Текст книги "Государственно-частное партнерство"

Государственно-частное партнерство может считаться таковым в тех случаях, когда оно осуществляется в соответствии с определенного рода правилами.

Правила эти могут быть писаными (нормативно закрепленными) и неписаными (обычаями делового оборота, правовыми обычаями или административными прецедентами).

Государственно-частное партнерство может возникнуть между двумя или более лицами в результате договоренностей осуществлять совместную деятельность для решения определенных, общественно значимых задач, вопросов или проблем.

Очень важно, на каких условиях эти лица могут договариваться о сотрудничестве, какие требования они могут предъявлять друг к другу, в какой обстановке может осуществляться их сотрудничество.

Условий, на которых может осуществляться сотрудничество органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, очень много. Если их сгруппировать по основным характеристикам, то определяются две основные группы:

базовые условия государственно-частного партнерства, или условия, без соблюдения которых партнерства не может быть;

дополнительные условия государственно-частного партнерства, т. е. условия, вырабатываемые в ходе подготовки к сотрудничеству и дополняющие, по соглашению будущих участников партнерства, основные договоренности о сотрудничестве и создающие благоприятную обстановку для реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства.

К базовым условиям государственно-частного партнерства относится следующее:

участвовать в государственно-частном партнерстве может тот субъект государственного управления, кто имеет на это право, т. е. обладающий соответствующей правосубъектностью;

перечень принципов государственно-частного партнерства должен базироваться на целях такого партнерства. Цели и принципы партнерства должны быть взаимосвязаны между собой и вытекать одни из других;

в ходе совместной деятельности участников партнерства должно происходить объединение ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала, направленных на реализацию определенной государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых и иных прав граждан.

В соответствии с российским законодательством не все органы государственной власти и не все юридические лица и не во всех видах партнерств могут участвовать, заключать договоры и соглашения с субъектами негосударственного управления.

В законодательстве не содержится положений, позволяющих судебным органам власти и палатам Федерального Собрания Российской Федерации вступать в экономические партнерства.

Судебные органы и палаты Федерального Собрания могут иметь гражданско-правовые отношения с субъектами негосударственного управления. Например, «заказать» субъекту негосударственного управления выполнение научной работы, оказание услуг и прочего для государственных нужд. Однако они не могут участвовать в партнерствах, основной целью которых является строительство, производство, оказание услуг и получение от их эксплуатации (оказания) прибыли.

Диалоги представителей судебных органов и палат Федерального Собрания с субъектами негосударственного управления должны ограничиваться проведением консультаций по общественно важным или общественно значимым вопросам, участием в проводимых ими мероприятиях и т. п.[89]89
  В данном учебнике ранее указывалось, что в регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации есть нормы, устанавливающие, что общественные организации могут участвовать в заседаниях «круглых столов», иных общественных мероприятиях, проводимых Государственной Думой Российской Федерации или Советом Федерации Российской Федерации. Но эти положения не означают, что палаты Федерального Собрания Российской Федерации могут быть участниками экономических партнерств. Эти нормы лишь создают условия, при которых палаты Федерального Собрания могут сотрудничать с некоторыми из субъектов негосударственного управления, в частности – общественными организациями и объединениями, но они не дают прав вступать в социальные или экономические партнерства. Необходимо различать эти существенные моменты в объемах прав палат Федерального Собрания Российской Федерации на сотрудничество с субъектами негосударственного управления.


[Закрыть]

В отношении некоторых структур Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[90]90
  СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. II). – Ст. 3127.


[Закрыть] установлено, что унитарные предприятия не вправе подписывать соглашения с органами управления особыми экономическими зонами о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности, об осуществлении туристско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой особой экономической зоне.

В ограничении некоторых видов предприятий участвовать в государственно-частном партнерстве с частным интересом существует определенная логика.

Нашим законодательством установлено, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия[91]91
  Организационно-правовые формы унитарные предприятия могут иметь следующие: федеральное государственное предприятие, государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие; федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.


[Закрыть]. Хотя унитарным предприятием признается коммерческая организация, но она не может быть наделена правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.

Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию, поэтому у унитарного предприятия имущество находится на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Оно является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.

Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти.

Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Федерации или органом местного самоуправления муниципального образования.

Унитарное предприятие обладает специальной правоспособностью, не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).

Ограничение правоспособности таких предприятий отчасти связано с целью их создания, поскольку они должны выполнять общезначимые задачи, поставленные собственником-государством, и брать на себя часть экономических функций государства, так как, принимая меры к сохранению и приумножению своего имущества, государство старается обеспечить выполнение своих задач и функций.

Во многом именно поэтому унитарные предприятия наделяются лишь некоторыми правами юридического лица и выступают как субъекты государственного управления, которые могут вступать в государственно-частные или публично-частные партнерства только на стороне государства, преследуя публичный интерес. В таком варианте сотрудничества с субъектами негосударственного управления реально может происходить объединение усилий, средств, ресурсов, потенциала, имущества и проч., принадлежащих частным, общественным, кооперативным и иным собственникам (владельцам).

И напротив, если не происходит реального объединения государственных (муниципальных) и частных средств, ресурсов, потенциала, имущества и проч. в ходе реализации проекта, то такой вариант сотрудничества не относится к государственно-частному партнерству.

Если сказать более кратко, то унитарные предприятия, решая задачи государства-собственника, по сути, являются стороной, представляющей интересы государства, в связи с чем и могут вступать в партнерства на стороне государства и в своей деятельности должны преследовать публичный интерес.

Та же ситуация и с бюджетными учреждениями[92]92
  В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823) бюджетное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.


[Закрыть], государственными корпорациями, бюджетными и внебюджетными фондами и другими учреждениями, организациями, предприятиями, основанными на государственной или муниципальной собственности. Они могут участвовать в государственно-частном партнерстве, но как сторона, представляющая интересы государства в целом или конкретного местного сообщества (муниципального образования).

К дополнительным условиям государственно-частного партнерства могут относиться:

предоставление льготных кредитов участникам партнерства;

передача государственного или муниципального имущества, предназначенного специально для реализации проекта;

предоставление некоторых преференций участникам проекта на срок его реализации;

создание льготных условий для прохождения различного рода согласований, разрешительной документации, устранение на их пути административных барьеров или их минимизация и т. д.

Например, Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. № 1571 «О передаче в собственность Красноярского края находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Красноярск»[93]93
  СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. II). – Ст. 5957.


[Закрыть] принимается предложение о передаче в собственность Красноярского края находящихся в федеральной собственности акций (51%) открытого акционерного общества «Аэропорт «Красноярск». Указом Президента Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 1283 «О передаче в собственность г. Санкт-Петербурга находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково»[94]94
  СЗ РФ. – 2007. – № 40. – Ст. 4718.


[Закрыть] были переданы в собственность г. Санкт-Петербурга находящиеся в федеральной собственности 100% акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково».

Предназначение передачи имущества по названным указам – привлечение на условиях государственно-частного партнерства инвестиций в комплексную реконструкцию и модернизацию объектов авиатранспортной инфраструктуры указанных аэропортов.

Это один из вариантов создания дополнительных условий для государственно-частного партнерства.

Дополнительных условий государственно-частного партнерства такое множество, что даже основные из них рассмотреть в рамках учебника не представляется возможным. Но можно о них сказать главное – дополнительные условия государственно-частного партнерства могут возникать в тех случаях, когда их наличие будет способствовать успешной реализации проектов и ликвидироваться тогда, когда необходимость в них отпадает.

Более того, их возникновение и ликвидация зависят исключительно от масштаба проекта (мегапроект, мультипроект, глобальный или крупномасштабный проект), от сферы, в которой он реализуется, и от степени заинтересованности политэкономической элиты в том или ином проекте, реализуемом на условиях государственно-частного партнерства.

Раздел II
Участники государственно-частного партнерства

В России в отличие от практики других государств формируется интеграционный вариант государственно-частного партнерства.

Интеграционный вариант – это слияние отдельных частей в единую систему за счет так называемого синергетического эффекта, явления, возникающего вследствие грамотной интеграции знаний и ресурсов, достигаемого в любой сфере жизнедеятельности. Этот эффект содействует взаимному усилению участников сотрудничества.[95]95
  Другим является вопрос о том, что некоторые представители государственного сектора не желают вступать во взаимоотношения с субъектами негосударственного управления, ссылаясь на отсутствие специальных для этого норм. Однако, как показывает анализ практики некоторых органов публичной власти, чаще всего, если «убрать» субъективизм представителей этих органов власти, многие служащие не очень хорошо знают законодательство, позволяющее им сотрудничать с субъектами негосударственного управления, и именно поэтому они стараются не участвовать в партнерствах, что существенно сдерживает в нашей стране развитие этой формы сотрудничества.


[Закрыть]

Для возникновения в Российской Федерации именно интеграционный модели государственно-частного партнерства имелось несколько объективно обусловленных причин. Одна из них – постепенно устаревающие формы государственного управления.

На протяжении длительного периода теорией управления было предложено множество методов к управлению. Таких как управление по целям, по результатам, по отклонениям, ситуационное управление и др. Однако в начале третьего тысячелетия некоторые из этих методов из рамок кибернетического подхода, основанного на разделении систем на управляющие и управляемые, и факторе обратной связи как одном из ключевых атрибутов государственного управления, «перекочевали» в разряд кооперации, сотрудничества, согласия и взаимодополнения творческих способностей управленцев, находящихся на разных уровнях управления.

В этот период именно мотивация субъектов управления становится ключевым аспектом взаимодействия как внутри публичной организации, так и при установлении взаимоотношений с другими субъектами, если им необходимо решить четко сформулированную задачу. И в этом вопросе уже не важно, какими средствами планируется достичь цель – посредством кооперации усилий с теми, кто еще вчера «не был допущен» к власти, или с теми, кто уже «от власти устал».

Таким образом, управленческая теория, в центре внимания которой находилась схема «субъект – объект управления», медленно, но уступает место концепции самоорганизации, формируемой новой управленческой парадигме, которая основывается на синергетическом подходе, преемственности кибернетических и синергетических тенденций. Особенно четко эти процессы прослеживаются именно в ГЧП-проектах по строительству дорог и созданию транспортной инфраструктуры, по освоению территорий Крайнего Севера (проект развития Южной Якутии) и в других крупных проектах.

В современных условиях государственное управление требует совершенно нового концептуального подхода к организации различных видов сотрудничества с представителями частного сектора. И именно в этой новой управленческой парадигме может быть сделан акцент на самоорганизацию как на качественно новый уровень формирования стратегии: управлять не процессами, а способностью субъектов государственного и негосударственного управления к взаимодействию на уровне самоорганизации, т. е. выдвижения и реализации инициативы по взаимодействию как от субъекта государственного управления, так и от субъекта негосударственного управления.

Синергетический подход вполне реально может стать доминирующим и при формировании стратегии управления государственными делами, и осуществлении стратегического управления государственными и общественными делами. Но это – дело будущего, а пока можно вести речь о правовых условиях, позволяющих осуществлять государственно-частное партнерство или сдерживающих его развитие.

По нашему законодательству уже можно определять субъектов управления, которые могут сотрудничать друг с другом.

Сотрудничающими субъектами могут быть некоторые органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления, юридические лица, их объединения, граждане и их объединения. Они могут сотрудничать как между собой, так и с разными по статусу субъектами управления: органы публичной власти между собой и с юридическими лицами или гражданами, граждане или их объединения между собой, совместно с юридическими лицами, с органами публичной власти и т. д. Однако необходимо иметь в виду, что не все субъекты управления могут быть участниками государственно-частного партнерства.

У одних субъектов управления нет на это соответствующих правомочий. Другие, выполняя отдельные государственные функции или задачи, не вправе вступать в какие-либо, в том числе партнерские, отношения с субъектами предпринимательской деятельности. Третьи по отдельным признакам могут быть партнерами органов публичной власти, но они имеют специальный правовой статус и поэтому, выступая на стороне государства, не могут работать на стороне предпринимателей.

Рассмотрим эти вопросы более подробно.

Система органов государственной власти Российской Федерации строится на определенных принципах, которые в совокупности позволяют государственному механизму осуществлять свои функции. Прежде всего органы государственной власти действуют на принципе суверенитета государственной власти и должны действовать строго в рамках закона.

Система органов государственной власти указана в Конституции Российской Федерации. В нее входят: палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Президент России, Правительство России, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и т. д.

Помимо конституционных норм в отраслевом законодательстве устанавливается правовой статус иных органов власти – Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, Уполномоченного по правам человека и т. д.

Органы государственной власти создаются не только на основании законов, но и на основании подзаконных правовых нормативных актов – указов Президента России и постановлений Правительства России. Ими устанавливается правовой статус, определяется характер компетенции и объем полномочий этих органов власти.

Вопрос о характере компетенции и объеме полномочий органов государственной власти для нас и важен.

Для каждого органа государственной власти (федерального или регионального) должны определяться цели и задачи деятельности. Для их выполнения (достижения) на органы власти возлагаются определенного рода государственные функции. Именно эти государственные функции (их набор) определяют характер компетенции того или иного органа власти и перечень государственных полномочий, который определяется исходя из возложенных на орган власти государственных функций.

Схематично это выглядит следующим образом.

Практически все органы власти имеют государственные функции, в числе которых есть основные и дополнительные функции.

Основные государственные функции и влияют на характер компетенции органа власти.

Например, для одних органов власти основной функцией является регулирование общественных отношений. Для других – контрольно-надзорные функции. Для третьих – исполнение законодательства и осуществление государственного управления. В качестве дополнительных у них могут быть такие функции, как планирование, прогнозирование, сбор, анализ и учет информации и т. д. Соответственно «набору» государственных функций (основные + дополнительные) орган власти обретает характер компетенции, который ему либо позволяет, либо не позволяет быть участником государственно-частного партнерства.

Так, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации – органы власти, основная функция которых регулирование общественных отношений посредством принятия законов. Соответственно эти органы власти могут выполнять определенного рода полномочия, связанные в основном с созданием и развитием институтов гражданского общества, правовым закреплением и развитием демократических принципов общественного устройства и т. д. Исходя из этого этот вид органов власти может сотрудничать с общественными организациями, объединениями граждан, некоммерческими организациями и т. д. Но характер компетенции и перечень полномочий палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не позволяет им быть участниками экономических и социальных партнерств. Но эти виды органов государственной власти могут быть участниками публичных партнерств.

У таких органов власти, как Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, федеральные службы, региональные инспекции, надзоры, контрольные комиссии и т. п., основными государственными функциями являются контроль и надзор. Исходя из этого, на эти органы власти возложены соответствующие полномочия, связанные с осуществлением контроля или надзора. Поскольку такие органы власти по характеру компетенции будут относиться к категории контрольно-надзорных органов, то этот вид органов власти не может вступать в партнерские отношения с субъектами негосударственного управления ни при каких условиях и соответственно не может быть участником государственно-частного партнерства.

Федеральные министерства, федеральные агентства, отраслевые органы исполнительной власти субъектов Федерации, у которых контрольно-надзорная функция не является основной, могут иметь партнерские взаимоотношения с субъектами негосударственного управления и соответственно являться участниками государственно-частных партнерств.

Необходимо учитывать еще одну особенность в отношении органов власти.

Чтобы органу власти стать участником государственно-частного партнерства, не обязательно, чтобы этот орган власти обладал правами юридического лица. Достаточно того, чтобы орган власти обладал государственными функциями, связанными с исполнением законодательства, осуществлением государственного управления, и соответствующими для этого полномочиями.

Например, Правительство России не является юридическим лицом, однако в соответствии с Федеральным законом от 2 апреля 1999 г. № 92-ФЗ «О российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»[96]96
  СЗ РФ. – 1999. – № 18. – Ст. 2218.


[Закрыть] обязано участвовать в социальных партнерствах в сфере труда.

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[97]97
  СЗ РФ. – 1996. – № 1. – Ст. 18.


[Закрыть] Правительство Российской Федерации или уполномоченные им органы могут являться стороной соглашения о разделе продукции.

Участники государственно-частного партнерства из числа органов государственной власти имеют определенного рода признаки. Эти признаки могут наличествовать у субъекта управления в определенных вариантах (может быть всего один, два или три) либо все одновременно.

Схематично эти признаки можно показать следующим образом.

При необходимости, если нужно определить, может ли тот или иной орган власти быть участником государственно-частного партнерства, целесообразно руководствоваться и иными признаками, особенно теми, что прямо указаны в законодательстве.

Например, в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[98]98
  СЗ РФ. – 2005. – № 30. – Ст. 3126.


[Закрыть] указывается, кто может являться концедентом – Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, и т. д.

В таких вариантах правового определения участника государственно-частного партнерства можно точно сказать, кто именно из органов власти и в каких видах партнерств может участвовать.