Текст книги "Государственно-частное партнерство"

Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[374]374
  СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. II). – Ст. 3127.


[Закрыть] устанавливаются правовые условия, при соблюдении которых может возникать сотрудничество субъектов государственного и негосударственного управления. Причем необходимо оговориться, что назвать формы их сотрудничества государственно-частным партнерством можно с большим трудом, поскольку по характеру взаимоотношения органов управления особыми экономическими зонами с резидентами той или иной зоны больше похожи на инвестиционные, чем на партнерские отношения. Тем не менее мы их рассмотрим.

Названным Законом установлено, что особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

Таким образом, Законом определяются сферы (отрасли и области), в которых можно осуществлять определенного вида деятельность в той или иной особой экономической зоне. При этом создание особой экономической зоны полностью зависит от решения органов публичной власти.

Механизм принятия такого решения довольно сложный и в процессах принятия решения о создании особой экономической зоны субъекты негосударственного управления участия принимать не могут.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство Российской Федерации заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения.

Решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона, заключают соглашение, в котором устанавливаются объем и сроки финансирования создания инфраструктуры зоны за счет бюджетных средств, план обустройства и соответствующего оснащения зоны и прилегающей к ней территории, комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития зоны и порядок их финансирования, права на имущество, созданное за счет бюджетных средств, порядок управления, эксплуатации и ремонта объектами недвижимости и объектами инфраструктуры, созданными за счет бюджетных средств, в том числе после ликвидации зоны. В такие соглашения включаются также обязательства органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению налоговых льгот резидентам зоны и обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления по делегированию федеральному органу исполнительной власти полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в границах зоны, указывается порядок формирования наблюдательного совета зоны, включаются иные условия, предусмотренные названным Законом.

Уже создано 13 особых экономических зон: в городах Москве[375]375
  Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 779 «О создании на территории г. Москвы особой экономической зоны технико-внедренческого типа» // СЗ РФ. – 2005. – № 52 (ч. 3). – Ст. 5742.


[Закрыть] и Санкт-Петербурге[376]376
  Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 780 «О создании на территории г. Санкт-Петербурга особой экономической зоны технико-внедренческого типа» // СЗ РФ. – 2005. – № 52 (ч. 3). – Ст. 5743.


[Закрыть], в Дубне Московской области, в Томске[377]377
  Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 783 «О создании на территории г. Томска особой экономической зоны технико-внедренческого типа» // СЗ РФ. – 2005. – № 52 (ч. 3). – Ст. 5746.


[Закрыть] – технико-внедренческого типа[378]378
  Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 781 «О создании на территории г. Дубны (Московская область) особой экономической зоны технико-внедренческого типа» // СЗ РФ. – 26 декабря 2005. – № 52 (ч. 3). – Ст. 5744.


[Закрыть]; В Липецкой области[379]379
  Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 782 «О создании на территории Грязинского района Липецкой области особой экономической зоны промышленно-производственного типа» // СЗ РФ. – 2005. – № 52 (ч. 3). – Ст. 5745.


[Закрыть], в Республике Татарстан – промышленно-производственного типа[380]380
  Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 784 «О создании на территории Елабужского района Республики Татарстан особой экономической зоны промышленно-производственного типа» // СЗ РФ. – 2005. – № 52 (ч. 3). – Ст. 5747.


[Закрыть]; в республиках Алтай[381]381
  Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. № 67 «О создании на территориях муниципального образования «Майминский район» и муниципального образования «Чемальский район» Республики Алтай особой экономической зоны туристско-рекреационного типа» // СЗ РФ. – 2007. – № 7. – Ст. 888.


[Закрыть] и Бурятия[382]382
  Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. № 68 «О создании на территории муниципального образования «Прибайкальский район» Республики Бурятия особой экономической зоны» // СЗ РФ. – 2007. – № 7. – Ст. 889.


[Закрыть], в Алтайском[383]383
  Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. № 69 «О создании на территории Алтайского района Алтайского края особой экономической зоны туристско-рекреационного типа» // СЗ РФ. – 2007. – № 7. – Ст. 890.


[Закрыть], Краснодарском[384]384
  Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. № 70 «О создании на территории Краснодарского края особой экономической зоны туристско-рекреационного типа» // СЗ РФ. – 2007. – № 7. – Ст. 891.


[Закрыть], Ставропольском[385]385
  Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. № 71 «О создании на территории Ставропольского края особой экономической зоны туристско-рекреационного типа» // СЗ РФ. – 2007. – № 7. – Ст. 892.


[Закрыть] краях, в Иркутской[386]386
  Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. № 72 «О создании на территории Иркутского районного муниципального образования Иркутской области особой экономической зоны туристско-рекреационного типа» // СЗ РФ. – 2007. – № 7. – Ст. 893.


[Закрыть] и Калининградской[387]387
  Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. № 73 «О создании на территории Зеленоградского района Калининградской области особой экономической зоны туристско-рекреационного типа» // СЗ РФ. – 2007. – № 7. – Ст. 894.


[Закрыть] областях – туристско-рекреационного типа.

Итого за четыре года действия Закона созданы четыре особые экономические зоны технико-внедренческого типа, две – промышленно-производственного типа, семь – туристско-рекреационного типа и ни одной – портовой особой экономической зоны. Если и дальше мы такими темпами будем создавать особые экономические зоны, то можно уже сегодня прогнозировать степень развития сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления, что, несомненно, отразится на развитии обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры.

Однако возвратимся к вопросам о сотрудничестве на территориях особых экономических зон.

Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» некоторые из форм сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления устанавливаются императивно, в некоторых случаях – рекомендательно, а по некоторым приходится гипотетически предполагать, что в том или ином случае речь может идти о партнерстве.

Так, например, ст. 7 Закона устанавливается, что для координации деятельности органов публичной власти и хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны, контроля за выполнением соглашения о создании зоны, контроля за расходованием бюджетных средств и утверждения перспективных планов развития зоны, контроля за реализацией этих планов создается наблюдательный совет особой экономической зоны.

В состав этого совета, кроме представителей органов публичной власти, входят представители резидентов особой экономической зоны и иных организаций и могут входить представители образовательных и научно-исследовательских организаций, действующих в границах муниципального образования, на территории которого расположена особая экономическая зона.

Использование в данном случае слова «входят» обязывает органы публичной власти включать в состав наблюдательного совета каждой особой зоны представителей резидентов в обязательном порядке. Правда, неизвестно, по каким критериям они будут включаться, поскольку ни в Законе, ни в Положении о наблюдательном совете, утв. постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2005 г. № 758 «Об утверждении Положения о наблюдательном совете особой экономической зоны»[388]388
  СЗ РФ. – 2005. – № 51. – Ст. 5544.


[Закрыть], ни в ином законодательстве ничего об этом не говорится. Можно предположить, что решение о включении того или иного резидента в состав этого совета будет приниматься кулуарно, но, повторяем, это только предположение.

Использование в ст. 7 Закона слов «могут входить» означает, что представители образовательных и научно-исследовательских организаций, действующих в границах муниципального образования, на территории которого расположена особая экономическая зона, могут быть приглашены для участия в работе наблюдательного совета, но могут и не приглашаться, т. е. норма сформулирована в форме рекомендательной правовой конструкции, когда она может выполняться или нет, если не будет соответствующего решения (так называемого решения по усмотрению).

Частью 2 ст. 8 Закона установлено, что органы управления особыми экономическими зонами для выполнения своих функций по созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета объектов недвижимости, расположенных в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории, и управлению этими и ранее созданными объектами вправе привлекать акционерное общество, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации, или управляющую компанию.

На первый взгляд, можно предположить, что в данном случае речь идет о том, что органы публичной власти для выполнения своих функций могут привлекать управляющую компанию, с которой можно было бы установить одну из форм сотрудничества, которые могут возникать при аутсорсинге.

Однако это не совсем так.

Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2006 г. № 211 «О преобразовании федерального государственного предприятия «Внешнеэкономическое объединение «Внешстройимпорт» в открытое акционерное общество «Особые экономические зоны»[389]389
  СЗ РФ. – 2006. – № 16. – Ст. 1749.


[Закрыть] было выражено согласие с предложением Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации о преобразовании федерального государственного предприятия «Внешнеэкономическое объединение «Внешстройимпорт» в открытое акционерное общество «Особые экономические зоны», 100% акций которого находятся в федеральной собственности.

Этим постановлением Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами было наделено полномочиями по реализации от имени Российской Федерации прав акционера ОАО «Особые экономические зоны».

Приказом Минэкономразвития России от 4 августа 2006 г. № 217 «О порядке привлечения органами управления особыми экономическими зонами акционерного общества, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации, или управляющей компании для выполнения функций по созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета объектов недвижимости, расположенных в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории, и управлению этими и ранее созданными объектами»[390]390
  БНА ФОИВ. – 2006. – № 37.


[Закрыть] было установлено, что по предложению ОАО «Особые экономические зоны» Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами для выполнения функций по созданию за счет бюджетных средств объектов недвижимости, расположенных в границах особых экономических зон и на прилегающей к ним территории, и управлению этими и ранее созданными объектами может принять решение о привлечении в качестве управляющей компании.

Как указано в этом приказе, управляющую компанию в качестве дочернего акционерного общества вправе создать все то же открытое акционерное общество «Особые экономические зоны», правда, с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъекта Федерации.

Приказом Минэкономразвития России от 20 октября 2006 г. № 333 «О Порядке передачи органами управления особыми экономическими зонами функций государственного заказчика по подготовке документации по планировке территории в границах особой экономической зоны и созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особой экономической зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета акционерному обществу, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации»[391]391
  БНА ФОИВ. – № 46.


[Закрыть] был определен механизм передачи Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами функций государственного заказчика по подготовке документации по планировке территории в границах особой экономической зоны и созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особых экономических зон за счет бюджетных средств открытому акционерному обществу «Особые экономические зоны».

На приведенных примерах довольно ясно можно увидеть, что партнерства или сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления, которое можно было предполагать исходя из части 2 ст. 8 Закона, не может быть, поскольку на подзаконном уровне (а точнее, на ведомственном) нормы Закона получили совсем иное правовое наполнение: все решать и всем управлять в особой экономической зоне будет одна государственная компания + ее дочерние компании.

Как показал анализ Закона, партнерство в обязательном случае может возникать только в тех случаях, когда в рассматриваемом Законе это прямо предусмотрено.

Например, ст. 9 регламентируются вопросы статуса резидентов особых экономических зон (промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной и портовой). В этой статье указывается, что резиденты той или иной особой зоны вправе заключить с органами управления особой экономической зоны специальное соглашение о ведении определенного вида деятельности.

Заключение таких соглашений можно рассматривать как правовое оформление государственно-частного партнерства, правда, с оговорками, поскольку, повторяем, содержание соглашений в большей степени соответствует инвестиционным соглашениям, чем договорам и соглашениям, заключаемым при осуществлении государственно-частного партнерства.

Например, в соглашении с резидентом особой экономической зоны оговаривается, что резидент вправе вести только тот вид деятельности, который обозначен видом особой экономической зоны (промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной и портовой). Предметы соглашения подробно регламентируются отдельными статьями Закона (ст. 12, 22, 31.1, 31.11), в которых используется следующая схема: резидент зоны осуществляет только один вид деятельности (он указывается в соглашении), инвестирует средства в определенном объеме и в установленные сроки, а орган управления зоной заключает с резидентом договор аренды земли или публичного имущества.

Закон содержит и «дедушкину оговорку», предусматривающую, что акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков – резидентов особых экономических зон, за исключением актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, касающихся налогообложения подакцизных товаров, не применяются в отношении резидентов особых экономических зон в течение срока действия соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или о деятельности в портовой особой экономической зоне.

Такая оговорка по меньшей мере может служить гарантией в сотрудничестве органов управления зоной и резидентами, что, по общему правилу, уже можно относить в партнерским взаимоотношениям. Хотя сотрудничество органов управления зоной с резидентами имеет свои особенности.

Резидент оплачивает все расходы (экспертизы результатов инженерных изысканий, иной проектной документации), а органы управления зоной лишь содействуют ему в проведении экспертиз. Хотя, по заявлению представителя Федерального агентства по особым экономическим зонам, Агентство[392]392
  См.: Доклад В.И. Мироненко, заместителя руководителя Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, сделанный на заседании «круглого стола», проводимого Комитетом по собственности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 7 апреля 2009 года по теме «Государственно-частное партнерство: новые возможности в условиях кризиса». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть] содействует получению кредитов; создает условия для снижения издержек резидентов зоны; оказывает административную помощь в осуществлении деятельности резидентов; создает СЭЗ без участия бюджетных средств; привлекает частные компании в качестве операторов СЭЗ; привлекает частных инвесторов для строительства объектов СЭЗ. Однако такие заявления вызывают по крайней мере удивление, поскольку согласно рассматриваемому Закону и иному действующему законодательству Агентство не наделено такими полномочиями.

Более того, ст. 20 Закона установлено, что непредставление в органы управления особыми экономическими зонами в срок, установленный соглашением о ведении установленной деятельности, проектной документации для проведения экспертизы и согласования, неосуществление капитальных вложений в объеме и сроки, предусмотренные соглашением о ведении этой деятельности, и осуществление на территории особой экономической зоны предпринимательской деятельности, не предусмотренной соглашением, являются существенными нарушениями резидентом особой экономической зоны условий соглашения о ведении той или иной деятельности.

Из этого следует, что если резидент по чьей-либо вине, в том числе органов управления зоной, не выполнит взятые на себя обязательства, то орган управления может предложить резиденту расторгнуть соглашение или обратиться в суд с требованием о прекращении соглашения.

По всей видимости, законодатель пока так и не решился адекватно распределить риски между резидентами и органами управления зонами, с тем чтобы исключить бездействие сторон по соглашению и коррупционные факторы. Логичнее было бы возложить на органы управления те полномочия, о которых заявляют представители Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами: содействие резидентам и оказание им административной помощи в решении общих проблем.

Это, наверное, нашим законодателям еще предстоит сделать, чтобы были правовые основания для развития в особых экономических зонах видов государственно-частного партнерства.

Например, для тех субъектов негосударственного управления, которые действуют на территории особой экономической зоны, но не имеют статуса резидента этой зоны, преференций не предусматривается, они «работают» на общих основаниях, поскольку, видимо, они не рассматриваются как партнеры органов управления особых экономических зон.

Исходя из целесообразности нет необходимости «делить» субъекты негосударственного управления на резидентов и нерезидентов, если речь идет о развитии отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, туризма и санаторно-курортной сферы на условиях государственно-частного партнерства. Именно сотрудничество органов специального управления, какими являются органы управления особыми экономическими зонами, со всеми, кто может развивать нашу экономику, может принести наибольшую пользу при решении поставленных задач. В противном случае это вызывает только социальную напряженность и нестабильность, а иногда – и противодействие.

Поэтому в Закон целесообразно внести нормы и правовые положения, которые бы обязывали органы управления особой экономической зоны сотрудничать и с субъектами негосударственного управления, не являющимися резидентами зоны, но имеющими возможность достигать целей, указанных в ст. 3 Закона, – развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

Еще на одном вопросе необходимо акцентировать внимание. Его необходимо решить, чтобы государственно-частное партнерство в особых экономических зонах развивалось наиболее интенсивно, чем оно развивается сейчас.

Речь идет о статье 39 Закона, которой предусмотрено, что споры, связанные с созданием или прекращением существования особой экономической зоны, нарушением резидентами особой экономической зоны условий соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или о деятельности в портовой особой экономической зоне на территории особой экономической зоны, а также иные споры, возникающие из отношений, регулируемых Законом, разрешаются в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По нашему законодательству, дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам.

Подведомственны арбитражным судам и вопросы, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. К ним могут относиться оспаривание нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; оспаривание ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; дела о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания, и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 29 АПК РФ).

Казалось бы, судебный порядок рассмотрения споров, возникающих с участием органов управления особой экономической зоны, является гарантией того, что права резидентов зоны не будут нарушены, однако законодатель не учел, что в период заключения и выполнения соглашения о ведении деятельности могут возникать не только споры, но и разногласия, претензии, возражения и т. п., которые могут быть сняты или разрешены во внесудебном порядке, т. е. в порядке административной юстиции.

Проект закона об административных судах принят в первом чтении, и перспективы создания и функционирования российской административной юстиции пока не определены.

В Российской Федерации завершается административная реформа, одной из целей которой и было создание правового механизма по преодолению ведомственных интересов при решении общегосударственных задач, поэтому было бы вполне логично, если бы в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» были бы созданы нормы, позволяющие решать многие вопросы и проблемы, возникающие в период становления новых зон экономического развития, во внесудебном порядке. При этом можно оставить возможность и судебного разбирательства для тех случаев, когда во внесудебном порядке договориться стороны между собой не смогли.