требование, чтобы подрядчики имели интегрированную систему управленческого контроля для планирования и контроля исполнения контрактов с возмещением затрат.

4. Военный стандарт (MIL-STD-973), требующий одобрения Министерством обороны всех изменений подрядчиком конфигурации в пакетах технических данных.

5. Контрактные требования Министерства обороны, не закрепленные в законах, постановлениях, военных спецификациях или стандартах.

6. Затраты, связанные с ежедневным взаимодействием персонала подрядчика с аудиторами из Агентства по аудиту оборонных контрактов (Defense Contract Audit Agency), а также инспекторами по качеству и функциональными экспертами из Команды управления оборонными контрактами (Defense Contract Management Command).

7. Стандарты учета расходов, требующие обеспечения последовательного и справедливого распределения затрат, а также раскрытия методов бухгалтерского учета и интерпретации подрядчиком определенных стандартов.

8. Систему управления и учета материалов (DFARS-242.72), предусматривающую создание и использование системы, которая точно прогнозирует применение материалов и гарантирует, что затраты на все материалы адекватно распределяются по конкретным контрактам.

9. Руководство (MIL-STD-100E) по подготовке инженерных чертежей.

10. Требование (FAR часть 45) о том, что подрядчики берут на себя ответственность за содержание и учет государственного имущества[220]220
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. Report to Congressional Committees. GAO/NSIAD-96-106. Washington, April 1996. P. 10.


[Закрыть].

Реагируя на доклад «Coopers & Lybrand», Пентагон в том же году учредил специальную рабочую группу (Regulatory Cost Premium Working Group). В ее задачи входило выявлять «факторы затрат» и координировать работу по их устранению. На март 1995 года группа выявила 24 основных «факторов затрат» и возложила основную ответственность за их устранение на конкретные подразделения Министерства обороны США.

В феврале 1995 была упразднена «программа качества» (MIL-Q-9858A) для новых систем вооружений. Вместо этого Пентагон предложил подрядчикам использовать их собственные системы качества, которые могли бы брать за образец военные, коммерческие или международные стандарты. Чтобы еще больше подчеркнуть необходимость отхода от специфически военных стандартов, Министр обороны в декабре 1995 года поручил своему ведомству изменить требования к управлению и производству по существующим контрактам и, при необходимости, сделать их однообразными в рамках предприятий[221]221
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. Report to Congressional Committees. GAO/NSIAD-96-106. Washington, April 1996. P. 3–4.


[Закрыть].

Реформа оборонных закупок и их последующая реализация получили противоречивые оценки в американской оборонной промышленности и экспертном сообществе. Стратегия приобретения товаров двойного назначения у коммерческих поставщиков была встречена без энтузиазма традиционными оборонными подрядчиками, которые опасались, что столкнутся с новыми конкурентами в условиях сокращающегося бюджета. Оппозиция появилась и среди военных, являющихся конечными покупателями. Они ожидали дополнительной нагрузки на выделенные им бюджеты с малообещающей перспективой получить оборудование более высокого качества в ближайшем будущем. Они полагали, что преимущества могли бы быть реализованы только в среднесрочной или долгосрочной перспективе[222]222
  Flamm, Kenneth. Post-Cold War Policy and the U.S. Defense Industrial Base // The Bridge, Vol.35, No.1, Spring 2005. P. 7.


[Закрыть].

Вот, что писал по этому поводу профессор Техасского университета Кеннет Фламм, являвшийся в 1993–1995 годах Первым заместителем помощника министра обороны по технологиям двойного назначения и международным программам: «Система закупок была разработана для того, чтобы поставлять специализированную продукцию одному потребителю, государству, которая производится поставщиками со значительной монопольной властью. Мониторинг и аудиты были необходимы, чтобы обеспечить разумные результаты. Но сокращение численности военного персонала после холодной войны включало сокращение численности государственных служащих, контролирующих закупки»[223]223
  Flamm, Kenneth. Post-Cold War Policy and the U.S. Defense Industrial Base // The Bridge, Vol.35, No.1, Spring 2005. P. 11.


[Закрыть].

То есть Фламм намекал на то, что в Пентагоне просто стало некому осуществлять аудит военных контрактов в прежних объемах, из-за существенных сокращений персонала. И тут он был недалек от истины. Такого же мнения придерживалась и Счетная палата США. По ее данным, численность персонала, осуществляющего закупки сократилась в 1988–1994 годах на 23 % или на 134000 рабочих мест. При этом источники на местах сообщали, что «ситуация с персоналом может обостриться, поскольку штат Министерства обороны, осуществляющий закупки, продолжает сокращаться»[224]224
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. Report to Congressional Committees. GAO/NSIAD-95-14. Washington, October 1994. P. 9.


[Закрыть]. То есть, можно предположить, что Пентагон специально проталкивал реформу закупок, чтобы снять с себя бремя соблюдения многих нормативов и правил, предусмотренных системой закупок, в условиях, когда у него банально не хватало людей.

Конечно, реформа закупок позволяла в какой-то степени нивелировать проблему нехватки персонала в данной области. Но, было бы, видимо, преувеличением считать, что в ее основе лежало только стремление добиться снижения нагрузки на работников Министерства обороны. Хотя этот аспект, наверное, тоже имел значение. Но все-таки главная цель реформы состояла в коммерциализации оборонной сферы, стремлении трансформировать оборонные компании в производителей одновременно гражданской и военной продукции и увеличить использование компаний гражданского сектора в качестве поставщиков товаров и услуг для нужд Министерства обороны.

В экспертном сообществе также высказывались сомнения с точки зрения влияния реформы закупок на качество военного производства. Исследователи Массачусетского технологического института Е.Голз и Х. Саполский указывали, например, что предполагаемое преимущество реформы – ускорение цикла разработки военной техники – «имеет еще меньше смысла». По их словам, надежда на то, что реформа снизит неопределенность относительно устойчивости проектов разработки новых систем вооружений, является иллюзорной. «Некоторые считают, что как только политики проявят интерес к новому самолету, он должен быть произведен, пока они не изменили своего мнения. Однако физически невозможно так быстро создать системы вооружения. Хуже того, ускорение проектов увеличивает технологическую неопределенность. Сжатие времени разработки, урезание графиков испытаний и т. д. – это формула, гарантирующая эксплуатационные недостатки и перерасход средств», – отмечали они[225]225
  Gholz Eugene, Sapolsky Harvey M. Restructuring the U.S. Defense Industry. International Security, January 2000. P. 34.


[Закрыть].

Видимо, в этой аргументации имелся определенный смысл, хотя критики не учитывали, что международная обстановка для США заметно улучшилась. Цена ошибки при разработке новых систем вооружений существенно снизилась, во-первых, потому, что участие этого оружия в реальной войне с равным противником становилось весьма маловероятным. Во-вторых, снижение объемов закупки военной техники вело к тому, что конструкторские и производственные дефекты, если бы они имели место, затронули бы гораздо меньшее число единиц военной техники. И устранение этих дефектов обошлось бы бюджету в гораздо меньшую сумму, чем во времена «холодной войн»», когда вооружения и военная техника производились в гораздо большем объеме.

Некоторые эксперты отмечали, что реформа закупок мало что даст с точки зрения экономии бюджетных средств. На это, в частности, указывалось в одном из отчетов Счетной палаты США. Там говорилось: «В докладе PAT и других докладах утверждается, что реформа закупок приведет к экономии средств и другим преимуществам, которые более чем компенсируют дополнительные средства, необходимые для реформ. Однако ни доклад PAT, ни план реализации, ни меморандум Министра обороны не содержат достаточных данных, подтверждающих, что будет достигнута экономия средств или другие преимущества»[226]226
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. Report to Congressional Committees. GAO/NSIAD-95-14. Washington, October 1994. P. 11.


[Закрыть].

Оценивая логику правительства США в изменении процедур и регламентов военных закупок, можно предположить, что она преследовала три цели. Во-первых, – облегчить финансовую ситуацию для военных подрядчиков в условиях бюджетных сокращений, позволяя им понизить накладные расходы, связанные с жесткими регламентами закупок. Это в свою очередь должно было способствовать снижению цен на военную продукцию и экономии бюджетных средств.

Во-вторых – упростить процесс конверсии части оборонных производственных мощностей на выпуск гражданской продукции. Этому должно было способствовать приближение процедуры закупок военной продукции к таковой в гражданских отраслях, что облегчило бы компаниям возможность совмещать военное и гражданское производство на одном предприятии, не неся избыточных финансовых издержек и не рискуя своей интеллектуальной собственностью.

В-третьих, правительство США стремилось вовлечь в процесс военных поставок некоторые высокотехнологические отрасли гражданской промышленности, которые до этого, не стремились в этом участвовать, но имели уникальные технологии, которые могли бы быть востребованы Министерством обороны. Прежде всего, это касалось компьютерных технологий и средств связи. Это позволило бы, с одной стороны, сэкономить на военных исследованиях и разработках, так как указанные технологии уже были разработаны частным сектором, а с другой, увеличить конкуренцию между традиционными поставщиками Министерства обороны и новыми участниками рынка военной продукции.

Таким образом, в подходе к изменению процедуры закупок лежала экономическая, даже можно сказать экономоцентричная логика, которая в значительной степени игнорировала особенности оборонной промышленности, как инструмента обеспечения безопасности государства. На это, в частности, обратили внимание некоторые американские эксперты. Как, например, отмечал профессор Вашингтонского университета в Сент-Луисе М.Уайденбаум, при реформе оборонной промышленности необходимо исходить из задачи «сохранить потенциал конструирования и производства военных систем и средств, которые требуются для противостояния будущим угрозам». «С этой точки зрения, забота об оборонно-промышленной базе – это нечто гораздо большее, чем вопрос форм контрактов, контроля затрат и бизнес-процедур»[227]227
  Weidenbaum Murray L. The U.S. Defense Industry After the Cold War. Policy Brief 179, doi:10.7936/K7S180PQ. Washington University in St. Louis, April 1997. P. 3.


[Закрыть].

Схожей позиции придерживались уже упомянутые исследователи Массачусетского технологического института Е.Голз и Х.Саполский. «Военные программы модернизации вооружений США должны осуществляться осторожно, с обширной разработкой и тестированием прототипов, чтобы уменьшить технологическую неопределенность. То, что разработка вооружений в США может позволить себе идти медленно, является одним из преимуществ окончания холодной войны», – указывали они[228]228
  Gholz Eugene, Sapolsky Harvey M. Restructuring the U.S. Defense Industry. International Security, January 2000. P. 34.


[Закрыть].

В то же время Уайденбаум признавал, что, по крайней мере, одно изменение в процедуре закупок могло бы иметь важное значение. Это касалось более выгодных условий контрактов на проведение исследований и разработок. Он, видимо, имел в виду более приемлемые условия для подрядчиков с точки зрения оплаты, владения интеллектуальной собственностью и возможности разработки продуктов для коммерческого рынка. По словам Уайденбаума, в условиях сокращения числа крупных военных контрактов «нормы прибыли на исследования и разработки должны быть существенно повышены», так как такие контракты будут составлять более значительную часть портфеля заказов Пентагона. «Военные исследования и разработки нельзя больше рассматриваться как главный источник издержек. У подрядчиков должен быть больший стимул направлять свои ресурсы на НИОКР даже в случае отсутствия крупных производственных заказов», – писал он[229]229
  Weidenbaum, Murray L. The U.S. Defense Industry After the Cold War. Policy Brief 179, doi:10.7936/K7S180PQ. Washington University in St. Louis, April 1997. P. 6.


[Закрыть].

Оценивая ход реформы закупок Счетная палата США отмечала: «Наш обзор выявил области программы, которые не были полностью разработаны на этой ранней стадии реализации. В частности, мы отметили, что (1) данные о преимуществах реализации рекомендуемых действий в целом были недоступны, (2) не были установлены приоритеты для продвижения целей реформы закупок, и (3) индикаторы не соответствовали задачам измерения прогресса в достижении намеченных целей. Должностные лица Министерства обороны признали необходимость дальнейшей работы в этих областях по мере реализации программы»[230]230
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. Report to Congressional Committees. GAO/NSIAD-95-14. Washington, October 1994. P. 11.


[Закрыть].

Надо сказать, что вопрос о соотношении затрат и возможных экономических выгод от реформы стал в дальнейшем основной темой дискуссий по поводу ее осуществления. Во время пресс-конференции, посвященной реформе закупок Министр обороны заявил, что она, как ожидается, увеличит расходы Министерства обороны в первый год, но впоследствии приведет к экономии миллиардов долларов. Он отметил, что, например, в области электроники экономия может составить около 700 миллионов долларов[231]231
  ²31 Ibid. P. 12.


[Закрыть]. Однако, каких-либо расчетов в поддержку этих оценок представлено не было.

Чтобы получить объективную информацию о влиянии реформы закупок на расходы военного ведомства, Конгресс США поручил Счетной палате проанализировать некоторые аспекты закупок по крупным оборонным программам. Это поручение было оформлено законодательно путем включения специальной поправки (параграф 363) в «Закон о расходах на национальную оборону в 1996 финансовом году». В поручении Конгресса говорилось, что не позднее 1 апреля 1996 года Счетная палата должна передать Конгрессу доклад, «определяющий методы снижения затрат Министерства обороны на надзор за исполнением контрактов по крупными программам оборонных закупок»[232]232
  National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1996. Public Law 104–106. Feb. 10, 1996. 110 STAT. 274.


[Закрыть].

В подготовленном в апреле 1996 года докладе Счетная палата отметила весьма ограниченные результаты реформы закупок. Там, в частности, говорилось: «Хотя от усилий Министерства обороны по реформе закупок ждут значительной экономии, та экономия, которая достигнута от текущих инициатив по устранению факторов затрат, может быть значительно меньше, чем 18 %, спрогнозированные «Coopers & Lybrand». По состоянию на 31 декабря 1995 года 10 подрядчиков, задействованных в Лаборатории по снижению затрат на осуществление надзорных функций Министерства обороны, предприняли целенаправленные шаги по реформированию нормативов Министерства обороны, которые в целом обеспечат экономию в 1 %. В частности, даже несмотря на то, что добавленная стоимость контрактов на 10 предприятиях подрядчиков составляла около 9,6 миллиарда долларов, по подсчетам подрядчиков, может быть достигнута экономия только около 119 миллионов долларов за счет изменения выбранных стандартов Министерства обороны и требований по надзору»[233]233
  United States General Accounting Office. Acquisition Reform. Report to Congressional Committees. GAO/NSIAD-96-106. Washington, April 1996. P. 5.


[Закрыть].

В марте 1996 года эксперты Счетной палаты провели обсуждения с сотрудниками Министерства обороны и представителями подрядчиков, занятыми в работе Лаборатории. Согласно докладу, эти дискуссии показали, что «в ближайшей перспективе будет сложно существенно увеличить экономию средств вследствие усилий Лаборатории». «Фактически, 4 из 10 подрядчиков, задействованных в работе Лаборатории, не проявляют активности в развитии дополнительных идей о том, как уменьшить расходы, чтобы добиться существенного увеличения намеченной в настоящее время экономии средств при выполнении надзорных функций», – отмечалось в документе[234]234
  Ibid. P. 5–6.


[Закрыть].