Текст книги "Государственно-частное партнерство"

Как показывает анализ регионального законодательства, практически во всех региональных правовых актах нормы о сотрудничестве органов публичной власти в рамках государственно-частного партнерства или об установлении КСО «увязываются» с инвестициями или инновациями. Хотя государственно-частное партнерство и КСО не всегда могут возникать в связи с частными инвестициями или внедрением инноваций за счет частного инвестора.

Партнерства в публично-правовой и социальной сферах, например, могут возникать по различным вопросам – информационному сотрудничеству, проведению предварительных консультаций, сорегулированию, защите прав трудящихся, охране труда и др., что может не быть «связанным» с инвестициями и инновациями, но связано с КСО.

Вполне очевидно, что упорядочение понятийного аппарата в отношении государственно-частного партнерства и КСО могло бы существенно упростить восприятие, а точнее сказать, понимание, а следовательно, и формирование норм о государственно-частном партнерстве и КСО в субъектах Федерации и на муниципальном уровне.

Увязывание этих определений между собой позволит выстраивать такие правовые конструкции, которые будут способствовать развитию и государственно-частного партнерства, и внедрению на законных основаниях КСО.

«Увязывание» государственно-частного партнерства с КСО – не случайно. Как показали научные исследования, в том числе анализ практики сотрудничества органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, КСО может быть составной частью государственно-частного партнерства.

Такой вид ответственности может быть предусмотрен в договорах или соглашениях о различных видах партнерств либо могут быть подписаны соглашения между органами публичной власти и субъектами негосударственного управления о КСО, если последние каким-либо иным образом участвуют в реализации государственной политики в социальной, экономической или публично-правовой сферах государственного управления.

Формы и виды участия в реализации государственной политики могут быть различными, но при заключении соглашений и договоров о сотрудничестве «начинают работать» существующие нормы и правовые положения, определяющие предмет таких соглашений, условия сотрудничества, права и обязанности участников сотрудничества, в том числе и по КСО.

Поскольку государственно-частное партнерство – это одна их форм сотрудничества органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, может осуществляться во многих сферах государственного управления, то многие партнерства довольно тесно взаимосвязаны между собой и взаимозависимы друг от друга.

Повторим, без социального партнерства часто невозможно реализовать какой-либо инвестиционный проект в сфере экономики (без трудовых ресурсов невозможна реализация многих экономических партнерств).

Без публичного партнерства не может реализоваться социальное партнерство (если объединение работодателей, профсоюз и органы публичной власти не подпишут соответствующее соглашение, то возникнут проблемы с защитой социально-трудовых прав граждан в той или иной отрасли).

Без экономического партнерства не имеет смысла осуществлять социальное партнерство (нет инвестиционного или иного проекта, не нужны и работники) и т. д.

Продолжая обоснование свои выводов, предлагаем обратить внимание на то, что различные виды и модели государственно-частного партнерства могут возникать при строго определенных условиях:

если у будущих участников партнерства есть добрая воля вступить в партнерство, т. е. партнерство основано на добровольности вступления в него или если интересы или цели участников будущего партнерства совпадают (и органов публичной власти, и желающих сотрудничать лиц);[266]266
  В целом модели государственно-частного партнерства зависят от целей, которыми руководствуются участники государственно-частного партнерства (органы власти и представители негосударственного сектора). Именно цель, которую преследуют участники партнерства определяет, в какой сфере может возникать партнерство, каков предмет соглашения или договора, какие права и обязанности будут нести участники партнерства, какой вид ответственности они могут нести и т. д.


[Закрыть]

партнерства могут возникать и в тех случаях, когда предметы или вопросы, по поводу которых они возникают, являются общественно значимыми, т. е. имеется общественная потребность в решении конкретных вопросов, в их урегулировании или эффективном управлении государственным или муниципальным имуществом.

Как показывает анализ некоторых инвестиционных и инновационных проектов, положения о КСО участников партнерств могут встречаться в социальных и экономических партнерствах и довольно редко – в публичных партнерствах.

В этом прослеживается некоторая закономерность. Развитие бизнеса во многом зависит от политической и экономической ситуации в государстве, наличия устойчивой среды для деятельности и развития бизнеса, что во многом зависит от состояния дел в государственном управлении. А государству нужны: стабильное поступление налогов, качественные и конкурентоспособные продукция и услуги, безопасные производства, отсутствие социальной напряженности в обществе и т. д.

Это может помочь получить бизнес и надлежаще осуществляемое предпринимательство.

Интересы государства, бизнесменов и предпринимателей довольно тесно взаимосвязаны, т. е. они «просто обречены» на сотрудничество друг с другом, и если не будет их сотрудничества, то вполне вероятно, что в обществе могут возникать серьезные проблемы. Как отмечают некоторые авторы, «между бизнесом и обществом установлена следующая связь: долгосрочный успех корпорации зависит от того, насколько ответственно она относится к своим обязательствам перед обществом. И наоборот, общественное благосостояние зависит от существования прибыльных, устойчивых и ответственных предпринимательских структур, являющихся неотъемлемой частью развитого и прогрессивного общества».[267]267
  Кожичкин А.Д., Козловская А.Э. Пути развития бизнеса: социальная ответственность // Безопасность бизнеса. – 2006. – № 2.


[Закрыть]

Добровольное несение субъектами негосударственного управления КСО может являться одной из форм сотрудничества с органами публичной власти, в том числе и в тех случаях, когда отсутствуют проекты или программы, реализуемые на условиях государственно-частного партнерства. Чаще всего субъекты негосударственного управления не отказываются нести КСО, размер и виды которой устанавливают сами, предоставляя сведения о том, какие именно формы КСО они несли за определенный период.

Такая практика имеется в некоторых субъектах Федерации, когда данные о КСО предоставляются органам публичной власти в период проведения конкурсов на проведение каких-либо конкурсов.

Так, например, в Камчатском крае при подаче документов на участие в ежегодном краевом конкурсе «Лучшие товары и услуги Камчатского края» заявители представляют документы, определяющие политику заявителя по корпоративной социальной ответственности либо информационные материалы по КСО.[268]268
  См.: Постановление Правительства Камчатского края от 26 марта 2008 г. № 68-Н «О проведении ежегодного краевого конкурса «Лучшие товары и услуги Камчатского края». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

В Тамбовской области информация о КСО от претендентов на участие в региональном этапе Всероссийского конкурса программы «100 лучших товаров России» используется при заполнении матриц экспертных оценок товара (продукции, услуг), является обязательным условием для участия в конкурсе.[269]269
  Такая практика в Тамбовской области существует с 2005 года. См.: Постановление Администрации Тамбовской области от 4 апреля 2008 г. № 418 «О региональном этапе Всероссийского конкурса России 2008 года». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Иными словами, может существовать несколько схем, на основе которых формируются взаимоотношения органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, в которых присутствуют положения о КСО:

1) вариант или модель государственно-частное партнерство + КСО = закрепляется договором или соглашением гражданско-правового характера с указанием объемов по КСО;

2) КСО как форма сотрудничества = закрепляется договором или соглашением публично-правового характера;

3) предоставление субъектами негосударственного управления органам публичной власти данных о добровольно выполненных объемах КСО за определенный промежуток времени (квартал, полугодие, год).

Это обстоятельство и может быть взято за основу при создании правовых конструкций, в которых и государственно-частное партнерство, и КСО могут дать наибольший положительный эффект.

Особенно актуально это сейчас, когда очередной экономический кризис, по всей видимости, понудит органы публичной власти и субъектов негосударственного управления активизировать различные виды сотрудничества, что, в свою очередь, может повлечь за собой установление между ними более доверительных отношений.

В этом вопросе актуальным будет вопрос о принципах, на основе которых будут строиться эти отношения.

Естественно, что законодательное закрепление основных принципов сотрудничества могло бы предотвратить возникновение новых коррупциогенных факторов и поводов для «расправы» с теми, кто, по усмотрению представителей власти, не желает нести «в необходимом объеме» КСО.

Хотя нам не приходится идеализировать наших законодателей, а остается ждать, что в скором времени все эти вопросы будут успешно решены, тем не менее при таких условиях в первую очередь необходимо ввести в практику заключение различного рода соглашений и договоров о КСО.

Сегодня ничто не мешает[270]270
  В нашем национальном законодательстве не содержится запретов на включение в инвестиционные, инновационные и иные договоры и соглашения, заключаемые органами публичной власти с юридическими или физическими лицами, положений о социальной ответственности сторон (участников государственно-частного партнерства).


[Закрыть] на подзаконном уровне создать практику, при которой государственно-частное партнерство будет «увязано» с КСО в логическую цепь, что может дать довольно большой положительный эффект для страны в целом и для тех, кто легально осуществляет сотрудничество с органами публичной власти.

Тем более что проекты и программы, реализуемые на условиях государственно-частного партнерства, уже не редкость в российской действительности.

Речь идет о конструкциях взаимоотношений между органами публичной власти и субъектами негосударственного управления, возникающих при реализации целевых проектов или программ при условии объединения их усилий, средств, потенциала и проч. для решения определенных (чаще всего конкретных) общественно значимых проблем, в том числе при создании инфраструктуры или производственных объектов.

В период подготовки проектов таких соглашений или договоров, как правило, обсуждаются дополнительные к ним условия. Вполне возможно, что на этом этапе сотрудничества участников проектов и программ, реализуемых на условиях государственно-частного партнерства, могут быть решены вопросы несения КСО участниками проекта, а главное – будут определены формы КСО и объем средств, которые должны будут расходовать участники проекта на КСО.

Более того, каждый из участников проекта или программы будет ясно представлять свои будущие расходы и иные средства, которые необходимо будет привлекать или использовать для выполнения условий договора (соглашения), в том числе на КСО.

Это довольно важно, поскольку вариант, когда положения о формах КСО для участников партнерств будут включены в договора или соглашения, заключаемые в рамках государственно-частного партнерства, является наиболее выгодным для всех.

Всем будет ясно, что полезного каждый из участников проекта (программы), реализуемого на условиях государственно-частного партнерства, сделает для местного сообщества, сохранения или восстановления ресурсов (природных, биологических или иных), охраны труда и проч.; какие именно обязанности, кроме обусловленных предметом соглашения (договора), будет выполнять каждый из участников партнерства и т. д.[271]271
  Например, встречаются случаи, когда газодобывающее предприятие заключает соглашение с органами власти субъекта Федерации о сотрудничестве и в нем указываются общие обязанности предприятия по КСО. Но потом к предприятию обращаются с требованиями муниципальные образования, в том числе общины, о выделении средств на проведение праздников, строительство объектов социальной инфраструктуры и проч. Создается ситуация, в которой предприятие вынуждено постоянно отвлекаться от своей основной деятельности, решать вопросы местного значения и отвлекать свои средства от основной своей деятельности.


[Закрыть]

В противном случае, если нет договора или соглашения, предполагающего сотрудничество органов публичной власти с субъектом негосударственного управления в рамках государственно-частного партнерства, неясны и правовые основания несения КСО.

Правильность сделанных выводов можно подтвердить результатами анализа некоторых соглашений и договоров в сфере нефтегазодобычи, а именно анализом одной из моделей государственно-частного партнерства – концессии недр.

Так, например, для Группы «Газпром», чьим дочерним обществом является компания «Газпром добыча Ямбург», непрерывное совершенствование корпоративной социальной ответственности является основополагающим для эффективного развития бизнеса. Следуя Принципам устойчивого развития, принятым Международным газовым союзом, это предприятие своим многолетним опытом производственной деятельности доказывает, что корпоративная социальная ответственность является надежной основой того, чтобы общество доверяло компании, давало возможность доступа к ресурсам, кадрам, к возможности интенсивного развития.

Компания «Газпром добыча Ямбург» ежегодно тратит на охрану окружающей среды, включая экологические платежи, около 4 млрд руб.; в своей деятельности использует современные эколого– и энергосберегающие технологии. Это позволяет внедрять скважинные системы телеметрии при газодинамических исследованиях, подземное захоронение стоков в альбсеноманские отложения, реконструировать и модернизировать газоперекачивающие агрегаты ДКС и экономить около 120 млн куб. м природного газа в год.

В компании, по сравнению с 2006 г., выбросы СО2 сократились на 3,928 тыс. тонн. В 2007 г. было рекультивировано более 240 га земли, а всего с начала разработки месторождений произведена техническая и биологическая рекультивации земельных участков и возвращено в хозяйственный оборот более 10,5 тыс. га.

Такой подход этой компании к экологии в мировой практике оценивается как «практика, достойная подражания».

Социальная составляющая деятельности названной компании направлена как внутрь компании – на своих сотрудников, так и вовне – на местное сообщество.

Добыча углеводородов в районах Крайнего Севера – процесс сложный, трудоемкий, опасный. Его успех зависит от профессионализма персонала, его готовности к работе в экстремальных условиях. Поскольку в «Газпроме» сформулирована «Политика управления человеческими ресурсами», в которой изложены основные требования к персоналу и ответственность компании перед работниками, то «Газпром добыча Ямбург» ежегодно разрабатывает на основе этого документа Соглашение по охране труда, заключаемое между администрацией компании и первичной профсоюзной организацией.

Компания реализует и собственную программу развития персонала, которая включает в себя адаптацию вновь принятых работников, получение работниками компании первого по специальности высшего образования и профилю основной деятельности, повышение профессионального квалификационного уровня, поддержку и развитие научно-технической деятельности, изобретательства и рационализаторства, поощряет самообразование.

За 2007 г., например, 49,4% руководителей, специалистов и служащих и 55% рабочих этой компании повысили квалификацию, а в целом – периодичность повышения квалификации в этой компании составляет один раз в 2—3 года.

У компании имеется и социальный пакет для сотрудников, в который входит решение жилищной проблемы[272]272
  Так, за 1-е полугодие 2008 г. 114 семей работников и неработающих пенсионеров Общества улучшили свои жилищные условия, в том числе 31 семья – в районах с благоприятными климатическими условиями, 5 семей – из числа проживавших во временном и непригодном для проживания жилье. За три года действия программы ипотечного кредитования 653 семьи, а это 1710 человек, приобрели новое жилье общей площадью более 40 тыс. кв. м.


[Закрыть], медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, поддержка детства, семьи и молодежи.[273]273
  См.: Материалы семинара «Корпоративная социальная ответственность бизнеса и устойчивое развитие циркумполярных регионов», проведенного с международным участием 5—8 октября 2008 года в г. Салехарде Ямало-Ненецкого автономного округа.


[Закрыть]

Политика этой компании направлена на сохранение и приумножение социальных гарантий работников и неработающих пенсионеров. Эти позиции закрепляются в коллективном договоре, регулярно заключаемом в установленном порядке.

Важнейшей частью корпоративной социальной ответственности компании является ответственность перед местным сообществом на территории производственной деятельности.

Региональная социальная ответственность определяется Концепцией региональной политики ОАО «Газпром». Это часть текущей бизнес-стратегии. Она предполагает осознанные действия компании, направленные на улучшение качества жизни прежде всего местного населения. В то же время она рассматривается как деятельность, приносящая дополнительные экономические выгоды компании – развитие потенциала рабочей силы, выход на новые рынки, улучшение отношений с местным сообществом. Инструментом реализации этой политики являются ежегодно заключаемое соглашение о сотрудничестве ОАО «Газпром» с администрацией субъектов Российской Федерации, входящих в циркумполярный регион, и договорные взаимоотношения с администрациями муниципальных образований северных территорий.

Но, несмотря на многомиллионные вложения этой компании в социальную сферу региона, многие местные жители считают, что именно для местного населения компанией делается недостаточно.

Нам кажется, что такая ситуация возникает по следующим причинам.

Газонефтедобывающие компании, имея развитую систему промышленной добычи углеводородов, работают на территориях, где большинство муниципальных образований находятся в бедственном положении. На многих северных территориях износ жилых домов, объектов социальной сферы составляет 70, а в некоторых случаях и 100%; остро ощущается недостаток детских садов, больниц, спортивных комплексов, домов культуры и т. п. Муниципальные районы многих северных территорий не имеют средств для самостоятельного решения вопросов здравоохранения, образования, социального обеспечения.[274]274
  При 100-процентном перечислении налога на добычу полезных ископаемых в федеральный бюджет любое муниципальное образование испытывает постоянный дефицит финансовых средств.


[Закрыть]

Социально ориентированная деятельность одной, даже самой очень крупной газовой корпорации не может решить все проблемы развития муниципальных образований на Крайнем Севере. Поэтому общее восприятие действий этой корпорации по КСО не адекватно тому, что она реально делает для местного населения.

Более того, у местных органов власти возникает привычка постоянно получать от компании средства (формально это называется иждивенчеством), а КСО трансформируется в некую повинность, в обязательные платежи, которых для органов местного самоуправления этих территорий «никогда не будет много».

Казалось бы, такой крупной корпорацией, как «Газпром», принято достаточно много корпоративных правовых актов, относящихся к КСО. Это и Кодекс корпоративного управления (поведения) ОАО

«Газпром»; Концепция региональной политики; Политика управления человеческими ресурсами; Комплексная программа по реализации Политики управления человеческими ресурсами; Корпоративная жилищная политика; Корпоративная система страхования; Положение о системе непрерывного фирменного профессионального образования руководителей и специалистов ОАО «Газпром»; Положение о негосударственном пенсионном обеспечении работников ОАО «Газпром», его дочерних обществ и организаций[275]275
  Утверждено приказом ОАО «Газпром» от 27 апреля 2007 г. № 128.


[Закрыть]; заключено Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2005—2007 годы и Отраслевое соглашение по организациям нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства объектов нефтегазового комплекса Российской Федерации на 2008—2010 годы, Генеральный коллективный договор ОАО «Газпром» и его дочерних обществ и организаций на 2007—2009 годы, но, по всей видимости, этого недостаточно для того, чтобы социально ориентированная деятельность дочерних обществ «Газпрома» адекватно оценивалась бы местным сообществом.

Вполне вероятно, что проблемы в оценке результатов несения КСО во многом возникают не столько от наличия корпоративных правовых актов о КСО, сколько от отсутствия у населения понимания пределов КСО перед обществом в целом и местным сообществом в конкретных случаях.

Влияет на понимание пределов КСО и «закрытость» информации о том, на каких условиях заключены договоры о государственно-частном партнерстве, какой объем КСО несут стороны, заключившие соглашение о партнерстве или о КСО, что именно делает та или иная компания для местного сообщества.

Вполне логично, что таких ситуаций целесообразно избегать.

Публичность договорам и соглашениям о сотрудничестве с органами публичной власти может быть придана в период подготовки (согласования) условий договоров и соглашений. Это могло бы способствовать формированию условий от муниципальных образований, что наверняка усиливало (повышало) бы степень понимания со стороны местного сообщества того, что именно делает та или иная компания для развития их территорий.

Органы публичной власти, заключившие договоры или соглашения о государственно-частном партнерстве и КСО, могли бы обнародовать (сделать доступными для ознакомления) такие документы. Может быть, в таком случае у населения не будет предвзятого отношения к результатам социально ориентированной деятельности субъектов негосударственного управления на территориях, где они осуществляют свою хозяйственную деятельность, а через это – в позитивную сторону изменится общее отношение ко многим частным компаниям.

Как показал анализ опыта работы по КСО, в некоторых субъектах Федерации уже проводится работа по формированию общественного мнения о том, что предприятия, действующие на их территориях, разрабатывают и внедряют КСО.

Так, например, в Ярославкой области действует Административный регламент по предоставлению государственной услуги «Анализ в интересах Администрации и организаций области информации о качестве деятельности предприятий: проведение рейтинговой оценки качества деятельности».[276]276
  Утвержден приказом директора Департамента государственного регулирования хозяйственной деятельности Ярославской области 22 мая 2007 г. Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Согласно названному Регламенту Департаментом государственного регулирования хозяйственной деятельности области должно ежегодно проводиться обследование предприятий области и выясняться, разработана и внедрена ли на каждом предприятии области система корпоративной социальной ответственности.

Результаты обследования используются для определения показателей качества работы конкретного предприятия, что, в свою очередь, влияет на подготовку предприятий Ярославской области к сертификации систем качества в соответствии с международными стандартами ИСО серии 9000.

В Чувашской Республике практикуется подготовка и опубликование социальных (нефинансовых) отчетов, в которых содержатся данные о КСО, которую несли предприятия за отчетный период на территории республики.[277]277
  См.: Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 3 июля 2008 г. № 207 «О плане мероприятий по реализации Республиканского Соглашения о социальном партнерстве между Кабинетом министров Чувашской Республики, Региональным объединением работодателей Чувашской Республики и Чувашским республиканским объединением организаций профсоюзов «Чувашрессовпроф» на 2008—2010 годы». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Аналогичная практика есть и в Саратовской области. Правительство области предусматривало в планах мероприятий по реализации соглашения с Федерацией профсоюзных организаций области и Союзом товаропроизводителей и работодателей подготовку организациями социальных корпоративных отчетов, на основе которых ежегодно определяется рейтинг добровольной корпоративной социальной ответственности.[278]278
  См.: Распоряжение Правительства Саратовской области от 7 марта 2008 г. № 61-Пр «О Плане мероприятий органов исполнительной власти Саратовской области на 2008 год по реализации Соглашения между Правительством Саратовской области, Федерацией профсоюзных организаций Саратовской области и Союзом товаропроизводителей и работодателей Саратовской области на 2008—2010 годы». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Рейтинг определяется в соответствии с Методикой оценки добровольной корпоративной социальной ответственности организаций Саратовской области.[279]279
  См.: Постановление Правительства Саратовской области от 7 марта 2008 г. № 88-П «О добровольной корпоративной социальной ответственности организаций в Саратовской области». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Подобные меры вполне могут способствовать тому, что и на федеральном, и на региональном уровнях со временем будет создана правовая база, позволяющая уже на начальной стадии развития взаимоотношений субъектов государственного и негосударственного управления достигать договоренностей (с их письменным оформлением) о формах и объемах КСО, которые будут нести стороны по договорам и соглашениям о государственно-частном партнерстве.