Текст книги "Государственно-частное партнерство"

Административные действия и решения сопровождают партнерство с момента, когда проекта «еще нет», до состояния проекта, когда его «уже нет». Это означает, что они совершаются и принимаются во всех периодах проектного цикла[131]131
  Проектный цикл – промежуток времени между моментом проявления идеи о проекте и моментом его завершения (ликвидации) вследствие достижения поставленных перед партнерством целей.


[Закрыть] – в период подготовки концепции проекта, его планирования и разработки плана проекта, осуществления и завершения проекта.

Факт начала работ над проектом, реализуемым на условиях государственно-частного партнерства, а также факт его завершения оформляются официальными документами. Для их подготовки совершаются определенного рода административные действия и принимаются соответствующие решения.

Административные действия – это действия (решения), касающиеся принципиальных вопросов, предпринимаемые (принимаемые) управляющим звеном партнерства («командой» проекта).

К числу таких административных действий (решений) могут относиться:

1) проведение предынвестиционных исследований. Это предполагает:

изучение прогнозов и направлений развития страны в целом, региона, города, территории, отрасли или сферы управления;

формирование инвестиционного замысла проекта, реализуемого на условиях государственно-частного партнерства;

подготовка необходимых информационных материалов о проекте и проектов документов, направленных на принятие субъектом государственного управления решения о вступлении в партнерство, предварительное их согласование с субъектом государственного управления;

разработка обоснования необходимых для проекта инвестиций и ресурсов, оценка жизнеспособности проекта;

выбор и предварительное согласование места реализации проекта; при необходимости – подготовка экологического обоснования и различного рода экспертиз;

подготовка предварительного инвестиционного решения и разработка предварительного плана проекта, планируемого к реализации на условиях государственно-частного партнерства;

2) разработка проектно-сметной и иной необходимой документации, планирование проекта и подготовка условий для его реализации.

Если проект, планируемый к реализации на условиях государственно-частного партнерства, будет относиться к области строительства, то производится разработка плана проектно-изыскательских работ, формируется задание на ТЭО (технико-экономическое обоснование проекта) строительства, его разработка, согласование, экспертиза и утверждение;

выдается задание на проектирование;

осуществляется разработка, согласование и утверждение рабочей документации, после чего принимается окончательное решение об инвестиционной составляющей проекта;

решаются вопросы по отводу земельных участков под строительство и получается разрешение на строительство;

формируется и выдается задание на разработку проекта производства работ;

осуществляется разработка плана проекта;

если прямо указано в законодательстве, производится оповещение жителей территории, на которой планируется реализация проекта, о самом проекте или его основных параметрах (вариант – о планируемых к получению результатах);

3) проведение торгов и заключение контрактов; организация закупок и поставок, подготовительные работы.

Это организация и проведение тендеров на проектно-изыскательские работы и заключение контрактов;

организация и проведение тендеров на поставку оборудования и заключение соответствующих контрактов;

организация и проведение конкурсов (тендеров) на подрядные работы и заключение соответствующих контрактов;

проведение тендеров на услуги консультантов и заключение по их результатам договоров и соглашений;

разработка планов (графиков) поставки ресурсов и проведение подготовительных работ к реализации непосредственно проекта;

4) реализация самого плана проекта.

Это разработка оперативного плана реализации проекта, графиков работы структурных подразделений партнерства и связей между ними;

выполнение непосредственно планом проекта предусмотренных работ, их мониторинг и контроль;

корректировка плана проекта и оперативного плана проекта с учетом результатов мониторинга и контроля;

оплата выполненных работ и поставок;

5) завершение работ по проекту.

К нему относится сдача-приемка объектов и работ (услуг), предусмотренных контрактами, договорами или соглашениями, их «закрытие»;

демобилизация неиспользованных ресурсов, анализ результатов, полученных партнерством в ходе реализации плана проекта;

6) эксплуатация того, что было создано в период реализации проекта на условиях государственно-частного партнерства.

Совершение (принятие) вышеперечисленых административных действий (решений) характерно для сферы строительства и производственной сферы. Однако отраслевая специфика проекта, реализуемого на условиях государственно-частного партнерства, как правило, оказывает прямое влияние на вид, количество и последовательность совершения административных действий и принятие решений, которые должны совершаться (приниматься) в течение проектного цикла.

Например, в области сельского хозяйства это может быть иная последовательность совершения административных действий. Решения могут приниматься иного характера. При реализации проекта, связанного с оказанием услуг, вид, объем и последовательность административных действий и соответственно решений будут кардинально отличаться от вышеприведенных административных действий (решений). Поэтому при планировании проекта на условиях государственно-частного партнерства целесообразно заранее выяснить отраслевые особенности и учитывать их при планировании и согласовании идей о проекте еще на стадии предынвестиционных исследований.

Раздел VI
Модели партнерств, их правовое оформление, осуществление различных видов партнерств

Модели партнерств в публично-правовой сфере, как и во всех остальных, определяются предметами (объектами, вопросами), по отношению к которым органы публичной власти и подведомственные им организации вступают в сотрудничество с субъектами негосударственного управления.

В публично-правовой сфере предметом (объектом, вопросом) партнерства может быть определенная информация, совместная работа или ее планирование, действия, совершаемые от имени органа публичной власти, согласование интересов, цен, политики или позиций, оказание помощи (содействия) органам публичной власти в исполнении их функций или полномочий и т. д.

Партнерства в этой сфере имеют некоторые отличительные признаки, по которым они классифицируются именно как партнерства в публично-правовой сфере.

К таким признакам можно отнести следующее:

это всегда некоммерческие партнерства;

партнерства могут быть долгосрочными, стратегическими, традиционными, при этом невыгодными с точки зрения экономической целесообразности, но необходимыми, поскольку нацелены на преодоление общественных проблем (трудностей), приносящими общественно полезный результат.

Для осуществления партнерства в публично-правовой сфере в отраслевом законодательстве уже создано несколько правовых конструкций, правда, эти конструкции, что называется, «находятся на грани» перехода добровольности в сотрудничестве к принудительному сотрудничеству.

Например, Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[132]132
  СЗ РФ. – 1995. – № 33. – Ст. 3349.


[Закрыть] установлено, что при решении задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, имеют право устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Вводя такие нормы, законодатель исходил из того, что результаты, которые можно получить от такого сотрудничества, могут многократно превышать те потери (по общественной значимости), которые могут понести группы граждан или отдельные граждане, если бы специальным органам не было бы предоставлено право проводить на таких условиях оперативно-розыскную деятельность.

Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[133]133
  СЗ РФ. – 2001. – № 33 (ч. I). – Ст. 3418.


[Закрыть] установлено, что при наличии у адвоката, нотариуса, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг, любых оснований полагать, что сделки или финансовые операции осуществляются или могут быть осуществлены в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, они обязаны уведомить об этом уполномоченный орган.

Информация может передаваться указанными лицами самостоятельно или через соответственно адвокатскую и нотариальную палаты при наличии у палат соглашения о взаимодействии с уполномоченным органом. Факт передачи информации может и не разглашаться.

В целях реализации этих правовых положений Правительство Российской Федерации приняло постановление № 82 от 16 февраля 2005 г. «Об утверждении Положения о порядке передачи информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу адвокатами, нотариусами и лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг»[134]134
  СЗ РФ. – 2005. – № 8. – Ст. 659.


[Закрыть], в котором подробно указаны процессуальные аспекты передачи информации.

Названным Положением установлено, что информация представляется в Федеральную службу по финансовому мониторингу не позднее рабочего дня, следующего за днем выявления соответствующей операции (сделки).

Информация представляется в виде письменного документа на бумажном носителе, подписанного соответственно адвокатом, нотариусом, индивидуальным предпринимателем, осуществляющим предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг, или уполномоченным лицом организации, осуществляющей деятельность в указанной сфере, и заверенного печатью (при ее наличии), или в виде электронного документа, подписанного с использованием в установленном порядке электронной цифровой подписи.

Единый формат представления такой информации, форма кодирования и перечни (справочники) кодов, подлежащие использованию при ее представлении, а также каналы связи для передачи информации определены приказом Федеральной службой по финансовому мониторингу (Росфинмониторинга) от 7 июня 2005 г. № 86 «Об утверждении Инструкции о представлении в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».[135]135
  БНА ФОИВ. – 2005. – № 33.


[Закрыть]

В настоящее время в России все сведения о сделках по покупке недвижимости стоимостью свыше 3 млн руб. и информация о финансовых операциях на сумму более 600 тыс. руб. автоматически должны поступать в Росфинмониторинг. Это требование ст. 6 Закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ.

Росфинмониторинг контролирует и иные соглашения фирм, если есть основания полагать, что они заключены с целью легализации преступных доходов или финансирования терроризма. Поэтому с этой Службой обязаны тесно сотрудничать банкиры, страховщики, лизинговые компании, риелторы и т. д. Все они обязаны информировать Службу о сделках или финансовых операциях клиентов, которые, по их мнению, могут заниматься легализацией преступных доходов или финансированием терроризма.

В зоне особого внимания Росфинмониторинга оказываются сделки с недвижимостью, управление имуществом клиента, создание организаций, обеспечение их деятельности или управление ими и купля-продажа фирм.

Юридическая или бухгалтерская служба лиц, обязанных представлять в Росфинмониторинг информацию, обязана раскрыть сведения о клиенте, дату и вид подозрительной операции, основания, которые позволяют сказать, что сделка совершена для того, чтобы легализовать деньги или финансировать терроризм.

После проверки поступивших сведений эта Служба принимает соответствующие меры. Она может приостановить такие операции либо передать поступившие к ним сведения в правоохранительные органы, а если в запрещенной деятельности участвуют зарубежные партнеры российских организаций, то Росфин-мониторинг может принять решение о нежелательности пребывания иностранца в нашей стране, занеся «неблагонадежных» в «черный список».

Как можно увидеть из этого примера, в российском законодательстве стали возникать правовые конструкции, в которых право субъектов негосударственного управления на сотрудничество с органами власти трансформировалось в обязанность, за неисполнение которой может наступить юридическая ответственность.

Непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено Законом и необходимых для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за некоторым исключением случаев, влечет наложение административного штрафа.[136]136
  Статья 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.


[Закрыть]

В данном случае это яркий пример, подтверждающий наличие у нас принудительного сотрудничества с органами публичной власти.

В нашем законодательстве есть нормы об отношениях, возникающих постоянно или временно (долгосрочно или краткосрочно), т. е. отношения, возникающие в период осуществления партнерства субъектов государственного и негосударственного управления, которые можно классифицировать по периодам осуществления.

Например, при осуществлении казачьими обществами государственной службы у казачьих объединений с органами военного управления, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований могут возникать постоянные (долгосрочные) взаимоотношения.

Правовой базой для этого являются положения Федерального закона от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»[137]137
  СЗ РФ. – 2005. – № 50. – Ст. 5245.


[Закрыть], которым установлено, что российское казачество вправе осуществлять деятельность на основе договоров (соглашений) казачьих обществ с органами публичной власти.

При осуществлении такого вида партнерств речь может идти о разных направлениях совместной деятельности. Причем не только об оказании казачьими обществами содействия государственным органам в организации и ведении воинского учета членов этих обществ, об организации военно-патриотического воспитания призывников, о подготовке к военной службе и вневойсковой подготовке членов казачьих обществ во время их пребывания в запасе, т. е. исполнении военно-призывных обязанностей, но и об участии казачьих обществ в таких мероприятиях, как:

ликвидация стихийных бедствий, оказание помощи пострадавшим в составе общественных аварийно-спасательных подразделений;

участие совместно с органами МВД России в государственной лесной охране лесов и выявлении лесонарушителей;

обеспечение государственной охраны объектов топливно-энергетического комплекса, железнодорожного транспорта, автомобильных магистралей, имеющих стратегическое значение, крупных водозаборных сооружений;

охрана заповедников, проведение экологического контроля, контроля за использованием и охраной земель и других природных ресурсов;

охрана рыбных запасов;

оказание оперативной экологической помощи населению, а также другие мероприятия, направленные на охрану окружающей среды.

Необходимо учитывать, что в тех случаях, когда члены казачьих обществ участвуют в охране Государственной границы Российской Федерации в пределах приграничной территории в составе частей и подразделений органов и войск Федеральной пограничной службы, это не относится к партнерству. Но когда они участвуют в невойсковой охране Государственной границы в составе невойсковых формирований, создаваемых при участии Федеральной пограничной службы (общественные формирования, добровольные народные дружины, в качестве нештатных сотрудников пограничных органов и т. д.), – это разновидность сотрудничества.

Более того, между пограничными органами и казачьими обществами может возникать длительное сотрудничество как разновидность государственно-частного партнерства в публично-правовой сфере.

Казачьи общества могут сотрудничать и с таможенными органами.

Согласно письму ГТК РФ от 22 сентября 1999 г. № 01—15/24914 «О взаимодействии таможенных органов с казачьими обществами»[138]138
  Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть] возможна организация взаимодействия между таможенными органами и казачьими обществами в целях обеспечения контроля за товарами и транспортными средствами, перемещаемыми через таможенную границу Российской Федерации, недопущения контрабандного ввоза (вывоза) оружия и боеприпасов к нему, взрывчатых веществ, наркотиков и наркотикосодержащих веществ, а также других видов товаров, запрещенных к ввозу (вывозу).

Основными формами взаимодействия могут быть:

информирование казачьими обществами таможенных органов об имеющихся у них данных об обстановке на границе, в приграничных районах и районах, прилегающих к пунктам пропуска;

проведение совместных мероприятий, направленных на укрепление режима в зоне таможенного контроля вдоль таможенной границы, пресечение незаконного перемещения товаров и транспортных средств вне установленных пунктов пропуска, усиление контроля за соблюдением правопорядка в пунктах пропуска через таможенную границу;

привлечение казачьих подразделений к проведению совместных операций с правоохранительными структурами таможенных органов;

обучение по согласованному плану членов казачьих обществ в учебных центрах таможенных органов основам таможенного законодательства и таможенного дела в объемах, необходимых при осуществлении совместных мероприятий.

В указанных мероприятиях члены казачьих обществ могут участвовать на общественных началах, только совместно с сотрудниками таможенных органов и под их непосредственным руководством.

Основные положения о порядке взаимодействия могли оформляться в виде соответствующего соглашения между таможенным органом и казачьим обществом.

На этот момент необходимо обратить особое внимание.

Более вероятно, что варианты государственно-частного партнерства могут возникать, если сотрудничество субъектов государственного управления с казачьими обществами будет иметь соответствующее правовое оформление.

Для этого, например, в Федеральном законе от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» имеется специальная статья под названием «Основные положения порядка заключения федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований договоров (соглашений) с казачьими обществами» (ст. 7).

В этой статье указываются основные параметры, в соответствии с которыми может осуществляться партнерство казачьих обществ с органами публичной власти:

органы публичной власти вправе привлекать членов казачьих обществ для оказания им содействия в осуществлении установленных задач и функций;

органы публичной власти осуществляют контроль за соблюдением условий договоров (соглашений) с казачьими обществами;

в договорах (соглашениях) с казачьими обществами определяются условия и порядок привлечения членов казачьих обществ к содействию в осуществлении полномочий органов публичной власти, порядок финансирования, сроки действия договоров (соглашений), основания и порядок их досрочного расторжения, иные условия, связанные с исполнением положений договоров (соглашений);

договор (соглашение) с казачьим обществом подписывается руководителем органа публичной власти либо уполномоченным ими должностным лицом и уполномоченным представителем казачьего общества;

порядок заключения органами публичной власти договоров (соглашений) с казачьими обществами устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, органом местного самоуправления муниципального образования.

На основе Типового договора, утв. Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 882, «Об утверждении Типового договора о несении государственной и иной службы членами казачьих обществ»[139]139
  СЗ РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 3003.


[Закрыть] и норм названного Закона некоторые из субъектов Федерации уже приняли свои правовые акты, устанавливающие порядок заключения договоров (соглашений) с казачьими обществами о несении государственной службы членами казачьих обществ.

В Иркутской области принято постановление администрации Иркутской области от 18 сентября 2006 г. № 162-па «О Порядке заключения договоров (соглашений) с казачьими обществами о несении государственной службы членами казачьих обществ»[140]140
  Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть], в котором определены стороны, имеющие право заключать такое соглашение. Это исполнительные органы государственной власти области и хуторские, станичные, городские, окружные (отдельские), войсковые казачьи общества, внесенные в Государственный реестр казачьих обществ и осуществляющие деятельность на территории области. Цель заключения договора – оказание содействия исполнительным органам государственной власти области в осуществлении установленных задач и функций.

Некоторые подвижки в развитии ст. 7 Федерального закона от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» наблюдаются и на федеральном уровне.

Распоряжением Правительства РФ от 23 августа 2007 г. № 1110-р «О рабочей группе по подготовке предложений по нормативному регулированию вопросов государственной политики в отношении российского казачества и государственной службы российского казачества» была образована рабочая группа[141]141
  СЗ РФ. – 2007. – № 35. – Ст. 4363.


[Закрыть], которая готовит проекты решений по данным вопросам.