Текст книги "Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография"

На данный момент достаточно остро развивается полемика о возможности использования правовых экспертиз в уголовном процессе²¹⁸. Сторонники позитивного решения данного вопроса объясняют свою позицию возрастающей дифференциацией сферы юридических знаний и, как следствие, узкой специализацией носителей этих знаний. Е. Р. Россинская отмечает, что «в настоящее время судья, следователь, лицо, производящее дознание, лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, как правило, обладают знаниями только в определенных отраслях права и не могут в необходимой степени ориентироваться во всех тонкостях современного обширного законодательства, которое к тому же постоянно изменяется и развивается»²¹⁹. В. Н. Махов в этой связи полагает, что «было бы неправильным игнорировать углубленные познания юристов, специализирующихся в какой-то узкой сфере правовой деятельности»²²⁰. Нужно сказать, что даже те авторы, которые выступают против доказательственного значения правовых экспертиз, вместе с тем отмечают целесообразность и необходимость различного рода обращений к специалистам в той или иной узкой области права, консультирования и т. п.²²¹ Вместе с тем, по их мнению, «введение правовых экспертиз в уголовный процесс таит в себе опасность того, что следователи и судьи могут переложить обязанность доказывания всех обстоятельств дела и квалификацию деяния на экспертов в области права, что недопустимо в силу общей конструкции российского уголовного процесса»²²². Ю. Г. Корухов полагает, что «экспертиза из области права возможна только в практике Конституционного Суда РФ, но не в уголовном процессе. Правильное самостоятельное толкование и применение норм права составляет существенную часть деятельности следователей, прокуроров, судей»²²³. Другими словами, основной аргумент здесь сводится к тому, что недопустимо подменять квалификацию экспертизой, и с этим необходимо согласиться. Действительно, квалификация, в том числе и коррупционных или коррупциогенных деяний, является прерогативой специально уполномоченных органов: следователя, суда, комиссии по служебному поведению или представителя нанимателя. Однако использование экспертных заключений в сложных, пограничных (например, на стыке права и экономики) ситуациях нельзя не признать целесообразным и обоснованным.

К сожалению, в специальной литературе, посвященной проблемам противодействия коррупции, этому аспекту правовой и антикоррупционной экспертизы не уделяется достаточного внимания. Между тем объектом как правовой, так и антикоррупционной экспертизы могут являться не только нормативно-правовые акты, но и правоприменительные акты или действия лиц. Такая экспертиза по своему смысловому значению сближается с понятием проверки или юридической проверки. Так, например, А. В. Нестеров отмечает, что в нормативных правовых актах, посвященных антикоррупционной деятельности, не разграничиваются понятия «проверка» и «экспертиза»²²⁴. По мнению автора, под проверкой нормы на коррупциогенность ее свойств следует понимать правовую проверку свойств нормы на соответствие формальным правилам юридической техники. При этом «проверяющее лицо (лицо, принимающее юридически значимое решение) может привлечь сведущее лицо в правовой роли эксперта, исследователя или специалиста. Роль сведущего лица зависит от правового положения проверяющего лица, в частности, это может быть контролер, надзирающее лицо или аудитор»²²⁵. Таким образом, автор также полагает, что правовая или антикоррупционная экспертиза должна иметь только доказательственное, но не квалифицирующее значение. При этом А. В. Нестеров отмечает, что антикоррупционная экспертиза, в частности, должна назначаться в рамках дисциплинарной проверки (дисциплинарного дела), при выявлении коррупционных проявлений, а ее основные свойства должны регулироваться законодательством по противодействию коррупции. «Хотя в Федеральном законе «О противодействии коррупции» не используются термины «коррупционный проступок» и «коррупционное проявление», оба явления существуют в практике… Таким образом, в случаях когда в процессе проведения служебной проверки необходимо объективно доказать, что деяние обладает признаками коррупционного проступка или создало условия для коррупции, можно применять антикоррупционную экспертизу»²²⁶. В первой главе данной работы мы предлагали нормативно закрепить общий или открытый состав коррупционного проступка как использования лицом своего публичного статуса в целях личной заинтересованности. Ввиду такого широкого и неформализованного понимания коррупционного проступка необходимость проведения антикоррупционной экспертизы в рамках проводимой служебной проверки нам представляется вполне обоснованной. Проведение экспертизы, направленной на противодействие коррупции, также представляется востребованной и при работе комиссий по служебному поведению с целью выявления конфликта интересов и т. п.

Таким образом, как мы видим, понятие правовой экспертизы является весьма неоднозначным в различных юридических дискурсах. Общим в понимании данного термина, на наш взгляд, является использование в процессе осуществления такой деятельности специальных знаний в области права, различных отраслей юридической науки. Различия же между отдельными видами таких экспертиз следует проводить исходя из предмета экспертизы.

В специальной литературе отмечается, что в экспертизе понятие предмета (в широком смысле слова) включает объект, задачи и методы экспертного исследования, что служит критерием разграничения отдельных видов экспертиз и определения компетенции эксперта, которая обусловлена решением определенных задач – установлением ограниченного круга фактических данных на основе некоторого объема специальных познаний с использованием находящихся в его распоряжении методических средств²²⁷.

А. Р. Шляхов отмечает, что судебные экспертизы «подразделяются на области знания по совокупности трех существенных признаков: предмет, объект и методика экспертного исследования»²²⁸. Таким образом, можно внести некоторую ясность в классификацию правовых экспертиз по их предмету, взяв за основу три основных критерия: объект экспертизы, ее задачи и методы исследования. Методы исследования, применяемые в рамках антикоррупционной экспертизы, будут рассмотрены нами в третьем параграфе данной главы. Здесь мы хотели бы остановиться на специфике объекта и задач правовой и антикоррупционной экспертизы.

В научной литературе нет единства мнений по поводу конкретного объекта экспертизы. Некоторые авторы исходят из того, что таким объектом является материальный носитель информации о фактических данных, связанных с расследуемым событием, устанавливаемых с помощью специальных познаний в рамках экспертизы как средства доказывания по делу²²⁹. Другие понимают объект экспертной деятельности как «реально существующие (или существовавшие в прошлом) явления, на установление которых объективно направлена экспертиза»²³⁰. Другими словами, первый подход основан на признании объектом экспертизы материального образца, на основе которого эксперт делает выводы о тех или иных фактических данных. Во втором случае объектом признаются сами фактические данные, которые устанавливаются в ходе экспертной деятельности. Таким образом, второй подход фактически отождествляет объект экспертизы и ее результат. Поэтому нам представляется верным рассматривать в качестве непосредственного объекта экспертизы именно исходные данные. Другое дело, что они необязательно должны носить материальный характер. Например, существует психиатрическая или психологическая экспертиза, которая отталкивается от исследования поведенческих реакций человека. Следует согласиться с Р. С. Белкиным, что «объектами судебной экспертизы могут быть материальные образования (материальные объекты) и процессы. К первым относятся предметы (вещественные доказательства, образцы и их комплексы), документы, люди, животные, трупы, транспортные средства». Ко вторым – различные процессы (явления, события, действия)²³¹.

О. Р. Родионова отмечает, что объект экспертизы характеризуется тремя качествами: объектом может быть любая вещь, процесс, явление, любой фрагмент реальной действительности; объект тесно связан с предметом познания; объект воспроизводится в мышлении субъекта²³². Что касается экспертиз, направленных на противодействие коррупции, они имеют определенную специфику в части объекта экспертной деятельности. Если говорить об экспертизе нормативно-правовых актов, то, как отмечает А. В Кудашкин, «предметом антикоррупционной экспертизы являются НПА органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в данных актах, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы»²³³. Действительно, правовые нормы, содержащиеся в различного рода нормативно-правовых актах можно рассматривать как непосредственный предмет исследования эксперта. На основе данного предмета эксперт – специалист в области права – моделирует объект исследования – общественные отношения, которые могут складываться на основе данных правовых норм, в том числе возможность противоправного или коррупционного поведения.

Мы полагаем, что объектом правовой экспертизы могут быть не только нормативные, но и правоприменительные акты. Действующее законодательство, как правило, говорит только об экспертизе нормативно-правовых актов и их проектов. В этой связи А. В. Кудашкин отмечает, что организационно-распорядительные документы (акты правоприменения), формально не подпадая под признаки нормативного правового акта (не проходят регистрационные или иные учетные процедуры), тем не менее подчас фактически являясь таковыми, могут включать коррупциогенные нормы, тем самым несут потенциальный заряд возможности последующих коррупционных проявлений²³⁴. Проведение правовой экспертизы правоприменительного акта целесообразно, например, при проведении служебной проверки и т. п.

Кроме того, как мы отмечали выше, антикоррупционная экспертиза может касаться не только коррупциогенных норм, но и коррупционного или коррупциогенного поведения конкретных лиц. В этом случае непосредственным предметом исследования будут являться конкретные факты совершения лицом тех или иных деяний, а объектом – целевое, мотивированное поведение субъекта.

При этом если правовая и антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов носит общий и системный характер, т. е. применяется в отношении всех НПА и их проектов, то экспертиза правоприменительных актов, а также действий и решений должностных лиц должна проводиться в случае возбуждения в отношении них дисциплинарного производства или решения вопроса о наличии конфликта интересов (казуальный или ситуационный характер).

Другим элементом содержательно характеризующим экспертную деятельность являются ее задачи. В специальной литературе выделяют идентификационные, классификационные, диагностические, реституционные, прогностические и ретроспективные задачи экспертизы²³⁵. Специфика правовой экспертизы нормативно-правовых актов заключается в том, что она по большей части преследует прогностические задачи: эксперт должен выявить дефектные нормы, которые могут привести к неправильному применению закона. Антикоррупционная экспертиза как вид правовой экспертизы также призвана выявлять потенциально коррупциогенные нормы, на основе которых возможно совершение в будущем конкретных коррупционных проступков.

Предлагаемая нами правовая экспертиза правоприменительных актов и фактических действий и решений должностных лиц, напротив, преследует диагностические задачи, т. е. установление фактических обстоятельств, позволяющих судить о наличии в действиях лица состава коррупционного проступка.

Рассмотренная нами дифференциация правовых экспертиз по объекту и задачам характеризует данную экспертизу с позиции предмета (в широком смысле слова) экспертной деятельности. Вместе с тем не следует забывать, что экспертиза осуществляется в рамках той или иной процессуальной формы, юридического порядка ее проведения. С этой точки зрения в литературе предлагается целый ряд различных классификаций правовых экспертиз. Е. В. Иванова предлагает разделить весь объем проводимых экспертиз:

• по субъекту проведения: государственная (ведомственная) и частная: частная несудебная экспертиза проводится на договорной основе, как правило, в каком-то экспертном учреждении; государственная (ведомственная) экспертиза проводится для нужд определенного ведомства;

• по наличию процессуальной формы назначения, проведения и оформления результатов: судебные экспертизы, экспертизы, регламентированные ведомственными нормативными актами, нерегламентированные экспертизы²³⁶.

Е. Р. Россинская выделяет по объему исследования основные и дополнительные экспертизы; по последовательности проведения – первичные и повторные; по численности исполнителей – единоличные и комиссионные и т. п.²³⁷

Развернутая классификация экспертиз по различным основаниям предлагается А. А. Разуваевым:

1) по отраслевой принадлежности формируются экспертизы в непроцессуальных отраслях права (в конституционном праве, гражданском, жилищном праве и др.) и экспертизы в процессуальном праве (в гражданском, арбитражном, в уголовном процессе);

2) по связи с судопроизводством (судебные экспертизы и экспертизы, не связанные с судопроизводством);

3) в зависимости от поставленных перед экспертом задач (аналитические, фактологические, диагностические, оценочные, прогностические, классификационные и др.);

4) по числу объектов исследования (однообъектные и многообъектные);

5) по объему исследования (основные и дополнительные); по последовательности проведения (первичные и повторные);

6) по численности и составу исполнителей (единоличные, комиссионные, комплексные);

7) по отношению к государственной деятельности (государственные и негосударственные);

8) общественные и профессиональные;

9) по объекту и технологии:

• экспертизы универсального типа, к которым относятся объекты и технологии без учета конкретной области деятельности (общественные, оценочные, управленческие);

• специальные экспертизы, определяющиеся областью конкретной профессиональной деятельности (строительная, медицинская, экологическая, товароведческая, страховая, аудит и т. д.);

10) по виду и цели проведения экспертизы (превентивные и контрольные).

Подводя некоторый итог проведенному исследованию, можно отметить следующее.

Во-первых, в широком смысле любые экспертизы могут быть направлены на противодействие коррупции (например, дактилоскопическая экспертиза при расследовании такого коррупционного преступления, как взятка). Такое расширительное понимание, на наш взгляд, методологически неоправданно, поскольку не позволяет охарактеризовать специальный объект, цель и задачи экспертизы, направленной на противодействие коррупции. Поэтому мы рассматривали антикоррупционную экспертизу как только вид правовой экспертизы.

Во-вторых, следует отметить, что в действующем законодательстве и правовой доктрине нет однозначного понимания правовой экспертизы. Например, совершенно различные подходы к правовой экспертизе существуют в рамках административного и уголовного права. В специальных исследованиях, посвященных проблемам противодействия коррупции, речь идет преимущественно об экспертизе нормативно-правовых актов. Мы, исходя из общего понятия экспертизы как использования специальных знаний для установления тех или иных фактов, рассматривали правовую экспертизу как экспертную деятельность в сфере юридических знаний. Основными критериями разграничения экспертиз в зависимости от характера используемых познаний являются объект, задачи и методика экспертной деятельности.

В этой связи (в-третьих), мы рассмотрели объект правовой и антикоррупционной экспертизы, которым, по нашему мнению, должен выступать не только нормативно-правовой акт или его проект, но и правоприменительные акты, а также конкретные действия и решения должностных лиц. Такие экспертизы могут проводиться, например, в рамках дисциплинарного производства или при решении вопроса о наличии конфликта интересов. В этом случае следует различать юридическую процедуру, связанную с принятием уполномоченным лицом (органом) того или иного решения на основе проведенной экспертизы (например, наложение дисциплинарного взыскания), и саму экспертизу, которая может носить лишь доказательственный, но не квалифицирующий характер.

С позиции задач экспертного исследования правовые и антикоррупционные экспертизы нормативно-правовых актов выполняют прогностическую функцию – моделирование возможных способов «обхода закона» и совершения противоправных действий, коррупционных и коррупциогенных проступков. Выделенные нами экспертизы действий и решений уполномоченных лиц (в том числе правоприменительных актов) преследуют диагностические задачи – установление конкретных признаков противоправного деяния, коррупционного или коррупциогенного проступка.

Таким образом, на наш взгляд, экспертизы, направленные на противодействие коррупции с точки зрения существа экспертной деятельности следует дифференцировать на две основные группы: а) антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов; б) экспертиза, направленная на установление факта коррупционного проступка. Если первая из них регламентирована действующим законодательством и осуществляется на практике, то вторая законодательно не предусмотрена. Между тем это, с одной стороны, затрудняет задачу выявления и пресечения коррупционных проявлений, а с другой – создает возможности для неоправданно широкого усмотрения представителя нанимателя (работодателя) при привлечении государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности.

ГЛАВА 3. АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ: СУЩНОСТЬ И СПОСОБЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

3.1. Формирование системы мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе

Как уже отмечалось нами выше, среди всех видов коррупции наибольшую опасность представляет коррупция в государственных и муниципальных властных структурах. Вполне очевидно, что высокий уровень коррупции во властных структурах требует серьезного реформирования всей системы борьбы с ней и прежде всего на государственной и муниципальной службе. Речь не должна идти об отдельных точечных мерах: формирование и построение служебного законодательства должны иметь в своей основе антикоррупционные меры. Поэтому вполне обоснованно пишет А. В. Куракин: «мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной службе»²³⁸. С ним соглашается и В. В. Уланов, подчеркивая, что «рост коррупции в органах государственной власти и управления обусловлен прежде всего отсутствием четкого законодательного регулирования многих вопросов государственной службы, действенного контроля над источниками доходов государственных служащих»²³⁹.

К сожалению, реформы законодательства о государственной и муниципальной службе последних лет наглядно демонстрируют, что у их авторов нет единого понимания целей, способов и механизмов противодействия этому негативному социальному явлению. С одной стороны, многие вводимые антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе носят явно половинчатый характер (как, например, декларирование сведений о доходах), с другой – в их реализации отсутствует дифференциация: налицо стремление поставить под контроль всех или значительные группы государственных и муниципальных служащих без какого-либо различия, несмотря на то что возможности (а также опасности!) их коррупционного поведения далеко не одинаковы. В связи с этим крайне актуальным, на наш взгляд, является вопрос о реализации системного подхода к противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе.

Прежде чем рассматривать, на каких основах он должен базироваться, обратимся к общим правовым нормам, действующим в этой сфере в настоящее время.

Все меры по противодействию коррупции, существующие на государственной и муниципальной службе Российской Федерации в настоящее время, на наш взгляд, можно разделить на пять основных групп:

• антикоррупционные ограничения;

• антикоррупционные запреты;

• антикоррупционные требования к служебному поведению;

• антикоррупционные обязанности;

• антикоррупционные процедуры.

Последняя группа не носит вполне самостоятельный характер, так как антикоррупционные процедуры либо направлены на обеспечение мер, относящихся к другим группам, либо представляют собой механизм реагирования на нарушение ограничений, запретов, требований к служебному поведению и обязанностей соответственно. Тем не менее рассмотрение их как в дополнение к мерам, отнесенным к иным группам, так и в качестве самостоятельных мер также необходимо.

Закрепление конкретных ограничений, запретов, служебных обязанностей и требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих имеет различные основания, хотя и преследует в конечном счете одну цель – обеспечение служебных правоотношений.

Так, например, в настоящее время на большинство государственных служащих распространяются ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Недопустимость существования служебных правоотношений при возникновении данных ограничений обусловливается тем, что в такой ситуации возникает реальная угроза отклонения служебных правоотношений от нормального режима реализации. Основания этого различны. Так, ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», могут быть подразделены на следующие группы:

• обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим по состоянию здоровья (п. 1, 4 ч. 1 ст. 16);

• обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим в силу отказа от прохождения определенных процедур (п. 3 ч. 1 ст. 16);

• обусловленные утратой доверия к государственному служащему в силу совершения им каких-либо противоправных деяний (п. 2, 8–10 ч. 1 ст. 16);

• обусловленные возникновением (возможностью возникновения) частного интереса (п. 5 ч. 1 ст. 16);

• обусловленные возникновением (возможностью возникновения) иного публичного интереса (п. 6, 7 ч. 1 ст. 16).

Значительная часть ограничений, запретов и обязанностей, направленных на обеспечение служебных правоотношений имеют антикоррупционную направленность. Так, из указанных выше ограничений в той или иной степени на противодействие коррупционным проявлениям на государственной и муниципальной службе направлены предусмотренные п. 2, 5, 8–10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»²⁴⁰.

Антикоррупционную направленность в той или иной степени также имеют многие запреты, предусмотренные в отношении государственных и муниципальных служащих (например, осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и др.). Закрепленные законом запреты – важное административно-правовое средство противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты должны исключать возникновение «конфликта интересов»²⁴¹. К сожалению, по мнению А. В. Кудашкина, соблюдение чиновниками запретов и ограничений и контроль в этих вопросах в настоящее время носят эпизодический несистемный характер²⁴².

Аналогичный вывод можно заключить и в отношении таких требований к служебному поведению, как не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Что же касается антикоррупционных обязанностей государственных и муниципальных служащих, то в настоящее время, как представляется, все они закреплены Федеральным законом «О противодействии коррупции» (хотя ранее некоторые из них в несколько ином виде фигурировали и в отдельных законах о государственной и муниципальной службе). Данный закон закрепляет четыре таких обязанности:

• обязанность предоставления сведений о доходах и обязательствах имущественного характера;

• обязанность информирования о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений;

• обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;

• обязанность уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

При этом если антикоррупционные запреты, ограничения и требования к служебному поведению государственных и муниципальных служащих достаточно хорошо изучены в отечественной юриспруденции в рамках монографических²⁴³, диссертационных²⁴⁴ и иных научных исследований²⁴⁵, то антикоррупционным обязанностям уделялось значительно меньше внимания. В силу этого в дальнейших параграфах настоящей главы исследования они будут рассмотрены более подробно (наряду с антикоррупционными процедурами).

Что же касается существующей системы запретов, ограничений и требований к служебному поведению в целом, то общим ее недостатком, по мнению ряда авторов, является отсутствие гибкости. А. А. Гришковец еще в 1998 г., затрагивая вопрос о правоограничениях, предусмотренных в отношении государственных служащих, писал: «Целесообразно провести и нормативно закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на государственных служащих. Все правоограничения должны быть разделены на абсолютные и относительные. Абсолютные носят общий характер и в равной мере распространяются на всех государственных служащих… Относительные ограничения должны распространяться не на всех государственных служащих. Их наложение должно ставиться в зависимость от той государственной должности, которую занимает служащий. При этом представляется целесообразным исходить из формулы: чем выше должность, тем больше правоограничений у лица, которое ее замещает»²⁴⁶.

С. Е. Чаннов десятью годами позже подчеркнул, что, с его точки зрения, данное предложение нисколько не утратило своей актуальности²⁴⁷. В то же время он предложил его несколько видоизменить, установив запреты в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих в зависимости от групп (а в отношении гражданских – и категорий) должностей. При этом должна соблюдаться логика, предложенная А. А. Гришковцом: чем выше группа и категория, тем больше запретов²⁴⁸.

Хотя, как нам представляется, указанные авторы предложили верное направление совершенствования антикоррупционного механизма на государственной и муниципальной службе, оно явно не было доведено до логического конца. Дифференциация антикоррупционных мер в зависимости от конкретной должности, которую замещает служащий, видится нам объективно необходимой. Однако при построении системы такой дифференциации простой, «механический» подход («чем выше должность, тем больше запретов») может дать необходимый результат лишь частично. Действительно, как правило, замещение должностей, находящихся на вершине служебной иерархии, дает замещающему их лицу больше возможностей для злоупотребления служебным положением, а находящихся «внизу» – меньше. Однако эта зависимость не носит абсолютный характер: с одной стороны, многие должности государственной и муниципальной службы невысокого уровня обладают очень высокой коррупционной опасностью в силу наличия властных полномочий и прямого контакта с гражданами и организациями (например, инспектор ГИБДД), с другой стороны, некоторые высокопоставленные должности не дают замещающему их лицу особых возможностей для коррупционных проявлений.

В силу этого нам представляется, что дифференциация антикоррупционных механизмов на государственной и муниципальной службе должна базироваться не на группах и категориях должностей, а на анализе коррупциогенности (понимаемой в данном случае как возможности коррупционного поведения) каждой должности.

Здесь надо сказать, что попытки каким-либо образом обозначить повышенную коррупциогенность определенных должностей уже предлагались неоднократно различными специалистами и даже нашли частичное отражение в законодательстве. Так, например, О. Г. Карпович²⁴⁹, А. К. Есаян²⁵⁰ и В. А. Козлов²⁵¹ писали о необходимости создания методической основы оценки коррупциогенности должностей государственной службы, не объясняя, впрочем, на чем она должна базироваться и какие результаты давать. В. М. Корякин предложил к использованию термин «коррупциогенность должности», под которой должно, по его мнению, пониматься наличие в полномочиях, предоставленных лицу, занимающему данную должность, потенциальных возможностей для коррупционного поведения, выражающегося в принятии этим лицом не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем использования своего должностного положения²⁵².

Проект, предусматривающий разделение государственных и муниципальных служащих на две группы: замещающих должности с низким уровнем коррупциогенности и с высоким, – был предложен Минэкономразвития РФ. При этом проектом предусматривалось, что чиновники, занимающие коррупциогенные должности, будут получать увеличенные зарплаты, пользоваться льготами при получении жилья, правом бесплатного проезда в общественном транспорте и другими привилегиями. Однако с такими служащими должны были заключать срочные служебные контракты при обязательной ротации. Были предусмотрены в отношении них и дополнительные антикоррупционные контрольные меры²⁵³. Этот проект, однако, реализован не был.

Наконец, собственно реализацией идеи о дифференциации служащих является Указ Президента РФ «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»²⁵⁴, в котором напрямую используется термин «должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками».