Текст книги "Государственно-частное партнерство"

Основные исходные начала, положения, посредством которых выражается сущность института права или предмета регулирования, могут иметь законодательное закрепление в виде базовых принципов. Применительно к рассматриваемому вопросу законодательно закрепленные принципы государственно-частного партнерства могли бы выступать в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой может происходить организация такого вида сотрудничества.

На базе законодательно закрепленных принципов также может осуществляться и разработка соответствующей правовой базы о деталях (аспектах) осуществления государственно-частного партнерства. В противном случае каждый из специалистов под этим комплексным институтом права будет понимать все, что ему кажется, а может быть, и то, что по сути государственно-частным партнерством не является.

Довольно часто, например, в средствах массовой информации любое спонсорство, меценатство или благотворительность преподносятся как государственно-частное партнерство. Многие виды взаимодействия с органами публичной власти также часто интерпретируются как таковые, но, по сути, к государственно-частному партнерству они не имеют никакого отношения.

Так, например, Москомспорт (государственная структура) свой опыт взаимодействия с представителями коммерческих брендов рассматривает как сотрудничество. Речь идет о взаимоотношениях Московской Федерации хоккея с брендом «Orion Choco Pie» на примере проекта «Орион Золотая шайба». При этом признается, что партнерство с коммерческими организациями – вопрос сложный, так как необходимо соблюдать законодательство о рекламе, баланс интересов спонсоров (каждый спонсор хочет быть представленным как можно более активно и получить максимальный результат с точки зрения вложения средств), интересы федерации клуба[83]83
  См.: Нагорных Ю. Опыт взаимодействия государственной структуры и коммерческих брендов // Спорт: экономика, право, управление. – 2006. – № 4.


[Закрыть] и организаторов.

На самом деле такие взаимоотношения не имеют отношения к государственно-частному партнерству. Они в чистом виде коммерческие, преследующие не публичный, а частный интерес.

Виды сотрудничества с органами публичной власти можно относить к государственно-частному партнерству в тех случаях, когда участниками осуществляется совместная деятельность по решению конкретных вопросов, имеющих общественно полезную значимость для неопределенного круга лиц. Более того, эта деятельность не должна быть направлена на спонсорство, благотворительность или меценатство.

Спонсорство, благотворительность и меценатство являются проявлением воли обладателя имущества (средств, ресурсов и проч.), желающего добровольно «поделиться» с теми, кого он считает более нуждающимся в этом, и не нужно их путать с государственно-частным партнерством.

Спонсорство – это поддержка спортивных, культурных, образовательных и иных общественно полезных мероприятий.

Меценатство – это материальная поддержка деятелей литературы и искусства (через подарки, пенсии, премии, синекуры и т. п.), осуществляемая в порядке личной инициативы отдельными членами общества.

Благотворительность – это оказание безвозмездной или на льготных условиях помощи тем, кто в этом нуждается. Благотворительность может осуществляться как в коллективных формах (фонды, организации), так и в виде индивидуального меценатства.

Основной чертой благотворительности и меценатства является свободный и непринужденный выбор формы, времени и места, а также содержания благотворительной помощи.

Повторим, что ни спонсорство, ни меценатство, ни благотворительность не имеют ничего общего с государственно-частным партнерством, которое, как уже говорилось, является видом сотрудничества органов публичной власти с юридическими лицами, гражданами или их объединениями. Оно осуществляется на основе объединения ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала, направленного на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых и иных прав граждан и т. д.

Государственно-частное партнерство базируется на строго определенных принципах.

В зарубежном законодательстве применяется принцип полной и открытой конкуренции при заключении государственных контрактов на все виды партнерств с органами публичной власти, так как партнерства рассматриваются как средство экономии бюджетных средств, предупреждения коррупции и развития конкуренции в секторах экономики, ранее находившихся в государственной монополии. Этот принцип означает, что преимущественный статус будут иметь лишь те методы выбора поставщика, подрядчика или концессионера, которые предусматривают обязанность потенциальных участников соответствующих договорных отношений состязаться за право получения контракта.

В нашем законодательстве указание на существование принципов государственно-частного партнерства есть, однако сами принципы пока четко не определены.

Например, в ст. 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации[84]84
  СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.


[Закрыть] от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ содержится положение о том, что средства Инвестиционного фонда Российской Федерации как часть средств федерального бюджета подлежит использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Но указаний на сами принципы государственно-частного партнерства или хотя бы их «контуры» в Кодексе не содержится.

Наш законодатель пока не определился, на каких именно принципах должны строиться взаимоотношения органов государственной власти и субъектов негосударственного управления при осуществлении государственно-частного партнерства, и по-видимому, поэтому указание на принципы в законодательстве есть, а указаний на сами принципы – нет.

Если отталкиваться от того, что деятельность любого органа публичной власти должна строиться на конституционных принципах организации и деятельности, то можно предположить, что принципами государственно-частного партнерства могут быть:

1) общность интересов участников государственно-частного партнерства при реализации государственной политики;

2) добровольность участия в государственно-частном партнерстве;

3) «прозрачность» выбора партнера из числа субъектов негосударственного управления;

4) ориентация на получение измеряемого результата (количественного или качественного);

5) учет общественного мнения о необходимости реализации проектов или программ на условиях государственно-частного партнерства на конкретных территориях и др.

Принцип общности интересов участников государственно-частного партнерства при реализации государственной политики может быть положен в основу проектов и программ, реализуемых исходя из уже определенной в той или иной сфере государственной политики. Как, например[85]85
  См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р «О транспортной стратегии Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2008. – № 50. – Ст. 5977.


[Закрыть], определена государственная политика в сфере транспорта. В Федеральной целевой программе «Юг России (2008—2012 годы)», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2008 г. № 10[86]86
  СЗ РФ. – 2008. – № 4. – Ст. 264.


[Закрыть], предусмотрено привлечение внебюджетных инвестиций на условиях государственно-частного партнерства.

Базовым принципом привлечения внебюджетных инвестиций в названной программе является четкое разделение инвестиционных проектов на две составляющие – строительство объектов производственной и туристско-рекреационной сфер и создание обеспечивающих эти объекты инженерной и социальной инфраструктур, осуществляемое за счет средств частных инвесторов.

В Программе указывается, что привлечение внебюджетных инвестиций может осуществляться на основе соглашений о намерениях, заключаемых органами исполнительной власти субъектов Федерации, входящих в Южный федеральный округ, с потенциальными инвесторами.

Таким образом, для реализации названной целевой программы, в целях создания условий для устойчивого социально-экономического развития регионов Южного федерального округа, объединяются усилия и средства органов власти субъектов Федерации, входящих в этот федеральный округ и заинтересованных в этом частных инвесторов.

В данном случае налицо условия, при которых этот принцип может быть основным: у органов власти субъектов Федерации есть заинтересованность в развитии региона, у частных инвесторов – в строительстве объектов производственной и туристско-рекреационной сфер, которые могут приносить прибыль.

В приведенном примере явно прослеживаются элементы «симбиоза» как формы отношений между симбионтами – двумя разными субъектами, приносящими обоюдную пользу как обществу, так и себе.

Принцип добровольности участия в государственно-частном партнерстве также может являться одним из основных.

Если возвратиться к вышеприведенному примеру с целевой программой «Юг России (2008—2012 годы)», то можно отметить, что никто не вправе принудить частного инвестора стать партнером органа власти субъекта Федерации. Частный инвестор вправе сам решать, участвовать ему в реализации этой или какой-либо иной программы (проекте) или нет. Вместе с тем для органов публичной власти тот инвестор, который получит право быть участником этой программы, будет партнером независимо от воли или желания лиц, представляющих во взаимоотношениях интересы органа власти, заключившего соглашение о сотрудничестве.

Принцип «прозрачности» выбора партнера из числа субъектов негосударственного управления часто встречается в сфере экономики. Именно в этой сфере партнеры органов публичной власти появляются, как правило, в результате проведения конкурсных процедур.

Transparency (англ. прозрачность) – это важная гарантия от произвола органов публичной власти и их должностных лиц, которые наделены чрезвычайно широкими дискреционными полномочиями.

Принцип прозрачности гарантирует максимально полный учет интересов различных заинтересованных лиц, что в конечном счете обеспечивает легитимность принимаемых решений.

Обеспечение принципа прозрачности при вынесении решений о предоставлении, например, государственной помощи и при контроле за ее использованием на всех уровнях достигается тем, что установлены нормы по обязательности опубликования в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, что, в свою очередь, обеспечивает доступность к этим сведениям.

Обязательность открытости для общества проектов бюджетов (федерального, регионального, местного) относится к мерам, обеспечивающим прозрачность бюджетных процессов. Открытость взаимоотношений субъектов управления может означать размещение информации в открытом доступе о фактах их сотрудничества или о достигнутых в ходе переговоров результатах и т. д.

Формальная трактовка принципа прозрачности предполагает соблюдение ряда юридических требований, важнейшим из которых является обязательное обнародование принимаемых решений. Более того, требования принципа прозрачности в части информации, относящейся к сотрудничеству органов государственной власти и субъектов негосударственного управления, слагаются из трех составляющих.

Во-первых, неотъемлемым правом заинтересованных лиц является право на защиту своих интересов. Одной из возможностей реализации данного права является право на получение всей информации либо ознакомление с информацией, относящейся к проекту или программе, реализуемым с их участием, при условии, что таковая не является конфиденциальной.[87]87
  Речь идет об информации, не имеющей грифа «конфиденциальная информация». В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» конфиденциальность информации – это обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя // СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. 1). – Ст. 3448.


[Закрыть]

Во-вторых, принцип прозрачности предполагает учет публичных интересов. В частности, в целях прозрачности процедур в случаях, когда принимается решение о реализации крупного инвестиционного или иного проекта, затрагивающего интересы местного населения, должно учитываться согласие последних на реализацию проекта (программы) именно на этой территории. Поэтому планы о таких проектах (программах) должны быть известны неопределенному кругу лиц, проходить общественное обсуждение или подвергаться общественной экспертизе.

В-третьих, на начальной стадии подготовки предполагаемых к реализации проектов и программ (заранее) на конкурсных условиях должны определяться лица, между которыми «планируется» сотрудничество (и из числа органов публичной власти, и из числа предпринимателей).

Основным инструментом реализации принципа прозрачности являются публичные уведомления и доведение необходимых сведений напрямую до заинтересованных лиц, поэтому решения о начале работ над предполагающимися к реализации проектами или программами должны публиковаться в официальных изданиях либо информация об этом должна быть доступна в иных «открытых» источниках.

Как, например, это происходит при обнародовании информации о перспективных инвестиционных площадках. Эта информация, с одной стороны, может обеспечить приток частных инвестиций и «отбор» инвесторов по критериям, установленным государством, с другой – неопределенному кругу лиц становится известно, кто строит или что и когда будет создано на этой инвестиционной площадке.

При реализации принципа прозрачности должна обеспечиваться возможность сбора и предоставления информации, как основной, так и дополнительной, т. е. информация должна быть доступна иным, а не только государственным субъектам управления. Поэтому применительно к государственно-частному партнерству принцип прозрачности может означать:

во-первых, субъекты государственного и негосударственного управления имеют право беспрепятственно получать определенного рода информацию, необходимую им для начала и осуществления сотрудничества;

во-вторых, носители информации обязаны предоставлять желающим субъектам управления интересующую их информацию (за исключением конфиденциальной и иной охраняемой законом);

в-третьих, субъекты государственного управления обязаны размещать информацию, в получении которой заинтересованы субъекты негосударственного управления (за исключением конфиденциальной и иной охраняемой законом);

в-четвертых, контроль за обращением информации о проектах и программах, реализуемых на условиях государственно-частного партнерства, о ходе их реализации, о планируемых и полученных результатах и проч. осуществляется и со стороны общества, и со стороны государства;

в-пятых, осуществление государственного контроля за эффективностью использования имущества, переданного для реализации проектов или программ на условиях государственно-частного партнерства;

в-шестых, проведение проверок целевого использования средств, направленных на реализацию проектов или программ на условиях государственно-частного партнерства (и бюджетных, и внебюджетных). Они могут осуществляться ежегодно аудиторской организацией, которая определяется на конкурсной основе.

Ориентация на получение измеряемого результата как принцип государственно-частного партнерства также является одним из основных аспектов в мотивации субъекта негосударственного управления при принятии им решения об участии в том или ином проекте (программе), реализуемых на условиях государственно-частного партнерства.

Например, создание и развитие промышленно-производственных особых экономических зон может способствовать выводу экономики страны из сферы преимущественного экспортно-сырьевого развития, развитию отраслей с высокой степенью переработки и наукоемких, высокотехнологичных отраслей промышленности, обеспечению конкурентоспособности в мировом сообществе и равноправной интеграции в мировое экономическое пространство. Это – общегосударственная задача.

При проведении технологической модернизации широкого круга отраслей экономики, в интересах обеспечения глобальной конкурентоспособности и формирования в перспективе рынка инноваций, можно на базе передовых технологий, в том числе в рамках интеграции с мировыми технологическими комплексами, получить новые технологии, принципиально новую технику, новые рынки сбыта продукции и т. д. В этом очень может быть заинтересован частный инвестор. Поэтому при решении подобных задач может использоваться принцип софинансирования (за счет государственных и частных средств) прикладных исследований и создание инновационных инфраструктур в промышленно-производственной свободной экономической зоне.

В результате расчетов предстоящих по этим проектам работ и государство, и частные инвесторы заранее могут определить, сколько средств необходимо на проект потратить и что в результате этого можно будет получить.

Результат в таком случае не может быть абстрактным, он будет прямо указываться в контракте и в плане проекта, поэтому ориентация на конечный результат проекта, реализуемого на условиях государственно-частного партнерства, как раз и будет являться тем стимулом, который будет определять интерес частных инвесторов на участие в проекте (по развитию той или иной промышленно-производственной зоны) либо в ином инвестиционном (инновационном) проекте (программе).

В процессе развития государственно-частного партнерства могут возникать и новые принципы. Их возникновению могут способствовать цели, исходя из которых органы публичной власти начинают сотрудничество с субъектами негосударственного управления.

Сотрудничество без цели – бессмысленно, лишняя трата времени и средств, неэффективное использование ресурсов. Любое сотрудничество имеет цель, без нее теряется смысл что-либо делать вместе.

То же самое должно происходить, когда сотрудничать начинают субъекты управления. И чтобы сотрудничество приносило как можно больше пользы, еще до его начала необходимо определять его цель и соответственно те результаты, которые планируется от сотрудничества получить.

Своевременное определение целей государственно-частного партнерства (до начала сотрудничества) – это минимизация рисков, с которыми можно встретиться в период реализации проекта. Поэтому в последние годы именно в федеральных целевых программах стали указываться цели сотрудничества с частными инвесторами.

В Федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613[88]88
  СЗ РФ. – 2006. – № 44. – Ст. 4589.


[Закрыть], указывается, что основной целью Программы является развитие научно-технологического потенциала Российской Федерации для реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации.

Эта цель обусловливает необходимость решения таких основных задач, как консолидация и концентрация ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства, в том числе за счет заказов частного бизнеса и инновационно-активных компаний на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.

Исходя из анализа названной Программы также можно отметить, что целью осуществления государственно-частного партнерства является именно консолидация (объединение) средств и ресурсов для решения определенной задачи – реализации инновационных проектов.

Исследования нашего законодательства показали, что цели государственно-частного партнерства имеют в основном общую форму правового закрепления.

В публичной сфере, например, целями государственно-частного партнерства могут быть:

реализация принципов взаимодействия органов исполнительной власти и общественных организаций для решения общественно значимых задач;

выполнение предприятием, организаций, учреждением либо иным лицом действий (операций) от имени органа власти;

помощь в реализации полномочий органа исполнительной власти;

оказание органам исполнительной власти или органам местного самоуправления содействия в осуществлении установленных задач и функций;

взаимная координация действий и решений органов власти и общественных объединений по определенным вопросам;

предоставление информации, обмен информацией, информационное взаимодействие.

В социальной сфере целями государственно-частного партнерства могут быть:

проведение взаимных консультаций (например, по проблемам занятости населения, замена определенного процента налога на натуральное покрытие продукцией или услугами, реализация условий социального партнерства);

регулирование социально-трудовых отношений и согласование социально-экономических интересов сторон (ведение коллективных переговоров и подготовка проекта генерального соглашения между общероссийскими объединениями профессиональных союзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации);

содействие договорному регулированию социально-трудовых отношений на федеральном уровне;

проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области социально-трудовых отношений, федеральных программ в сфере труда, занятости населения, миграции рабочей силы, социального обеспечения;

согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики;

рассмотрение по инициативе сторон вопросов, возникших в ходе выполнения генерального соглашения;

улучшение качества услуг по социальному обслуживанию граждан (почтовые услуги, страхование, консультационные услуги, торговое обслуживание и т. д.).

В сфере экономики целями, ради которых осуществляются государственно-частные партнерства, могут быть:

привлечение инвестиций в развитие экономики в целом или отраслей экономики или определенной сферы управления, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, туризма, санаторно-курортной сферы;

совместное с частным инвестором финансирование программ или проектов;

реализация инвестиционных (инновационных) проектов или программ;

обеспечение эффективного управления государственным (муниципальным) имуществом;

реконструкция (восстановление) недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

осуществление определенной предпринимательской деятельности с вложением предпринимателем капитальных вложений;

осуществление совместной работы;

изменение или поддержание цен (например, на электрическую энергию (мощность) и проч.);

защита прав и интересов потребителей, противодействие недобросовестной практике искажения сведений (например, об импортируемых в Российскую Федерацию товарах, в том числе занижения их стоимости) и проч.;

для постановки проблем о решении программными методами на федеральном уровне и т. д.

Цели осуществления сотрудничества с органами публичной власти могут быть и иными, но в любом случае они должны отвечать определенным критериям, а именно:

1) они должны быть направлены на удовлетворение широкого круга интересов как можно большего количества граждан (и этот круг может увеличиваться (расширяться));

2) их достижение должно способствовать более ускоренному развитию нашего общества или его отдельных частей;

3) их достижение должно способствовать улучшению качества жизни наших граждан или социально слабо защищенных слоев общества;

4) они могут быть направлены на повышение конкурентоспособности нашей промышленности или решение проблем социально-экономического развития нашей страны.

Цели сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления должны сводиться к основному постулату – объединение их потенциала, средств, усилий, ресурсов и т. п. происходит для позитивного сотрудничества и решения общественно значимых задач.

Кто вправе определять цели государственно-частного партнерства – орган публичной власти или субъект негосударственного управления?

Однозначного ответа на этот вопрос пока нет, поскольку в нашей стране его появление зависит в большей мере не от состояния законодательства и степени правового регулирования нового института права (государственно-частное партнерство), а от государственной политики в отношении этого института права, которую еще предстоит официально определить.

Гипотетически цель сотрудничества с органами публичной власти может определять субъект негосударственного управления самостоятельно. Но это только гипотетически, поскольку на практике пока еще ни одному из субъектов негосударственного управления не удалось это сделать. На это есть объективно обусловленный аспект – наше общество пока не готово к тому, чтобы субъект государственного управления учитывал при определении государственной политики интересы и потребности субъектов негосударственного управления.

Особенности нашего переходного периода (от одного государственного устройства к другому) пока «не позволяют» субъектам негосударственного управления проявлять инициативу и определять те цели, в достижение которых они могут предложить сотрудничество. Часто происходит наоборот. Тот или иной орган публичной власти обращается к гражданам и юридическим лицам и рассказывает, как было бы хорошо, если все вместе решали бы существующие проблемы, но у граждан и юридических лиц редко возникает желание легитимно сотрудничать с органом власти. Поэтому пока дальше призывов «давайте решать вопросы вместе» дело не дошло.

Вполне возможно, что ситуация может измениться и субъекты негосударственного управления станут более активными, начнут предлагать различные виды сотрудничества с органами публичной власти, а органы власти – с энтузиазмом «работать» с гражданами и юридическими лицами. Но это все в перспективе.

В нашем законодательстве нет запретов на легитимное сотрудничество с органами власти и управления. Любое лицо вправе обратиться к субъекту государственного управления, а он – к субъекту негосударственного управления с предложением о легитимном сотрудничестве и, естественно, определить цели такого сотрудничества.

Тот, кому предлагается сотрудничество, вправе от него отказаться (по объективным причинам, если это орган власти) или принять предложение (если это субъект негосударственного управления), и они могут совместно определить цели такого сотрудничества. В любом случае инициаторы могут действовать «в рамках закона», но дело за малым. Нужно, чтобы все они желали сотрудничать друг с другом на условиях государственно-частного партнерства. В противном случае всегда найдется «причина», чтобы таких партнерств не создавать.

При осуществлении государственно-частного партнерства важными являются условия, на которых оно осуществляется. Попытаемся обозначить основные из них.