Текст книги "Государственно-частное партнерство"

Наверное, это не совсем правильно. Но тем не менее попытаемся рассмотреть вопросы государственно-частного партнерства при социальном обслуживании населения по взаимосвязанным между собой блокам законодательства.

В здравоохранении получать социальное обслуживание могут и социально незащищенные граждане, и лица, имеющие право на получение социально необходимых услуг (медицинскую или профилактическую помощь, приобретение лекарств, санаторно-курортного лечения и др.).

Проводимая в России административная реформа не могла не затронуть деятельность государственных учреждений здравоохранения, реорганизация которых предполагается в некоммерческие партнерства либо в автономные некоммерческие организации.

Как следует из тезисов об административной реформе, услуги, предоставляемые от лица государства, уже в ближайшее время должны стать одной из форм взаимоотношений по схеме: власть – предпринимательские структуры – гражданин, в которой государство (власть) будет являться «поставщиком государственных услуг»[230]230
  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах» // СЗ РФ. – 2005. – № 46. – Ст. 4720.


[Закрыть]. При этом власть в таких взаимоотношениях не должна ограничиваться исключительно функциями контроля (надзора) и наказания, а взаимоотношения власти и бизнеса могут строиться на базе отношений конструктивного сотрудничества и понимания своей взаимной ответственности наказания[231]231
  Хотя уже сегодня органы государственного управления в сфере здравоохранения могли бы оказывать организационно-методическую помощь предпринимательским структурам, осуществляющим свою деятельность в сфере здравоохранения, осуществлять полноценное информационное обеспечение и т. д., но по каким-то причинам не делают этого.


[Закрыть] перед теми, кто ждет помощи от государства.

Сегодня уже вполне очевидно, что именно в здравоохранении органы публичной власти скоро будут вынуждены стимулировать и поощрять предпринимателей, желающих «взять» на себя низко рентабельные обязанности по оказанию услуг в этой сфере. Особенно это относится к оказанию медицинской помощи по тем видам, потребность в которых не полностью удовлетворяется в системе государственного и муниципального здравоохранения: пластическая хирургия, косметология, восстановительное лечение, экстракорпоральное оплодотворение, анонимное обследование на ВИЧ– и венерические заболевания и др.

О расширении форм сотрудничества власти и бизнеса в последние годы говорится и пишется немало. Поддерживая точку зрения тех ученых и специалистов, которые считают, что модели государственно-частного партнерства и сотрудничества в сфере здравоохранения могут быть различными, полагаем, что расширение перечня вопросов, по которым могут возникать партнерства, вполне реально, но, к сожалению, на федеральном уровне комплексной стратегии осуществления государственно-частного партнерства в здравоохранении пока не выработано.

В Перечень прикладных научно-исследовательских работ в области здравоохранения, планируемых Минздравом России на 2006 г.[232]232
  См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 12 августа 2005 г. № 530.


[Закрыть], была включена работа по разработке механизмов внедрения государственно-частного партнерства в систему здравоохранения Российской Федерации. Но эта НИР ограничивалась рамками подготовки методических рекомендаций. Тем более что в Положении о Минздраве России[233]233
  См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321.


[Закрыть] полномочий по развитию и внедрению государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения после проведения таких НИР не появилось.

Отдельные модели государственно-частного партнерства, могут быть основаны на общности интересов, взаимного уважения и доверия по удовлетворению потребностей населения в медицинских, фармацевтических, профилактических и иных услугах (товарах, работах) в сфере здравоохранения. По крайней мере об этом свидетельствует практика сотрудничества отраслевых органов управления и некоторых из субъектов негосударственного управления.

Например, в последние годы активно развивается лекарственное страхование работающего населения. Добровольным лекарственным страхованием может воспользоваться работодатель для того, чтобы его работники получали лекарства с 50%-ной скидкой, а соответствующие расходы по лекарственному страхованию работников предприятия относились бы на стоимость продукции и услуг. Таким образом, у работодателя появляется возможность оплатить эти средства в виде налогов в бюджет либо направить их целевым назначением на лекарственное страхование работающего населения. Но для этого нужна корректировка норм.

Акции по поиску путей к сотрудничеству с отраслевыми в здравоохранении органами управления предпринимают и сами субъекты негосударственного управления.

Некоторые фармацевтические компании проводят благотворительные акции для малоимущих как вид социального партнерства с государством и обществом.

Отдельные частные структуры объединяют свои усилия, чтобы перейти от жесткой конкуренции к партнерству, успешному развитию рынка и более тесному сотрудничеству с государством. Например, в 2003 г. был подписан Учредительный договор о создании Российской ассоциации аптечных сетей (РААС), в которую вошли крупные компании, аптечные сети и профессиональные операторы фармацевтического рынка. Отраслевые по здравоохранению органы управления пытаются устанавливать легитимные взаимоотношения с подобными объединениями, но не всегда этому рады.

В последние годы в области здравоохранения намечается расширение сотрудничества органов публичной власти с частными структурами в рамках развития связей между учреждениями здравоохранения (государственными, муниципальными и частными) и осуществления обмена опытом работы и информационного взаимодействия в области охраны здоровья граждан. Органы управления в сфере здравоохранения и некоторые субъекты негосударственного управления вынуждены обмениваться определенной информацией (об опыте работы, о состоянии рынка фармацевтических препаратов, лекарственных средств и других медикаментов, о новых изделиях медицинской техники и изделиях медицинского назначения).

Практика свидетельствует и о том, что они пытаются объединить усилия по содействию развития связей между лечебно-профилактическими учреждениями здравоохранения, находящимися в ведении субъектов Федерации, и частными[234]234
  Чаще всего они взаимодействуют пока только при реализации федеральных и региональных целевых программ по охране здоровья и профилактике заболеваний.


[Закрыть], проводят совместные научно-прикладные исследования по профилактике заболеваний и иным вопросам здравоохранения. Но каких-либо официальных партнерств при этом, документально оформленных, не создается. Почему – остается только догадываться.

Обмен оперативной информацией о состоянии инфекционной заболеваемости и чрезвычайных ситуациях, предоставление медицинской помощи и обмен специалистами для изучения диагностических и лечебных методик, используемых в государственных, муниципальных и частных учреждениях здравоохранения, а также создание условий для повышения квалификации врачей на «рабочих местах» в учреждениях здравоохранения, подведомственных органам власти, и в частных клиниках – это ли не основания для заключения договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве?

Это вопрос, на который пока нет официального ответа. Хотя уже многие признали[235]235
  См., напр.: Стенограмма «круглого стола», проведенного 7 апреля 2009 г. Комитетом по собственности Государственной Думы Федерального Собрания по теме «Государственно-частное партнерство: новые возможности в условиях кризиса». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть], что государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения необходимо развивать более интенсивно. Необходимо создать более конкретно сформулированные нормы, позволяющие органам публичной власти и субъектам негосударственного управления развивать связи и осуществлять легитимное (законное) сотрудничество, особенно в совместной работе по внедрению в практику новейших достижений в области медицины, по реформированию здравоохранения с целью его ориентации именно на нужды населения, по созданию условий (введению новых стимуляторов) для привлечения частных инвестиций в социальную сферу и введения новых видов защиты прав и обеспечения государственных гарантий для таких инвесторов.

Могли бы, например, объединить свои усилия также и частные аптеки с органами управления здравоохранения в борьбе с проникновением на рынок фальсифицированных медикаментов, а субъекты негосударственного управления, осуществляющие свою деятельность в области медицины, могли бы более активно участвовать в разработке и экспертизе готовящихся проектов нормативных правовых актов.

Такое партнерство может быть построено на основе добровольного взаимовыгодного социально ориентированного сотрудничества, направленного на формирование системы поддержки деятельности организаций и учреждений независимо от форм собственности, проводимых мероприятий и утвержденных программ. Главное, чего можно добиться при осуществлении партнерств в здравоохранении, – высокого качества услуг в социальном обслуживании граждан. Это может быть системным партнерством, сформированным по отраслевому или функциональному признаку.

Они предполагают сотрудничество по конкретному виду деятельности, например, информационное, организационное, научно-методическое, материально-техническое, программное и иное сотрудничество отраслевых органов управления со специализированными частными структурами. Особенно это относится к вопросам развития и внедрения высоких технологий, когда государство не может реализовать отдельные проекты без участия специализированных частных структур или при реализации которых этим структурам требуется поддержка государства.

Система партнерства в здравоохранении может предполагать сотрудничество органов управления в здравоохранении и субъектов негосударственного управления при проведении конкретных услуг и работ. Например, проведение акций и мероприятий по массовой (поголовной) диспансеризации населения, транспортному обслуживания определенных категорий населения, проведение социологических исследований, разработка оздоровительных и медико-биологических программ, программ развития индустрии по реабилитации инвалидов и т. д.

Государственно-частное партнерство в области здравоохранения может реализовываться и в рамках генеральных соглашений, в которых могли бы устанавливаться цели, задачи, профильный характер и содержание партнерской деятельности сторон, их права и обязанности, а также договоров на выполнение государственных и муниципальных заказов. В этих целях можно было бы предусматривать создание структур с негосударственной формой собственности на базе неэффективно или недостаточно эффективно используемых зданий, отделений и материально-технической базы учреждений здравоохранения, передачу в лизинг медицинской техники и оборудования с одновременным возложением на такие структуры исполнения муниципальных и государственных заказов.

Вполне реально определиться и с предоставлением частным структурам, выполняющим государственный или муниципальный заказ, небольших льгот: по оплате арендной платы за использование государственного имущества, по коммунальным и иным платежам.

Вопросы организации партнерских отношений в области здравоохранения, конечно же, необходимо развивать. Например, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.И. Колесников правильно предложил[236]236
  См.: Стенограмма «круглого стола», проведенного 7 апреля 2009 г. Комитетом по собственности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по теме «Государственно-частное партнерство: новые возможности в условиях кризиса». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть] поручить Минздравсоцразвития разработать совместно с бизнес-сообществом план мероприятий по включению механизмов ГЧП в процессы реформирования здравоохранения и в кратчайшие сроки завершить разработку законов о медицинском страховании и госгарантиях оплаты медицинской помощи; Минздравсоцразвития и Минфину совместно с бизнес-сообществом разработать предложения по реформе налогового законодательства, стимулирующего инвестиции в социальную сферу; Министерству экономического развития и торговли совместно с заинтересованными ведомствами доработать нормативную базу по вопросам приватизации, предусмотрев особенности приватизации в социальной сфере и необходимость защиты прав инвестора.

Пока эти предложения не получили реализации.

Положений о том, что тарифы на медицинские услуги при обязательном медицинском страховании определяются соглашением между страховыми медицинскими организациями и органами власти субъектов Федерации, местной администрацией и профессиональными медицинскими учреждениями, предусмотренных ст. 24 Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»[237]237
  Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 27. – Ст. 920.


[Закрыть], для создания полноценного правового механизма государственно-частного партнерства в области здравоохранения явно недостаточно. Уже вполне очевидно, что необходима дополнительная правовая регламентация условий, при которых могут возникать различные модели государственно-частного партнерства в данной области. Необходимо сформировать нормы и правовые положения таким образом, чтобы в России существовали не только «стратегические партнеры» в здравоохранении, когда отношения участников партнерства строго персонифицированы, их отношения с должностными лицами органов публичной власти имеют признаки коррупциогенности, но могли бы появляться поставщики услуг, работ, продукции, определяемые свободно, по их качественным характеристикам, а не по признакам, близко соседствующим с коррупционными составляющими.

При таком подходе к формированию материальных и процессуальных норм вполне возможно, что государственно-частное партнерство в области здравоохранения, во-первых, начнет быстро развиваться, во-вторых – будут иметь место цивилизованные формы осуществления конкретных моделей партнерств и сотрудничества в целом.

В области образования социально необходимые услуги наши граждане могут получать гарантированно за счет бюджетных средств и за счет частных инвестиций.

Дошкольное и школьное образование в нашей стране дается бесплатно, и образовательные услуги наши граждане получают в соответствии с определенными образовательными стандартами.

Услуги по дошкольному и школьному образованию предоставляются государственными и муниципальными образовательными учреждениями, являющимися субъектами государственного управления, поэтому мы эти вопросы не рассматриваем.

Услуги по внешкольному, дополнительному к дошкольному и к школьному образованию граждане могут получать от субъектов негосударственного управления – коммерческих (в том числе частных, общественных, кооперативных и др.) образовательных учреждений, групп специалистов, отдельных граждан, имеющих специальные разрешения на оказания такого рода услуг.

В данном случае элементов (признаков) государственно-частного партнерства не наблюдается, поскольку в полном объеме взаимоотношения между теми, кто оказывает такого рода услуги, и теми, кто их получает, строятся на основе гражданско-правовых норм, без участия органов публичной власти.

Различные модели государственно-частного партнерства в сфере образования еще только планируется развивать.

Например, в письме Минобрнауки России от 3 марта 2008 г. № 03-369 «О направлении материалов современной модели общего образования» указывается, что к 2012 г. для расширения охвата разнообразными услугами дошкольного образования будут привлекаться организации разной формы собственности. Государственно-частное партнерство в этой сфере будет выражаться в системе подушевого финансирования программ дошкольного образования, которое предполагает возможность получения бюджетного финансирования негосударственными организациями, оказывающими услуги дошкольного образования.

При этом принципиальным требованием к новой схеме оказания услуг дошкольного образования будет, как планируется, гибкость образовательных программ, их «подстраиваемость» под различные потребности семей. Конкретными вариантами новой схемы могут быть группы дошкольного образования при общеобразовательных учреждениях, группы кратковременного пребывания при образовательных учреждениях различных типов и видов, в том числе при учреждениях дополнительного образования.

По мнению Минобразования России, широкое развитие получит государственно-частное партнерство в образовании, в том числе:

объединения работодателей будут реально вовлечены в разработку и реализацию государственной образовательной политики (разработка законодательных и иных нормативных правовых актов в области профессионального образования, формирование перечней направлений подготовки (специальностей), разработка государственных образовательных стандартов профессионального образования, участие в процедурах контроля качества профессионального образования);

инновационная инфраструктура вузов (бизнес-инкубаторы, технопарки, венчурные предприятия) будет строиться совместно с бизнесом. Некоммерческие организации (в том числе представляющие объединения работодателей) будут формировать общественно-государственную систему профессиональных стандартов (служащих базой разработки образовательных стандартов) и независимых профессиональных экзаменов. Сформируется система государственной поддержки образовательного кредитования студентов.

Министерством образования России планируется расширить круг поставщиков услуг дополнительного образования. Это, по мнению Министерства, может происходить как за счет активизации внутрифирменного образования через налоговые льготы, включая отнесение расходов на внутрифирменное обучение к расходам на себестоимость, так и за счет поддержки государственно-частного партнерства в области непрерывного образования. Здесь возможны специальные грантовые программы поддержки учреждений, оказывающих услуги дополнительного образования.

Особое внимание Министерство планирует уделить развитию возможностей некоммерческих организаций для реализации государственных функций в области образования. Данные организации уже играют немалую роль в системе дополнительного образования детей и молодежи. С учетом опыта ряда субъектов Федерации, государственный и муниципальный заказ на услуги дошкольного и дополнительного образования детей и молодежи, летние культурно-образовательные программы планируется распределять также и среди негосударственных организаций.

Сейчас анализ практики свидетельствует о том, что пока государственно-частное партнерство возникает в основном при получении профессионального или дополнительного высшего профессионального образовании.

Профессиональное образование – очень хорошая область для того, чтобы взаимоотношения могли возникать как система долгосрочных отношений между образовательным учреждением (чаще всего государственным) и субъектами частного сектора экономики[238]238
  К представителям частного сектора экономики относятся коммерческие и некоммерческие организации различной организационно-правовой формы; физические лица.


[Закрыть] по реализации проектов в сфере профессионального образования. В периоды реализации подобных проектов происходит объединение ресурсов и распределяются доходы или неимущественные выгоды, расходы и риски участников партнерств.

Как показывает анализ практики государственно-частного партнерства по получению профессионального образования, характер взаимоотношений государственных образовательных учреждений (автономных учреждений) и субъектов частного сектора относится к средне– и долгосрочным (на срок свыше одного года, иногда до пяти лет).

Фиксация их взаимоотношений имеет правовые формы – это, как правило, контракт или соглашение о сотрудничестве, не связанные с возникновением гражданско-правовых обязательств.

В таких партнерствах представлены легитимные участники партнерства – представительство участников партнерства обеспечено статусом государственного образовательного учреждения, субъекта негосударственного управления – представителем частного сектора экономики.

В таких партнерствах происходит реальное объединение ресурсов для осуществления совместно образовательной деятельности.

Например, представитель частного сектора экономики направляет какого-либо гражданина на профессиональное обучение в государственное образовательное учреждение. Это учреждение дает этому гражданину профессиональное образование, а представитель частного сектора экономики может создать для этого гражданина (студента) условия по прохождению производственной практики на своих или арендованных производственных площадях.

В таких партнерствах равномерно распределяются и риски между участниками партнерства (государственным и частным сектором) в соответствии с объемами их участия в реализации тех или иных ГЧП-проектов. Такие, например, как риск неспособности гражданина, направленного для получения профессионального образования, освоить учебный материал и успешно завершить обучение в образовательном учреждении; добровольной отработки лицом, получившим за счет частного инвестора профессиональное образование, в возмещение вложенных в его образование затрат и проч.

Возникновение без специального правового регулирования различных моделей государственно-частного партнерства в области профессионального образования обусловлено несколькими причинами.

Во-первых, государство все последние десятилетия было заинтересовано в повышении интеллектуального, технологического, имущественного и финансового потенциала профессионального образования и не мешало развиваться отношениям между образовательными учреждениями и частным сектором.

Во-вторых, в целях повышения эффективности управления государственным имуществом в области профессионального образования, получения значительного бюджетного эффекта, повышения эффективности расходования государственных бюджетных средств и достижения относительной экономии в расходовании государственных средств Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[239]239
  СЗ РФ. – 1996. – № 35. – Ст. 4135.


[Закрыть] было установлено, что высшее учебное заведение в соответствии со своим уставом может осуществлять платную деятельность в области образования и в других областях, если это не идет в ущерб его основной деятельности.

Высшее учебное заведение самостоятельно решает вопросы по заключению договоров, определению обязательств и иных условий, не противоречащих законодательству Российской Федерации и уставу данного высшего учебного заведения (см. ст. 29 названного Закона).

В-третьих, расширение имущественной и финансовой базы государственных учреждений профессионального образования позволило за сравнительно короткий период существенно увеличить процент привлечения внебюджетных источников финансирования и готовить специалистов на более качественной основе.

В-четвертых, на обеспечение конкурентоспособности образовательных программ, повышение их качества, стимулирование сближения фундаментального и прикладного компонентов в образовании, создание новых специальностей в соответствии с потребностями растущей экономики России влиял и влияет динамично изменяющийся спрос на рынке труда.

Это и позволило появиться некоторым моделям государственно-частного партнерства, в которые частные инвесторы охотно вступали и продолжают вступать без какого-либо субъективно обусловленного понуждения или агитации «за светлое будущее» с государственными или муниципальными образовательными учреждениями (университетами, академиями, институтами и проч.).

Как отмечается в информации Рособразования «О ходе реализации приоритетного национального проекта «Образование» в 2008 году»[240]240
  Официальные документы в образовании. – № 35—36, 2008.


[Закрыть], значительно активизировано государственно-частное партнерство в виде участия органов региональной власти и бизнеса в ресурсном обеспечении инновационных программ, участия бизнес-партнеров в процессе подготовки и переподготовки кадров, в оценке компетенций и сертификации специалистов, создании совместных исследовательских, проектных и инновационных структур; при взаимодействии с технико-внедренческими зонами.

Можно прогнозировать, что в сфере образования и далее будут возникать и успешно развиваться новые модели государственно-частного партнерства. Такие, например, как организация, финансирование и проведение на партнерской основе научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ; создание технополисов и технопарков; формирование малых научных предприятий инновационного типа, венчурных фондов, бизнес-инкубаторов, центров трансфера технологий, создание на базе высших учебных учреждений технико-внедренческих и инновационно-технологических зон, опытных производств и т. д.

Можно также прогнозировать, что могут возникать государственно-частные партнерства и в области среднего профессионального образования. По крайней мере у одного из органов публичной власти есть такие намерения.

Приказом Рособразования от 25 декабря 2008 г. № 1996 «О развитии системы начального и среднего профессионального образования в условиях частно-государственного партнерства»[241]241
  Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть] предусмотрено, что будет продолжена работа по развитию сети подведомственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования с целью создания многопрофильных и многоуровневых учреждений, на базе которых будут сформированы отраслевые ресурсные центры профессионального образования регионов. В связи с этим планируется подготовка предложения о совершенствовании управления системой образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования с целью их инновационного развития в условиях государственно-частного партнерства.