Текст книги "Государственно-частное партнерство"

Как следует из приказа Минкультуры России от 25 апреля 2007 г. № 466 «Об утверждении Программы проведения административной реформы в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации в 2007—2008 годах»[242]242
  Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть], в Министерстве ведется активная работа по применению механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры и массовых коммуникаций. Министерством прорабатываются варианты применения концессионных соглашений, ведется работа по разработке типового концессионного соглашения в сфере культуры и массовых коммуникаций, а также ведомственного плана действий на 2007—2008 г. по развитию механизмов государственно-частного партнерства.

В ноябре 2006 г. был подготовлен и направлен в Правительство Российской Федерации доклад с предложениями Минкультуры России по развитию механизмов государственно-частного партнерства, формируемых на контрактной основе в сфере культуры.

В рамках реализации совместной с Национальным центром государственно-частного партнерства в сфере культуры и массовых коммуникаций программы по восстановлению и использованию объектов культурного наследия был проведен мониторинг и сбор информации об объектах в сфере культуры и массовых коммуникаций, требующих дополнительного внебюджетного финансирования. На основе полученных данных предполагается запуск серии пилотных проектов по применению и реализации механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры.

Все это, правда, относится к будущему времени, а пока Минкультуры России остановилось лишь на заключении соглашений о реализации программ на основе государственно-частного партнерства.[243]243
  Например, с немецким обществом технического содействия GTZ и Европейским Союзом о международной программе Твиннинг – «Сохранение памятников истории и культуры на основе государственно-частного партнерства».


[Закрыть]

Министерством продолжают прорабатываться варианты возможного сотрудничества и интеграции действующих европейских механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры в формируемую российскую практику; заключено несколько концессионных соглашений с гражданами России по объектам, находящимся на территории Российской Федерации, и внесены изменения в Федеральную целевую программу «Культура России (2006—2011 годы)».[244]244
  СЗ РФ. – 2005. – № 51. – Ст. 5528; 2007. – № 25. – Ст. 3041; 2008. – № 2. – Ст. 96.


[Закрыть]

Действующей редакцией этой Программы предусматривается, что необходим поиск таких решений, которые позволили бы, с одной стороны, обеспечить сохранность культурных ценностей, а с другой – создать экономические механизмы, способствующие эффективному развитию культуры в новых рыночных условиях.

Важным фактором развития отрасли, как указывается в Программе, является создание институтов государственно-частного партнерства, которое предусматривает развитие меценатства и благотворительности в сфере культуры[245]245
  По всей видимости, у специалистов данного Министерства какое-то иное, чем у большинства ученых и специалистов, представление о формах, видах и моделях государственно-частного партнерства, если вновь, как и в прежней редакции Программы, меценатство и благотворительность относятся к видам государственно-частного партнерства. Как уже говорилось ранее, большинство из числа ученых и специалистов уже пришли к выводу о том, что спонсорство, меценатство и благотворительность не относятся к государственно-частному партнерству, являются актами проявления доброй воли собственниками имущества или средств в отношении лиц, которым они хотят оказать помощь.


[Закрыть]; развитие рынка культурных ценностей, совместное участие государства и бизнеса в развитии этого рынка, а также в экономически эффективных проектах в сфере культуры.[246]246
  Под развитием рынка культурных ценностей предполагается решение вопросов, связанных с их оценкой и страхованием.


[Закрыть]

Меценатство и благотворительность не имеют ничего общего с государственно-частным партнерством. Но специалисты названного Министерства, по-видимому, имеют иную точку зрения, и предполагают развивать именно благотворительность и меценатство как модель (может быть, форму) государственно-частного партнерства.

Хотя, в сфере культуры уже сложилась устойчивая практика совместного участия государства и частного капитала в производстве и организации, например проката российских фильмов, что, по сути, и является типичным примером государственно-частного партнерства.

Другим важным направлением реализации принципов государственно-частного партнерства, как предусмотрено Программой, является развитие (модернизация) системы телерадиовещания на территории Российской Федерации. В рамках этого направления планируется в том числе привлекать иностранный капитал как средства внебюджетных источников. Тратить их планируется и на капитальные вложения, и на проведение научно-технических работ в области перехода на цифровое вещание.

Положения из Программы в большом объеме приводятся не случайно, поскольку со времени принятия названной Программы прошло более четырех лет, однако роль названного Министерства в процессах развития государственно-частного партнерства в сфере культуры не очень-то заметна.

Может быть, такая неактивность в развитии государственно-частного партнерства обусловлена тем, что в Министерстве не выработана стратегия развития в порученной ему сфере деятельности государственно-частного партнерства?

Наверное, ответ на этот вопрос можно было бы найти в правовых актах Министерства. Но, как показывает анализ положений о структурных подразделениях Минкультуры России, их полномочия на протяжении последних лет ограничивались подготовкой проектов нормативных правовых актов о порядке и механизмах партнерства и взаимодействия государства, предпринимательского сектора экономики и корпоративной науки по обмену результатами научно-технической и инновационной деятельности либо координацией работы экспертных советов, комиссий и рабочих групп, создаваемых для рассмотрения и реализации программ государственно-частного партнерства. Взаимодействие с коммерческими и некоммерческими организациями (фондами) в целях выработки и осуществления государственной политики в сфере культуры и массовых коммуникаций или участие одного из структурных подразделений Министерства в создании и реализации механизмов отраслевой политики государственно-частного партнерства и благотворительной деятельности – основа их работы.

Например, Положение о Департаменте экономики и финансов Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации предусматривает обязанности по обеспечению разработки и реализации механизмов государственно-частного партнерства в сфере компетенции Министерства, в том числе через развитие лотерей, реализацию концессионных соглашений, осуществление благотворительной деятельности[247]247
  См.: Приказ Минкультуры России от 19 февраля 2008 г. № 31 «Об утверждении положений о департаментах Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]. Но насколько это будет эффективно, остается только догадываться. Если бы у названного Департамента или Министерства в целом была бы функция по реализации проектов и программ на условиях государственно-частного партнерства, тогда можно было бы определять качество выполнения этой государственной функции. Но, так как сегодня регламентируется компетенция Министерства и его структурных подразделений по вопросам государственно-частного партнерства, вполне возможно, что его развитие ограничится поиском частных инвесторов и не более.

Как свидетельствует анализ практики работы органов публичной власти за последние 15 лет, государственно-частное партнерство в области культуры пока не содержит инновационных подходов.

Длительное время культурная политика традиционно рассматривалась как затратная сфера. В переходный период предполагалось, что учреждения культуры сумеют выжить за счет собственных усилий, но коммерциализация культуры не прошла бесследно, и в первую очередь для самих учреждений культуры.

Многие учреждения культуры так и не стали субъектами рыночных отношений и либо прекратили свое существование, либо перепрофилировали свою деятельность, не связанную с культурой. При этом в условиях перманентного недостатка финансовых средств и бюджетного дефицита каналы для поддержания национальной культуры вновь стали бюджетными. Учреждения культуры так и не перешли от позиции просителя денег у государства и местных администраций к позиции субъектов рыночных отношений.

В обществе и в массовом сознании слишком долго формируется позитивный образ рыночной концепции, что не позволяет региональным и муниципальным учреждениям культуры на вполне легитимной основе действовать по другим правилам. Хотя введение государственно-частного партнерства, развитие практики смешанного финансирования инвестиционных проектов, просветительских, воспитательных и социальных программ, увеличение доли внебюджетного финансирования вполне реально даже в условиях мирового финансового кризиса.

Если государство, прежде всего в лице публичных институтов центральной и региональной власти, склонится в пользу определения стратегии государственно-частного партнерства, которая будет реализовываться через формирование социального заказа в области культуры, то сфера культуры, наконец-то, начнет самостоятельно зарабатывать необходимые средства и обеспечивать воспроизводство исключительно за счет собственных финансовых ресурсов, усилий творческих работников и деловой активности администраторов-менеджеров.

Это возможно, если при неуклонном соблюдении принципа максимально возможного сохранения не только инфраструктуры и системы управления, но и кадрового потенциала работников библиотек, выставочных залов, картинных галерей, музеев сфера культуры в кратчайшие сроки научится зарабатывать деньги, чтобы хотя бы первое время частично покрывать собственные расходы.

По крайней мере некоторые регионы (субъекты Федерации) могут спокойно за счет огромного культурного потенциала, находящегося на их территории, внедрять рыночные модели в области культуры.

На муниципальном уровне, при подаче Министерством культуры и массовых коммуникаций определенных «установочных сигналов» на места, можно было бы активизировать процессы создания новых или воссоздания действовавших ранее видов муниципальных учреждений культуры (домов народных ремесел, национальной музыки и танца, центров истории и народных традиций и т. п.).

«Установочные сигналы» Министерством могли бы быть даны по поводу проведения реструктуризации и модернизации ныне действующей сети с учетом разграничения полномочий различных уровней и ветвей власти либо создания условий для увеличения объема и совершенствования качества услуг учреждений культуры.

Этого можно добиться за счет укрепления материально-технической базы, позволяющей обеспечить устойчивое и динамичное развитие в производстве услуг учреждений культуры на условиях государственно-частного партнерства и внедрения новых технологий структурного обеспечения деятельности, технологий моделирования перечня и объема услуг учреждений культуры в порядке реализации социального заказа.

Мониторинг потребительского спроса на услуги муниципальных учреждений культуры мог бы стать основой системного анализа для создания новых форм деятельности, преобразования традиционной сети библиотек, музеев, клубов, кинотеатров, выставочных залов, парков и проч. в новые, отвечающие современным требованиям, конкурентные виды организаций культуры разнообразной жанровой направленности.

В этом направлении как раз и могут развиваться различные модели государственно-частного партнерства, от публичных до экономических[248]248
  Одним из вариантов государственно-частного партнерства в области культуры, в целях обновления библиотечного фонда сельских библиотек, возможно проведение и разовых акций по сбору книг в крупных городах и передаче этих книг в сельские библиотеки, и долговременное сотрудничество с издательствами и редакциями периодической печати о передаче экземпляров изданий в сельские библиотеки. Для проведения этих мероприятий не запрещено органам публичной власти подписывать публичные соглашения (в рамках государственно-частного партнерства) с некоммерческими организациями о сборе книг и экземпляров периодической печати, их транспортировке и доставке по месту назначения. Возможны и другие варианты сотрудничества с некоммерческими организациями в области культуры.


[Закрыть]. А совершенствование условий для привлечения частных инвестиций и расширение спектра предоставляемых учреждениями культуры услуг не только окажут положительное влияние на качество жизни широких слоев населения, но и позволят сохранить и приумножить культурное достояние народов России. Нужно только проявить инициативу и подходить к вопросу о сотрудничестве с неформальной точки зрения, творчески, креативно[249]249
  Креативность – творческие способности индивида, характеризующиеся готовностью к созданию принципиально новых идей, отклоняющихся от традиционных или принятых схем мышления, и входящие в структуру одаренности в качестве независимого фактора, а также способность решать проблемы, возникающие внутри статичных систем.


[Закрыть], и в таком случае многие процессы по развитию государственно-частного партнерства смогут развиваться более интенсивно, чем это происходит сегодня в культуре.

Вместе с тем и для законодателя сегодня огромное поле для детализации государственно-частного партнерства в области культуры.

Необходимо определиться со многими параметрами социального заказа, с перечнем и объемами услуг учреждений культуры в порядке реализации социального заказа, со страхованием музейных и иных фондов и т. д.

В жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации государственно-частное партнерство пока только декларируется, притом довольно странным образом.

Большая часть правовых актов содержит положения, свидетельствующие о том, что под государственно-частным партнерством в коммунальном хозяйстве подразумевается оказание частными предприятиями услуг по водоподаче, водоотведению, энерго– и теплоснабжению, озеленению, механизированной уборке и санитарной очистке территорий, похоронному и ритуальному обслуживанию, гостиничному и банно-прачечному обслуживанию наших граждан за счет бюджетных средств.

Например, на это указывается в приказе Росстроя от 13 ноября 2007 г. № 344 «О проведении Всероссийского конкурса на звание «Самый благоустроенный город России» за 2007 год».[250]250
  Нормирование в строительстве и ЖКХ. – 2008. – № 1.


[Закрыть]

Некоторые специалисты также утверждают, что государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальном хозяйстве[251]251
  См., напроч.: Сиваев С.Б., Мартусевич Р.А., Хомченко Д.Ю. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2006.


[Закрыть] – это экономический инструмент решения текущих проблем российского коммунального хозяйства, основанный на развитии конкуренции и формировании договорных отношений между коммунальным предприятием и органом местного самоуправления.

Такой подход к определению форм государственно-частного партнерства именно в жилищно-коммунальном хозяйстве не совсем логичен.

Можно было бы согласиться с тем, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства как раз и направлено на создание рынка услуг, в котором могли бы конкурировать и предприятия, подведомственные органам публичной власти, и специализированные предприятия, способные оказывать качественные услуги в этом секторе. Но в нашей стране пока не так много субъектов негосударственного управления, которые имеют в своей собственности водопроводные сети, сети по водоотведению, энергопередающие сети и проч.

Большинство акционерных обществ и иных предприятий, оказывающих в жилищно-коммунальном секторе услуги, являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями либо имеют иные организационно-правовые формы хозяйствующих субъектов с имуществом, полученным в результате приватизации. При этом основная их часть имеет в структуре собственности государственную или муниципальную составляющую, поэтому говорить о том, что оказание этими предприятиями услуг населению в жилищно-коммунальном секторе и есть государственно-частное партнерство, по крайней мере не обоснованно по двум основаниям.

Во-первых, такие предприятия не являются субъектами негосударственного управления (они являются субъектами государственного управления) и реально не происходит объединения усилий, средств, потенциала, возможностей государственного (муниципального) и частного секторов.

Во-вторых, такие предприятия оказывают платные услуги по договорам на обслуживание или предоставлению (оказанию) услуг, т. е. на основе гражданских норм о публичном договоре (ст. 426 Гражданского кодекса).[252]252
  Публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т. п.).


[Закрыть]

В случаях же, когда предприятия жилищно-коммунального хозяйства получают за оказанные услуги бюджетные средства, необходимо посмотреть, есть ли государственно-частное партнерство или нет. Бюджетами различных уровней могут финансироваться государственные (муниципальные) услуги, т. е. услуги, оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием[253]253
  Государственное (муниципальное) задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).


[Закрыть]. Это одна ситуация. В ней государственно-частного партнерства может и не быть.

Было бы вполне обоснованно, если бы государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальном хозяйстве развивалось по тем основным параметрам, которые наиболее характерны именно для партнерства субъектов государственного и негосударственного управления.

Например, при реконструкции или создании новых объектов водопроводно-канализационного хозяйства, мусоропереработки, создании сети общественных туалетов, очистки сетей поверхностных стоков и проч. возникали бы взаимоотношения между субъектами государственного и негосударственного управления исходя из партнерских взаимоотношений, т. е. осуществлялось бы реальное объединение усилий (средств, финансов и проч.) субъектов государственного и негосударственного управления. Такое объединение усилий было бы направлено на совершенствование организации предоставления социально необходимых услуг и повышение качества этих услуг в коммунальной сфере.

Ситуация с правовым регулированием похоронного, ритуального, банно-прачечного обслуживания наших граждан, благоустройства и озеленения территорий, услуг по содержанию улично-дорожной сети и проч. и развитием по данным направлениям государственно-частного партнерства примерно такая, как в коммунальном хозяйстве.

Как показывает анализ хозяйственной деятельности в этих секторах, в собственности субъектов негосударственного управления находится определенная (совсем небольшая) часть необходимой инфраструктуры по предоставлению социально необходимых услуг гражданам. В основном подобные услуги оказывают муниципальные учреждения (бюджетные и автономные)[254]254
  Так, например, специализированные службы по вопросам похоронного дела, оказывающие ритуальные услуги и услуги по погребению, чаще всего создаются органами местного самоуправления муниципального образования.


[Закрыть]. При необходимости в качестве исполнителей могут быть привлечены иные юридические лица либо индивидуальные предприниматели в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[255]255
  СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105.


[Закрыть], но оказываются такие услуги ими как муниципальные услуги в порядке муниципального задания.

Как показал анализ некоторых проектов по развитию государственно-частного партнерства в секторе жилищно-коммунального хозяйства, пока не создано экономических условий для того, чтобы государственно-частное партнерство могло бы получить свое цивилизованное развитие в этом секторе.

Так, например, не создан рынок социальных услуг по жилищно-коммунальному обслуживанию граждан; приватизация объектов жилищно-коммунального хозяйства не привела к созданию в этом секторе полноценных субъектов рыночных отношений; основная часть услуг оказывается в рамках гражданско-правовых взаимоотношений, что не предполагает участия органов публичной власти во взаимоотношениях заказчика и исполнителя услуг.

Вполне возможно, что только после того, как будет сформирован рынок услуг в этом секторе, можно будет предпринимать попытки моделировать государственно-частное партнерство как форму истинного, а не квазисотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления.

Пока же в нашем обществе социально необходимые услуги оказываются в основном на нормах гражданского права и регламентируются как гражданско-правовые отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, между потребителями и исполнителями в сфере бытового обслуживания и т. д.

Разговоры в нашем обществе о том, что бизнес должен нести новый вид ответственности, нарастают. Все чаще и чаще можно услышать о том, что корпоративная социальная ответственность (далее – КСО) – это обязанность представителей бизнеса, которую они должны нести перед обществом в обязательном порядке, независимо от того, наступает она в рамках государственно-частного партнерства или в целом, независимо от того, сотрудничают ли предприниматели с органами публичной власти или нет.

Как отметил в своем Послании Президент России палатам Федерального Собрания в 2006 г.: «Социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ».[256]256
  Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10 мая 2006 // Российская газета. – 2006. – № 97.


[Закрыть]

Что же такое КСО, может ли социальная ответственность бизнеса стать в нашем обществе обязательной?

Попытаемся найти ответы на эти вопросы.

Вполне очевидно, что вопрос о таком виде ответственности, как социальная, возникает всегда, когда государство «вспоминает», что кто-то еще, кроме него, должен решать общественно значимые задачи. А до того времени, пока государство самостоятельно пытается обеспечить минимальным социальным пакетом своих граждан, участие предпринимательства в решении общих социальных задач является делом сугубо личным, т. е. вопросом морали бизнесменов и предпринимателей[257]257
  Интересны об этом рассуждения в работе Е.В. Назарова. См.: Назаров Е.В. Понятие ответственности как социального феномена // История государства и права. – 2008. – № 5.


[Закрыть]. Поэтому в этот период благотворительность, меценатство и иные формы пожертвований являются истинно добровольными, выражаются как своеобразная форма КСО, размер которой они определяют сами и добровольно. Но вот когда государство «вспоминает», что еще кто-то мог бы взять на себя какую-то долю ответственности за состояние в обществе дел, тогда и начинаются разговоры о том, что бизнес должен нести социальную ответственность перед обществом или населением отдельных территорий либо перед отдельными категориями граждан (пенсионерами, студентами, представителями творческих профессий и др.).

Как отмечают некоторые авторы, «социально ответственный бизнес возможен лишь при наличии социально ответственного государства, что во многом зависит от развитости гражданского общества, которое порой вынуждает государство быть таковым, контролирует выполнение государством этой важнейшей функции. Собственно, это и продемонстрировали нам развитые страны мира, последовательно развивающие у себя социальную составляющую государства на основе субсидиарности. Для России же важен прежде всего вопрос о том, будет ли проводимая в стране политика отвечать интересам людей, во всяком случае, большинства населения, будет ли когда-нибудь власть ответственной за свои шаги перед народом, своими избирателями, будет ли у нас вообще социально ответственным государство, ведь от этого зависит сохранение и благополучие страны, ее дальнейшая судьба».[258]258
  Гаврилова И.Н. К вопросу о социальной ответственности бизнеса и государства в России // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. – № 10.


[Закрыть]

С формально-правовой точки зрения такого определения, как «корпоративная социальная ответственность», в нашем законодательстве пока нет, поэтому некоторые специалисты предлагают понимать под этим определением различные вопросы (предметы) государственного регулирования.

Одни предлагают считать, что КСО – это защита окружающей среды, социально-трудовых прав граждан и охрана труда[259]259
  См., напроч.: Харючи С.Н. О необходимости законодательного стимулирования социальной ответственности бизнеса // Юридический мир. – 2008. – № 11.


[Закрыть]; специальные права человека; развитие общества; стандарты ведения бизнеса.

Другие полагают, что КСО – это рынок социальных услуг, и бизнес обязан создать такой рынок.

Третьи считают, что это ответственность бизнеса перед обществом, выражающаяся в том, что бизнес решает те задачи, которые ставит перед ним государство.

Некоторые авторы пытаются классифицировать КСО по элементам. Например, И.В. Сотников считает, что при определении КСО можно выделить следующие ее элементы:

корпоративная социальная ответственность касается сознательных добровольных действий менеджмента (администрации, совета директоров) компании (предприятия);

она предполагает рассмотрение роли менеджмента, его инициатив, систем менеджмента (управления) компаниями, а также того, как менеджмент занимается социальными последствиями деятельности компании (обычно с этим связана уже осуществляемая им деятельность, в том числе измерение и улучшение производственных показателей);

нередко она связана с деятельностью, которая осуществляется за пределами ее соответствия законам;

она имеет отношение к постоянной и регулярной деятельности бизнеса и не касается не связанной с нею филантропической деятельности, как, например, предоставление денег на нужды благотворительности;

основная ее идея заключается в том, что менеджмент должен учитывать воздействие постоянной деятельности бизнеса на всех, кого она затрагивает; это один вид этики бизнеса;

на языке корпоративной социальной ответственности все затрагиваемые деятельностью бизнеса рассматриваются как заинтересованные в нем, и поэтому речь должна идти о том, как предприятие должно определять результаты своей деятельности, как ею оно занимается и как докладывает о ее результатах всем заинтересованным в связи с его работой.[260]260
  См.: Сотников И.В. Социальная ответственность бизнеса // Налоги (газета). – 2006. – № 23.


[Закрыть]

У «народа» представление о КСО несколько иное. По данным проведенного в 2008 г. социологического исследования (мониторинга общественного мнения) о социальной ответственности тех, кто работает в северных территориях[261]261
  Материалы семинара «Корпоративная социальная ответственность бизнеса и устойчивое развитие циркумполярных регионов», проведенного с международным участием 5—8 октября 2008 г. в г. Салехарде Ямало-Ненецкого автономного округа.


[Закрыть], жители, например, Ямало-Ненецкого автономного округа расставили свои приоритеты в корпоративной социальной ответственности следующим образом:

высокая социальная защищенность работников;

участие в реализации социально-экономических программ;

ответственное отношение к безопасности бизнеса; экологии;

осуществление благотворительной деятельности;

эффективная организация охраны труда;

внедрение наукоемких технологий в производство.

При этом и специалисты, и граждане сошлись во мнении о том, что КСО можно нести добровольно и принуждать к этому в демократическом обществе нет ни правовых, ни каких-либо иных оснований.

Практика свидетельствует об ином.

Как показывает анализ публичных высказываний некоторых людей, занимающихся бизнесом и предпринимательством, только при наличии «хороших» взаимоотношений с представителями органов власти им удается эффективно работать и развиваться. При этом для многих не секрет, что формы принуждения к несению КСО проявляются в довольно сложных конструкциях и не всегда принуждение можно классифицировать как элемент коррупции или нарушение прав, определить как преступление или правонарушение.

Например, органами власти устанавливается порядок привлечения и использования целевых отчислений предприятий и организаций на развитие какой-либо инфраструктуры, а предприятиям и организациям предлагается принять участие в реализации отдельных проектов путем перечисления целевых отчислений из своих средств.[262]262
  Например, Указом Президента Республики Башкортостан от 27 февраля 2006 г. № УП-81 «О дополнительных мерах по реализации в Республике Башкортостан приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» предприятиям и организациям, осуществляющим хозяйственную деятельность на территории республики, предложено принять участие в реализации названного проекта путем целевых отчислений на развитие жилищного строительства в Республике Башкортостан.


[Закрыть]

Такой вариант понуждения предприятий и организаций к несению КСО с формальной точки зрения не подпадает под нарушение законодательства. Однако вполне очевидно, что те, кто не будет делать отчислений, не смогут «найти общий язык» с представителями органов публичной власти при решении каких-либо своих задач или проблем и соответственно легально сотрудничать с властью.

Подобные формы понуждения к несению КСО завуалированы, но это не меняет сути. Такие и подобные «понуждения» не основаны на четко обозначенной в федеральном законодательстве обязанности лиц делать какие-либо «добровольные» отчисления, рассматриваемые отдельными представителями органов публичной власти как «добровольно-принудительное» несение КСО.

Вполне вероятно, что многие из предприятий и организаций, вынужденные «добровольно» нести КСО, с этим несогласны, но, хотят они того или нет, бизнесмены и предприниматели имеют расходы по КСО.

Необходимость у предприятий и организаций нести КСО обусловлена рядом причин, которые являются основными для того, чтобы хозяйственная деятельность могла приносить как можно больше прибыли.

Каждый из бизнесменов или предпринимателей стремится к тому, чтобы создать хорошую репутацию и имидж своей структуры, повысить качество управления бизнесом, повысить инвестиционную привлекательность и т. п. Только стремясь к достижению высоких показателей по основным направлениям своей деятельности, можно получить большие выгоды как внутреннего, так и внешнего свойства. Такие как доступ к рынку рабочей силы, в том числе высококвалифицированной, доступ к капиталу и бюджетным средствам, внедрение инновационных моделей, снижение рисков и повышение устойчивости при кризисах, укрепление связей с местным сообществом и властью, расширение доступа к новым рынкам, повышение финансовых показателей и проч.

Чтобы этого и много иного позитивного достигнуть, собственники, как правило, вкладывают свои средства в развитие персонала, в охрану его здоровья и безопасные условия труда, в структуризацию управления, в природоохранную деятельность, ресурсосбережение, развитие местного сообщества, добросовестную деловую практику и т. д. В противном случае острая борьба за высококвалифицированные кадры, периодически возникаемые кризисы и непонимание с властью или местным сообществом просто не оставят им шансов не только развиваться на определенных территориях, но и существовать.

Вследствие этого бизнесмены и предприниматели, повторяем, хотят того или нет, «вынуждены» нести социальную ответственность не прямо, а опосредованно, выполняя социальные задачи по обслуживанию части населения в тех местностях, где они работают, по подготовке кадров из числа местного населения и решать иные задачи, связанные с социальным обслуживанием граждан, состоящих с ними в трудовых отношениях, а иногда и членов их семей (строительство жилья, предоставление потребительских кредитов, организация мест для семейного отдыха, лечения, бытового и иного обслуживания и проч.).

Иными словами, несение КСО – это необходимость, обусловленная экономическими условиями развития и успешного функционирования бизнеса[263]263
  Некоторые авторы утверждают, что отношения со своими работниками являются главным показателем социальной ответственности. По их мнению, все остальное вполне можно относить к благотворительности. См.: Нетеребский О.В. Крупные структуры порой считают себя вправе пренебрегать законом // Трудовое право. – 2008. – № 11.


[Закрыть]. Установление каких-либо новых, политически обусловленных требований по КСО – это всегда на грани того, когда «добровольность» несения КСО быстро «перерастает» в принуждение, закрепленное нормами права.

В нашем национальном законодательстве уже есть нормы, обязывающие предприятия и организации нести дополнительные расходы по КСО.

Федеральным законом от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» устанавливается обязанность организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) по дополнительному, помимо государственного, социальному обеспечению бывших работников этих отраслей и членов семей погибших (умерших) работников этих предприятий.[264]264
  СЗ РФ. – 1996. – № 26. – Ст. 3033.


[Закрыть]

Ни в коей мере не хотелось бы лишить права получения отдельных льгот и негосударственного обеспечения тех, кто сегодня их получает по названному Закону, однако расширительное толкование обязанностей организаций и предприятий одной отрасли в отношении своих работников (в том числе бывших и членов их семей) вполне может быть перенесено и на иные отрасли и сферы.

По крайней мере можно предположить, что такой подход может быть закреплен в законодательстве не только как право, но и как обязанность по несению дополнительных расходов на негосударственное социальное обеспечение своих работников или членов их семей. Этому может способствовать и существующая законодательная неопределенность с понятиями «государственно-частное партнерство» и «корпоративная социальная ответственность», что, в свою очередь, позволяет создавать правовые конструкции без учета взаимосвязи между ними и соответственно толковать отдельные существующие правовые положения произвольно, чаще всего – односторонне.

Сегодня в большинстве субъектов Федерации закрепляются либо нормы о КСО, либо о государственно-частном партнерстве. Это влечет дробление норм о сотрудничестве и социальной ответственности по отраслям и сферам (здравоохранение, физкультура и спорт, образование, занятость населения, природоохрана и проч.) и соответственно существенно увеличивает количество норм, которые чаще всего слабо взаимосвязаны между собой.[265]265
  Более того, нормы о КСО чаще всего сформированы якобы по принципу добровольности, однако не ограничиваются призывами к ее добровольному несению, а имеют особый подтекст о «добровольном принуждении» к ее несению.


[Закрыть]

Для внедрения КСО или развития государственно-частного партнерства, как правило, в субъектах Федерации создаются разные специальные органы управления, соответственно в исполнительной власти растет количество различных по статусу комиссий, комитетов, советов и проч.

Дробление норм и создание множества органов управления, которые чаще всего между собой либо не взаимодействуют, либо взаимодействуют слабо, не позволяет не только сбалансированно распределять риски и ответственность между органами власти и инвесторами по проектам, реализуемым на условиях государственно-частного партнерства, но и проследить, в полном ли объеме выполняются условия соглашений, заключенных в рамках государственно-частного партнерства и о КСО.