Текст книги "Государственно-частное партнерство"

В рассматриваемой сфере в отношении партнерств с гражданами несколько иная ситуация.

С 2003 г. в Законе РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»[160]160
  Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 16. – Ст. 503.


[Закрыть] действовали изменения, согласно которым органы милиции получили право привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству; объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, выплачивать его гражданам и организациям, поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей. Но в каком порядке это может происходить – осталось неясным.

До внесения этих изменений формы сотрудничества органов милиции с гражданами регламентировались в ведомственных правовых актах, были ясны и понятны.

В ранее действующем Уставе патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 18 января 1993 г. № 17[161]161
  Данных об официальном опубликовании нет. Приказ утратил силу с 1 июля 2008 г. в связи с изданием приказа МВД России от 29 января 2008 г. № 80.


[Закрыть], закреплялись обязанности должностных лиц, осуществляющих руководство патрульно-постовыми нарядами по проведению работы по организации повседневного взаимодействия с населением и общественными объединениями, привлечению их к охране общественного порядка, оказанию методической и практической помощи в обучении формам и методам борьбы с правонарушениями.

В ранее действующем Наставлении о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утв. приказом МВД России от 11 августа 1998 г. № 490[162]162
  Утверждено приказом МВД России от 11 августа 1998 г. № 490 «Об утверждении нормативных актов о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений». Утратило силу в связи с изданием приказа МВД России от 17 января 2006 г. № 19. Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть], была предусмотрена возможность привлечения общественных формирований правоохранительной направленности к проведению мероприятий по предупреждению преступлений (п. 6.5); к проведению индивидуальных воспитательных мероприятий в отношении лиц, допускающих правонарушения (7.10); к предупреждению нарушений Правил дорожного движения, формированию правовой культуры участников дорожного движения (п. 11.2); к борьбе с распространением наркомании (п. 17.8).

Но после внесения вышеназванных изменений в Закон о милиции формы взаимодействия правоохранительных органов стали ограничиваться очень скромной правовой регламентацией. Их фиксирование в правовых актах МВД России стало осуществляться стандартной формулировкой: «в установленном порядке осуществляют взаимодействие с предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами».

Остается лишь надежда на то, что после реформы милиции и появления в стране полиции изменится и степень правовой регламентации публичных партнерств полиции и граждан.

А пока существующий подход к правовой регламентации сотрудничества милиции с представителями общества не может способствовать восстановлению сотрудничества с общественностью. Граждане не очень активно участвуют в охране правопорядка, медленно возрождается деятельность добровольных народных дружин, пунктов охраны правопорядка, советов профилактики правонарушений трудовых коллективов и иных форм самоорганизации граждан по участию в охране общественного порядка и проведению профилактических мероприятий. На это есть объективные причины.

В практике сотрудничества органов милиции с гражданами в советский период одной из основных форм участия населения в обеспечении правопорядка являлась деятельность добровольных народных дружин. Сейчас добровольные народные дружины, как правило, создаются в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» либо основаниями для их создания являются законы субъектов Федерации и муниципальные правовые акты.

В городе Москве, например, возрождение народных дружин началось с создания в системе Правительства Москвы Московской городской народной дружины. В соответствии с постановлением Правительства г. Москвы от 9 марта 1993 г. № 207 «О Московской городской народной дружине»[163]163
  Вестник Мэрии Москвы. – 1993. – № 8.


[Закрыть] она была создана с правом юридического лица и самостоятельным балансом (содержащаяся на бюджетные средства города) в форме государственного учреждения.

Временным положением о Московской городской народной дружине, утв. постановлением Правительства Москвы от 19 апреля 1994 г. № 323 «О дальнейшем развитии деятельности Московской городской народной дружины»[164]164
  Вестник Мэрии Москвы. – 1994. – № 11.


[Закрыть], устанавливался статус этой организации.

Московская городская народная дружина – это была система государственных организаций и общественных формирований города Москвы, созданная в целях привлечения граждан к охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями, оказания помощи федеральным и городским органам государственной власти и управления при возникновении чрезвычайных ситуаций.

С 1994 по 1999 г. Правительством Москвы велась работа по организационно-техническому вооружению Московской городской народной дружины, ее штаба и предоставлению им специально оборудованных помещений.

В 2002 г. был принят Закон города Москвы[165]165
  Закон г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 «О Московской городской народной дружине» // Ведомости Московской городской Думы. – 2002. – № 8. – Ст. 162.


[Закрыть], устанавливающий правовые основы и принципы деятельности Московской городской народной дружины, определяющий ее организационную структуру и систему управления, обязанности, права и ответственность народных дружинников, а также гарантии их правовой и социальной защиты.

Правда, к сожалению, оригинальный подход в законодательном закреплении такой формы сотрудничества граждан с органами власти города Москвы «превратил» каждого дружинника в нештатного сотрудника государственного учреждения. Более того, Законом предусмотрено, что Правительством Москвы могут устанавливаться гарантии социальной защиты народных дружинников. Поэтому народные дружинники Московской городской народной дружины имеют право на бесплатный проезд всеми видами городского общественного транспорта (кроме такси) в пределах города. К ним могут применяться меры морального и материального поощрения и меры взыскания как к сотруднику органа власти.

Закон содержит и ограничения, при наличии которых не каждый гражданин Российской Федерации может стать членом народной дружины.

Так, в Московской городской народной дружине не могут состоять граждане, имеющие судимость; имеющие административные взыскания за правонарушения, посягающие на общественный порядок или установленный порядок управления; имеющие заболевания или физические недостатки, которые по заключению медицинского учреждения препятствуют выполнению обязанностей народного дружинника; не имеющие регистрации по месту жительства в городе Москве или регистрации по месту пребывания в городе Москве (на срок более одного года) или постоянного места работы (учебы) в организациях (образовательных учреждениях) города Москвы.

Иными словами, чтобы стать народным дружинником в городе Москве, гражданин должен быть не только кристально чистым с моральной точки зрения, но и физически выносливым, по крайней мере для того, чтобы побегать по инстанциям и собрать все справки для доказательства того, что он достоин стать членом народной дружины.

Конечно, любую инициативу по возрождению сотрудничества с населением можно довести до абсурда. Можно сделать как в Москве, когда госструктуры все контролируют, всех стимулируют, всеми руководят и проч. Можно что называется «на корню» задушить народную инициативу, превращая инициативы наиболее активных и сознательных граждан в возможность что-то от власти получить (льготы и преференции, бесплатный проезд на общественном транспорте или награды и т. п.). Но нужно ли это делать – вопрос, на который пока нет ответа.

Наверное, можно предположить, что ответ кроется где-то в недрах Правительства Москвы: зачем народная дружина была «встроена» в систему исполнительной власти города? Может быть, для осуществления над публичным партнерством государственного управления? По крайней мере к такому предположению приводят нормы подзаконных правовых актов.

Согласно постановлению Правительства Москвы от 30 декабря 2003 г. № 1090-ПП «Об утверждении Положения о Московском городском штабе народной дружины»[166]166
  Вестник Мэра и Правительства Москвы. – № 5. – 2004.


[Закрыть] государственное учреждение Московский городской штаб народной дружины осуществляет государственное управление деятельностью государственно-общественного объединения «Московская городская народная дружина» как единой общегородской системы формирований граждан, оказывающих содействие органам государственной власти, органам местного самоуправления и правоохранительным органам города Москвы в обеспечении общественного порядка.

Общее руководство Московским городским штабом народной дружины, по названному постановлению, осуществляет Мэр Москвы или по его поручению один из заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы.

Координацию и контроль деятельности Московского городского штаба народной дружины по вопросу поддержания общественного порядка осуществляет Управление координации деятельности по обеспечению безопасности города Москвы.

Структура Московского городского штаба народной дружины строится в соответствии с территориальным делением города Москвы, состоит из функциональных отделов (подразделений) и территориальных структурных подразделений – штабов народных дружин административных округов и районов.

Московский городской штаб народной дружины возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Мэром Москвы по представлению начальника названного выше Управления.

По решению начальника в ее структуре могут формироваться внештатные подразделения, исполнение обязанностей и отдельных управленческих, вспомогательных функций может осуществляться внештатными работниками (дружинниками) на общественных началах, а также на договорной и иной возмездной основе.

Как показал анализ регионального законодательства, не все субъекты Федерации в этом вопросе пошли по пути города Москвы. Большинство региональных законов содержат правовые конструкции, позволяющие органам местного самоуправления муниципальных образований и руководителям организаций (предприятий, учреждений) принимать решение о создании народных дружин и формировать дружины по месту жительства (работы, учебы) граждан[167]167
  См., например, Закон Московской области от 12 января 2005 г. № 4/2005-ОЗ «О народных дружинах в Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье. – 2005. – № 10; Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 г. 260-З № 527-III «О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. – 2005. – № 38; Закон Чувашской Республики от 25 ноября 2003 г. № 35 «О народных дружинах в Чувашской Республике» // Ведомости Государственного совета ЧР. – 2003. – № 57; Закон Волгоградской области от 9 июля 1996 г. № 69-ОД «О добровольных народных дружинах» // Волгоградская правда. – 1996. —№ 208; Закон Курской области от 22 июля 2005 г. № 49-ЗКО «О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка» // Курские ведомости. – 2005. – № 8; Закон Рязанской области от 7 мая 2007 г. № 56-ОЗ «О народных дружинах в Рязанской области» // Рязанские ведомости. – 2007. – № 139—140.


[Закрыть]. В этих субъектах Федерации могут формироваться студенческие отряды охраны общественного порядка (в высших и средних специальных учебных заведениях). Действовать они могут под руководством администраций этих учебных заведений при содействии студенческих общественных организаций и органов внутренних дел. Членами молодежных формирований по охране правопорядка могут быть студенты высших и средних специальных заведений не моложе 18-летнего возраста, способные по своим деловым, моральным качествам и состоянию здоровья осуществлять охрану общественного порядка.

В части субъектов Федерации приняты законы, согласно которым руководство народной дружиной осуществляет штаб народной дружины, возглавляемый начальником штаба, который избирается из состава штаба народной дружины большинством голосов. Штаб народной дружины создается по решению общего собрания народной дружины. Численный состав штаба устанавливается с учетом местных условий и закрепляется в положении о народной дружине.[168]168
  См., например, Закон Калужской области № 31-ОЗ от 28 февраля 2005 г. «О добровольных народных дружинах» // Весть. – 2005. – № 67—68; Закон Липецкой области от 6 июня 2007 г. № 63-ОЗ «О народных дружинах в Липецкой области» // Липецкая газета. – 2007. – № 122.


[Закрыть]

В Законе Тверской области от 12 ноября 2008 г. № 123-ЗО «О народных дружинах в Тверской области»[169]169
  Тверские ведомости. – 2008. – № 47 (14—20 ноября).


[Закрыть] предусмотрено несколько вариантов принятия решения о создании (формировании) народной дружины: по инициативе населения, по решению органов местного самоуправления или правоохранительных органов.

Несмотря на различные подходы на уровне субъектов Федерации к правовой регламентации вопросов сотрудничества органов публичной власти с гражданами по охране общественного порядка, можно говорить о том, что участие граждан в работе народных дружин, особенно при наличии у граждан мотивации на социально ориентированный (социально справедливый) в обществе уклад жизни, народные дружины вполне можно рассматривать как модель публичного партнерства.

Полагаем, что это направление в сотрудничестве необходимо развивать более интенсивно, создавая на федеральном уровне необходимые правовые конструкции. Так, например, импульсом к активизации использования казачьих формирований для охраны правопорядка послужил Указ Президента Российской Федерации от 16 апреля 1996 г. № 563 «О привлечении членов казачьих обществ к государственной и иной службе»[170]170
  СЗ РФ. – 1996. – № 17. – Ст. 1954.


[Закрыть], позволивший создать механизм привлечения членов казачьих формирований к охране общественного порядка и взаимодействию с органами внутренних дел. Как считают некоторые авторы[171]171
  См., например: Соклаков А.Ю., Шишова Ж.А. О критериях результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2009. – № 1; Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции» / под ред. Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], особенно эффективно стали взаимодействовать органы внутренних дел и казачьи формирования в Краснодарском крае, Ростовской, Иркутской областях.

Казачьи формирования правоохранительной направленности в этих субъектах Федерации осуществляют свою деятельность в следующих формах:

проведение профилактических мероприятий совместно с представителями правоохранительных органов;

самостоятельно или совместно с милицией проводят патрулирование;

представляют в правоохранительные органы информацию о подготавливаемых, совершенных, замышляемых преступлениях и правонарушениях, местах нахождения разыскиваемых лиц.

Для привлечения членов казачьих обществ в некоторых субъектах Федерации принимались специальные нормы права.

Например, постановлением главы администрации Ростовской области от 29 апреля 1998 г. № 163 «О реализации законодательства Российской Федерации в отношении организации государственной и иной службы казачьими обществами области»[172]172
  Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть] мэрам городов и главам районов области было рекомендовано заключить договоры по организации государственной и иной службы с казачьими обществами, входящими в структурные подразделения войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское», имея в виду, что в государственную службу казачества входит в том числе охрана общественного порядка; охрана объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также сопровождение грузов; охрана объектов обеспечения жизнедеятельности населения и т. д.

Распоряжением главы администрации Краснодарского края от 1 февраля 2008 г. № 54-Р «О привлечении членов казачьих обществ Кубанского казачьего войска к охране объектов муниципальной собственности»[173]173
  Кубанские новости. – 2008. – № 18.


[Закрыть] главам муниципальных образований Краснодарского края рекомендовано организовать привлечение в установленном законодательством порядке членов казачьих обществ Кубанского казачьего войска к участию в охране объектов муниципальной собственности и охране объектов обеспечения жизнедеятельности населения.

* * *

Подводя итог этой части, можно обобщить, что в публично-правовой сфере основными моделями государственно-частного партнерства могут быть партнерства об информационном обмене, о взаимопомощи, о сотрудничестве, о согласовании интересов, о взаимных консультациях, о передаче отдельных государственных полномочий, сорегулирование, охрана Государственной границы Российской Федерации, общественного порядка, государственной (муниципальной) собственности, социально значимых объектов (объектов жизнеобеспечения населения), а также партнерства, предполагающие оказание участникам партнерств или участниками партнерств содействия в осуществлении своей компетенции, взаимную координацию действий и решений и т. п.

Правовым оформлением таких партнерств могут являться соглашение и договор, предметом регулирования в которых будет реализация функций или государственных полномочий органа публичной власти. Это регулируется административными нормами права и условиями договора.

При этом необходимо иметь в виду, что в публично-правовой сфере государственно-частное партнерство может и не оформляться договорами (соглашениями) в тех случаях, когда граждане по личной инициативе, исходя из своих убеждений или по иным основаниям, вступают в сотрудничество с органами публичной власти добровольно, чаще всего на безвозмездной основе.

Учитывая методологию административного права, соглашения и договоры о государственно-частном партнерстве в публично-правовой сфере часто называются административно-правовыми договорами и соглашениями, поскольку ими регулируются правоотношения со специфическим предметом, выходящим за рамки регулирования частного права. Поскольку в нашем законодательстве норм о публичных партнерствах пока недостаточно, то довольно сложно определить юридические последствия неисполнения таких договоров и соглашений, возможности их реального обеспечения.

Отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров о предметах регулирования, являющихся основой для заключения между органами публичной власти и субъектами негосударственного управления договоров и соглашений публично-правового характера, пока не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера. Вследствие этого такие партнерства возникают эпизодически.

Отсутствие в статусных правовых актах положений о полномочиях органов публичной власти устанавливать с указанными субъектами взаимоотношения публично-правового характера пока не позволяет детализировать последовательность совершения всех административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств в рассматриваемой сфере.

Все эти и многие иные вопросы еще предстоит решить, а пока можно порекомендовать правоприменителям при вступлении в публичные партнерства руководствоваться нормами административного законодательства о компетенции органов исполнительной власти и нормами о полномочиях органов местного самоуправления муниципальных образований. Включать в договоры и соглашения публично-правового характера указание на принципы распределения рисков между участниками партнерства и обеспечения гарантий исполнения условий договоров и соглашений, а также детализировать в них внесудебный порядок рассмотрения споров и разногласий, возникающих при реализации таких договоров и соглашений. Целесообразно включать и другие положения, которые могут способствовать наилучшей реализации публичных партнерств.

В нашем национальном законодательстве народная инициатива до последнего времени увязывалась с вопросами инициирования референдумов, выборов, коллективных обращений по общественно значимым вопросам, петиций, направленных на улучшение деятельности органов власти, с законодательной или иной правотворческой инициативой.

Эти формы активности граждан относятся к формам представительной демократии.

Представительная демократия – одна из двух основных форм народовластия, осуществление народом власти через избранные им государственные органы. Другой формой является непосредственная демократия.

В современном демократическом обществе обе эти формы взаимно дополняют друг друга. В плане юридической силы верховенство принадлежит решениям, принимаемым путем непосредственной демократии (например, на референдуме).

Масштабы государственной деятельности, основанной на представительной демократии, значительно шире и носят постоянный характер.

Такое феноменальное явление, как народная финансовая инициатива, в федеральном законодательстве закреплено как одна из форм непосредственной демократии в виде самообложения граждан.

Действующим законодательством нашим гражданам не запрещено собирать средства на решение любого вопроса, в том числе вопроса местного значения или иных общественно значимых вопросов, в решении которых граждане хотят принять решение.

По вопросам самообложения граждан Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[174]174
  СЗ РФ. – 1997. – № 39. – Ст. 4464.


[Закрыть] установлено, что население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования.

Эти нормы уже получили свое правоприменение.

Так, в Уставе Домодедовского района Московской области[175]175
  Призыв. – 2002. – № 112—113.


[Закрыть] указывается, что жители района могут непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан. Собранные в соответствии с указанным решением средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население района об использовании средств самообложения.

В Устав муниципального образования «Город Реутов Московской области»[176]176
  Реут. – 2000. – № 22.


[Закрыть] и уставы многих иных муниципальных образований включены аналогичные нормы.

К примеру, самообложение вводилось в некоторых поселениях Алексеевского, Большечерниговского, Нефтегорского и Пестравского районов Самарской области. В основном деньги собирались на содержание местных памятников, кладбищ, установку уличного освещения и благоустройство населенных пунктов. В среднем поселения собрали от 54 тыс. до 150 тыс. руб., при этом на проведение референдума о самообложении было потрачено порядка 15 тыс. руб..[177]177
  http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1041644


[Закрыть]

Правовые положения о возможности самообложения граждан могут рассматриваться как разновидность сотрудничества населения с органами местного самоуправления муниципальных образований, что, по сути, является одной из моделей публично-частного партнерства, правда, более широкого по содержанию, чем государственно-частное партнерство.

Как известно, термин «публичный» (от лат. publicus – общественный) может означать: совершающийся в присутствии общества, публики, открытый, гласный и общественный, находящийся в распоряжении общества, устроенный для общества, не частный.

По сути, государственно-частное партнерство является одним из звеньев всей цепи взаимоотношений органов публичной власти с представителями общества (гражданами и их объединениями, субъектами предпринимательской деятельности, с хозяйствующими субъектами и иными субъектами негосударственного (в том числе частного) управления), которые могут возникать при осуществлении публично-частного партнерства.

Поскольку деятельность органов государственной власти является публичной, т. е. открытой, гласной, направленной на процветание общества, то определение «государственно-частное» является одним из составляющих определения «публично-частное», соотносятся как часть и целое.

Необходимо отметить, что публично-частное партнерство характерно для тех стран, в которых местное самоуправление самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Этим объясняется наличие или отсутствие в той или иной стране публично-частного партнерства либо наличие только государственно-частного партнерства.

Возвращаясь к вопросу о народной финансовой инициативе, необходимо сказать, что «самообложение граждан» нашим национальным законодательством регламентируется как разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.[178]178
  Статья 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.


[Закрыть]

Одни ученые отмечают, что с формально-правовых позиций «средства самообложения граждан» имеют значительные характерные черты «пожертвования» – целевое использование, общеполезную цель, добровольность.

Другие специалисты считают, что средства самообложения граждан наравне с налогами и сборами, дотациями, прибылью муниципальных предприятий, штрафами, субвенциями и проч. составляют муниципальную казну как объект муниципальной собственности.[179]179
  См., напроч.: Модин Н.А. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности: сравнительное исследование // Современное право. – 2007. – № 3.


[Закрыть]

Нет необходимости вступать в полемику с авторами подобных точек зрения, поскольку самообложение граждан – это всегда форма волеизъявления народа, основанная на конституционных нормах о формах демократии, выраженная посредством принятия решений населением по конкретным вопросам.

Необходимо лишь отметить, что пока ученые и специалисты спорят о том, относятся ли средства, собранные в порядке самообложения, к налоговым или неналоговым платежам, российский народ посредством самостоятельно собранных средств участвует в финансировании строительства или реконструкции парковок транспортных средств, строительстве детских площадок на придомовых территориях, в обустройстве мест отдыха, культурного досуга или захоронений, участвует в решении иных вопросов местного значения.

Органы государственной власти многих субъектов Федерации поддерживают такую инициативу граждан и давно предпринимают попытки установить нормы, создающие благоприятные условия для проявления разного рода инициатив граждан.

Еще в 1997 г. в Москве в целях исключения проникновения лиц без определенного места жительства в подъезды, чердаки и подвалы жилых домов было установлено, что жильцы этих домов могут добровольно собрать определенные средства и оплатить работы[180]180
  См.: Постановление Правительства Москвы от 18 августа 1998 г. № 630 «Об утверждении городской комплексной программы мер по профилактике бродяжничества и попрошайничества в городе Москве на 1998—1999 годы». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть] по оборудованию помещений для организации дежурств, установке запирающихся устройств и домофонов.

Если смотреть на такую инициативу с позиции настоящего времени, когда в обществе более или менее наведен порядок, может показаться, что это понуждение к проявлению народной финансовой инициативы. Но если на это посмотреть с позиции людей, живших во время, когда наша страна переживала очередной кризис и власти не могли обеспечить безопасность всех своих граждан, то такое решение московских властей было адекватным вызову со стороны антисоциальных элементов, и поэтому власти города обратились к гражданам об оказании посильной помощи.

В тот период призыв властей помочь им быстро оборудовать подъезды, чердаки и подвалы московских домов запирающимися устройствами и замками москвичами был воспринят именно как острая необходимость в оказании помощи властям. Москвичами была проявлена добрая воля по оказанию помощи городским властям в борьбе с лицами, приводившими общественные места в антисанитарное состояние, и во многих подъездах московских домов появились домофоны и запирающие устройства.

Надо сказать, что законодательство города Москвы в направлении развития народной финансовой инициативы постоянно развивалось ранее, развивается и в настоящее время.

В конце 90-х гг. прошлого века Правительством Москвы проводился эксперимент по созданию «народных магазинов» как торговых предприятий в организационно-правовой форме хозяйственного товарищества или общества, осуществляющих свою предпринимательскую деятельность с привлечением средств граждан на принципах целевого использования, возвратности, срочности, платности.[181]181
  См.: Постановление Правительства Москвы от 28 октября 1997 г. № 758 «О проведении в Москве эксперимента по созданию сети «народных» магазинов». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Сегодня москвичи и жители столицы могут за счет собранных в порядке народной финансовой инициативы средств создать объекты или элементы социальной инфраструктуры либо профинансировать социально значимые проекты или их часть. Эти объекты и элементы инфраструктуры передаются в собственность города и не подлежат отчуждению.[182]182
  См.: Постановление Московской городской Думы от 30 января 2008 г. № 25 «О докладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы», в котором указывается, что объектами собственности города Москвы могут являться объекты, построенные или созданные на собранные гражданами средства. Эти объекты не подлежат отчуждению. Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Как показывает анализ некоторых проектов, реализованных на средства, собранные в порядке народной финансовой инициативы, возникают трудности в определении, что именно можно считать народной финансовой инициативой, а что – благотворительностью, меценатством, спонсорством.

Эти трудности сказываются и на определении форм (субъектов) контроля за целевым использованием собранных населением средств.

Ранее мы уже говорили, что спонсорство, благотворительность и меценатство, по сути, являются проявлением воли обладателя (обладателей) имущества (средств, ресурсов и проч.) и желанием «поделиться» с теми, кого он или они считают более нуждающимися в этом. Мотивацией при осуществлении спонсорства, меценатства или благотворительности является желание оказать помощь определенному, конкретному человеку либо группе лиц с четкой социальной ориентацией (спортсмены, артисты, художники и проч.) или определенной социальной категории граждан (пенсионер, лицо с ограниченными физическими возможностями, больной ребенок и т. п.).

Средства, собранные в порядке народной финансовой инициативы, направляются на решение конкретного вопроса или проблемы либо преодоление какой-либо трудности, т. е. целевое предназначение этих средств иное, чем при проявлениях благотворительности, меценатства или спонсорства – эти цели имеют иное общественно полезное значение. Положительный эффект от решения этих вопросов, проблем или преодоленной трудности будет распространяться на неопределенный круг лиц, т. е. на всех тех, кто каким-либо образом соприкоснется с эффектом или результатами, полученными от использования средств, собранных в порядке народной финансовой инициативы.

Действительно, разобраться с тем, что именно является народной финансовой инициативой, а что – благотворительностью, меценатством или спонсорством, бывает весьма затруднительно.

Например, российские соотечественники стран Европы начали сбор средств на установку в Эстонии надгробного памятника гражданину России Дмитрию Ганину, погибшему в Таллинне при массовых беспорядках в апреле 2007 г. Инициативу проявили организации российских соотечественников из Бельгии и Голландии, предложившие оказать материальную поддержку матери Дмитрия Ганина для установки памятника сыну. Средства стали собирать в Бельгии, Голландии, Германии, Австрии и других европейских странах.

Это – типичный вариант благотворительности.

Или еще пример благотворительности. Жители Кубани стали помогать местным органам власти собирать средства на восстановление сгоревшего дома для престарелых. Сбор средств на восстановление дома-интерната для инвалидов и престарелых граждан в станице Камышеватская Ейского района был начат жителями города Горячий Ключ в Краснодарском крае, а затем собранные средства были переданы органам местного самоуправления.

Варианты финансовой народной инициативы можно увидеть на следующих примерах.

В Сумской области граждане за собственные средства купили машину «скорой помощи». Жители Боромлянской и Гребениковской общин Тростянецкого района Сумской области собрали 27 тыс. гривен и приобрели для Боромлянской сельской больницы машину «скорой помощи». Главный врач этой больницы рассказал, что это медицинское учреждение имеет очень большой радиус обслуживания. Осмотреть больных и оказать первичную медицинскую помощь без автомобиля практически невозможно. Именно поэтому еще в 2001 г. люди и решили самостоятельно собирать средства. В 2002 г. к ним присоединились организации и предприниматели. И уже в 2003 г. была собрана необходимая сумма и приобретен автомобиль «скорой». Всего за это время на сбор средств на «народный» автомобиль откликнулись свыше двух тысяч граждан.

Недостаточность финансовых средств в местных бюджетах все чаще привлекает население для решения вопросов местного значения. Примеры эффективного партнерства с участием населения в решении местных вопросов есть практически в каждом муниципальном образовании, но в большей степени это развито на селе. Это строительство и ремонт социальных объектов, дорог, улиц, благоустройство и озеленение территорий, воспитательная и культурно-массовая работа. И здесь большую роль традиционно играет взаимодействие органов местного самоуправления с общественными формированиями, такими как советы женщин, советы отцов, советы старейшин, советы молодежи и т. д.

Например, жители дальнего небольшого поселения Ударник Баягантайского наслега Томпонского района Республики Саха (Якутия) на сельском сходе договорились и построили методом народной стройки здание, в котором разместились школа и детсад, сельский клуб и спортзал.[183]183
  См.: Доклад Совета муниципальных образований Республики Саха (Якутия) от 10 апреля 2008 г. «О работе Совета муниципальных образований Республики Саха (Якутия) – Ассоциации межмуниципального сотрудничества за период с апреля 2006 по март 2008 года и о задачах муниципальных образований Республики по реализации Концепции развития местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) на 2008—2015 годы» // Якутия. – 2008. – № 71.


[Закрыть]