Текст книги "Государственно-частное партнерство"

В публично-правовой сфере могут возникать различные модели государственно-частного партнерства, они могут касаться и вопросов обмена информацией. Как правило, для этого используются различного рода правовые конструкции, позволяющие заключать договоры и соглашения об информационном обмене, правда, всего лишь по отдельным направлениям.

Например, Федеральным законом от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»[142]142
  СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6043.


[Закрыть] установлено, что предоставление субъектами официального статистического учета официальной статистической информации профсоюзным объединениям и объединениям работодателей по их письменному запросу или в соответствии с соглашением сторон об информационном взаимодействии осуществляется бесплатно (ст. 5).

В данном случае как раз речь и идет о предоставлении органами статистики (субъектами государственного управления) определенной информации субъектам негосударственного управления безвозмездно, в порядке осуществления публично-правовых взаимоотношений.

Порядок осуществления таких взаимоотношений установлен на подзаконном уровне.

В Административном регламенте «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой государственной статистики государственной функции «Предоставление официальной статистической информации Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, иным федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, судам, органам прокуратуры, Банку России, государственным внебюджетным фондам, профсоюзным объединениям и объединениям работодателей, а также международным организациям», утв. приказом Росстата от 18 марта 2008 г. № 61[143]143
  Российская газета. – 2008. – № 153 (опубликован без приложений 3—9 к Регламенту).


[Закрыть], подробно указываются основные административные процедуры по заключению подобных соглашений.

Предоставление официальной статистической информации в рамках соглашения об информационном взаимодействии по предоставлению официальной статистической информации осуществляется в следующем порядке.

Письмо с предложением о заключении соглашения об информационном взаимодействии по предоставлению официальной статистической информации Росстата, территориальных органов Росстата и профсоюзных объединений и объединений работодателей, а также международных организаций может быть доставлено посредством фельдъегерской связи, почтовой связи, курьерской доставки, электронной почты с электронной подписью, факсимильной связи по адресу Росстата или территориальных органов Росстата.

Полученное письмо регистрируется в структурном подразделении, ответственном за делопроизводство, должностным лицом, ответственным за документооборот, и в день получения направляется руководителю Росстата (территориального органа Росстата).

Руководитель Росстата (территориального органа Росстата) в течение трех рабочих дней направляет письмо начальнику структурного подразделения центрального аппарата Росстата, ответственного за обобщение статистических данных и подготовку сводных статистических работ (сборников, бюллетеней, справок, записок и других обобщающих материалов) (далее – ответственное подразделение).

Начальник ответственного подразделения не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления письма, назначает ответственного исполнителя.

Ответственный исполнитель, в случае если запрос удовлетворяет критериям отказа в удовлетворении запроса, в течение трех рабочих дней готовит отрицательный ответ на запрос, в котором указываются причина отказа в заключении соглашения об информационном взаимодействии по предоставлению официальной статистической информации, а также предложения по составу информации, которая может быть предоставлена Росстатом, и передает его начальнику ответственного подразделения.

В иных случаях в течение 15 рабочих дней после поступления письма начальник ответственного подразделения проводит рабочие согласования с сотрудниками структурного подразделения, ответственного за юридическую экспертизу, и подразделения, ответственного за финансово-экономические отношения Росстата (территориального органа Росстата); готовит проект соглашения об информационном взаимодействии по предоставлению официальной статистической информации с указанием состава и сроков передаваемой статистической информации, срока действия соглашения, порядка предоставления информации и передает его начальнику ответственного подразделения.

Далее, начальник ответственного подразделения в течение пяти рабочих дней после поступления документов (предложений по изменению состава информации или проекта соглашения о предоставлении информации) визирует их и направляет руководителю Росстата (территориального органа Росстата), если подписаны предложения по изменению состава информации, или в структурное подразделение, ответственное за делопроизводство, если подписан проект соглашения.

Руководитель Росстата (территориального органа Росстата) в течение трех рабочих дней подписывает представленные документы и направляет их в структурное подразделение, ответственное за делопроизводство.

Сотрудник структурного подразделения, ответственного за делопроизводство (ответственный за рассылку корреспонденции), не позднее рабочего дня, следующего за поступлением документов, направляет их лицу, направившему запрос.

Если от этого лица Росстат получает согласие на подписание соглашения, то начальник структурного подразделения, ответственного за юридическую экспертизу документов, в течение семи рабочих дней визирует проект соглашения и направляет его в структурное подразделение, ответственное за финансово-экономические отношения Росстата (территориального органа Росстата).

Начальник структурного подразделения, ответственного за финансово-экономические отношения Росстата (территориального органа Росстата), в течение семи рабочих дней визирует проект соглашения и направляет его руководителю Росстата.

Руководитель Росстата (территориального органа Росстата) в течение пяти рабочих дней подписывает соглашение со стороны Росстата и направляет его в структурное подразделение, ответственное за делопроизводство.

Должностное лицо структурного подразделения, ответственного за делопроизводство, в день получения регистрирует полученное соглашение, направляет экземпляр согласованного соглашения об информационном взаимодействии заявителю (способом, указанным заявителем в качестве наиболее предпочтительного).

После поступления соглашения об информационном взаимодействии, подписанного лицом, направившим запрос, руководитель (заместитель руководителя) Росстата (если запрос поступил в центральный аппарат Росстата) или руководитель (заместитель руководителя) территориального органа Росстата (если запрос поступил в территориальный орган Росстата) в соответствии с его сферой деятельности не позднее рабочего дня, следующего за поступлением подписанного соглашения, назначает ответственное за предоставление статистической информации структурное подразделение центрального аппарата Росстата (если запрос поступил в центральный аппарат Росстата) или отраслевой отдел территориального органа Росстата – ответственное подразделение (если запрос поступил в территориальный орган Росстата).

В случае если информация в соответствии с соглашением разрабатывается в нескольких структурных подразделениях центрального аппарата Росстата (нескольких отраслевых отделах территориального органа Росстата), запрос с указанием сроков предоставления информации направляется в структурное подразделение, ответственное за обобщение статистических данных и подготовку сводных статистических работ (сборников, бюллетеней, справок, записок и других обобщающих материалов) – сводное подразделение.

Дальнейшая разработка и предоставление информации осуществляются в сроки, предусмотренные в соглашении.

Как можно увидеть из примера, проект соглашения готовится не один день, тщательно прорабатываются условия его исполнения, назначается ответственное за надлежащее исполнение условий соглашения подразделение, определяются сроки прохождения проекта через структуры Росстата и т. д.

Можно сказать, что это классический вариант правовой регламентации внутреннего документооборота в федеральном органе исполнительной власти, который на законодательном уровне обязали сотрудничать с отдельными группами субъектов негосударственного управления.

Еще одной из моделей государственно-частного партнерства в публично-правовой сфере является сотрудничество по сохранению и развитию национальной культуры. Базой для такого вида сотрудничества является Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии».[144]144
  СЗ РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2965.


[Закрыть]

Законом установлено, что национально-культурные автономии граждан Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национально-культурных автономий и субъектов Федерации.

Примером такой координационной работы могут служить варианты создания специальных органов (советов, комитетов и иных структур), создаваемых в исполнительной власти. Они создавались именно с целью предварительного рассмотрения вопросов, связанных с реализацией Федерального закона «О национально-культурной автономии», Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.

Вскоре после принятия Закона постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1996 г. № 1517 «О Консультативном совете по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации»[145]145
  СЗ РФ. – 1997. – № 1. – Ст. 160. Документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 21 марта 2005 г. № 148.


[Закрыть] на базе президиума Конгресса национальных объединений России, представляющего в то время действующие федеральные общественные объединения этнических общностей России, был создан указанный Консультативный совет. Этим же постановлением было утверждено Положением о нем.

В то время состав Консультативного совета утверждался Правительством по предложению Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям с учетом представительства уполномоченных от каждой зарегистрированной федеральной национально-культурной автономии.

Уполномоченные представители этнических общностей, общественные объединения которых не входили в Конгресс национальных объединений России, делегировались в Консультативный совет зарегистрированными общественными объединениями, в составе которых было представлено большинство объединений соответствующих этнических общностей.

Уполномоченные представители вновь образуемых федеральных национально-культурных автономий включались в состав Консультативного совета Правительством по представлению Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям.

В состав Консультативного совета могли входить представители названного Министерства, иных федеральных органов исполнительной власти, ученые и специалисты.

Необходимо отметить, что в тот период взаимоотношения Правительства и федеральных национально-культурных автономий были очень тесными, и поэтому Консультативный совет при осуществлении своей деятельности обязан был учитывать положения, содержащиеся в уставах национально-культурных автономий.

Однако к началу 2006 г. основная часть взаимоотношений была снивелирована. В Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» были внесены изменения, согласно которым Правительству было предоставлено право определять федеральный орган исполнительной власти, при котором создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий.

Распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 527-р «Об органе исполнительной власти, при котором создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий»[146]146
  СЗ РФ. – 2006. – № 17 (ч. II). – Ст. 1897.


[Закрыть] было определено, что Минрегион России является тем самым федеральным органом исполнительной власти, при котором создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий.

Приказом Минрегиона России от 13 июня 2006 г. № 72 «О Консультативном совете по делам национально-культурных автономий при Министерстве регионального развития Российской Федерации»[147]147
  Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть] был создан названный Совет и утвержден его Регламент, в котором теперь уже не было положений о том, что Консультативный совет при осуществлении своей деятельности обязан учитывать положения, содержащиеся в уставах национально-культурных автономий.

В субъектах Федерации практика «выстраивания» взаимоотношений органов государственной власти с национально-культурными автономиями шла различными путями.

В одних субъектах Федерации создавались прочные правовые основы для сотрудничества, в других – ограничились программно-целевыми мероприятиями поддержки создания и развития национально-культурных автономий.

Например, в городе Санкт-Петербурге был принят Закон Санкт-Петербурга от 6 октября 2004 г. № 452-67 «О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге»[148]148
  Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. – 2004. – № 11.


[Закрыть], которым устанавливался порядок взаимодействия национально-культурных автономий, национальных и межнациональных общественных объединений, образованных в Санкт-Петербурге с органами государственной власти города.

В Республике Коми был принят Закон от 9 декабря 1996 г. № 41-РЗ «О национально-культурной автономии»[149]149
  Республика. – 1996. – 24 декабря.


[Закрыть], которым устанавливался порядок взаимоотношений национально-культурных автономий с органами государственной власти Республики Коми и органами местного самоуправления.

В Приморском и Ставропольском краях, в Вологодской, Иркутской, Мурманской областях и некоторых других субъектах Федерации ограничились созданием консультативных советов по делам национально-культурных автономий. Они должны были осуществлять сотрудничество с автономиями посредством проведения мероприятий, намеченных в качестве поддержки национально-культурных автономий.

Республики широко распространяли новую практику взаимодействия органов власти субъектов Федерации для решения вопросов о сотрудничестве с национально-культурными автономиями.

В некоторых субъектах Федерации между ними заключались межрегиональные договоры и соглашения (между субъектами Федерации), в которых наряду с прочими вопросами определялись и права национальных меньшинств. В некоторые из соглашений были включены специальные положения, на основании которых стороны брали на себя взаимные обязательства создавать необходимые условия для удовлетворения потребностей и интересов национальных диаспор, проживающих на территориях сторон соглашения (договора).

Например, в Договоре о дружбе и сотрудничестве между Республикой Татарстан и Республикой Марий Эл от 18 сентября 1992 г. стороны соглашались уделять особое внимание проблемам и интересам марийской диаспоры в Республике Татарстан и татарской диаспоры в Республике Марий Эл.

Специально вопросам национального и межнационального сотрудничества был посвящен договор, заключенный между Республикой Башкортостан и Челябинской областью. В нем, помимо взаимных обязательств сторон в области развития национальной культуры, обучения детей на родном языке, издательской деятельности и организации радио– и телепередач на родном языке, содержался перечень совместных мероприятий по его реализации; указывались конкретные органы, отвечающие за их реализацию, а также сроки их проведения.

В перечень этих мероприятий были включены также вопросы взаимного обеспечения национальным группам, компактно проживающим на территории Башкортостана и Челябинской области, сохранения прав на использование родного языка; развитие национальной культуры, традиций и обычаев; получение информации на родном языке; оказание поддержки созданию национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств; проведение народных национальных праздников, смотров и конкурсов народного творчества, взаимного обмена творческими коллективами, выставками и других мероприятий, которые способствуют сохранению и развитию культуры и самобытности национальных меньшинств.

На основании этого договора по предложению исполкома Всемирного курултая башкир и Всебашкирского центра национальной культуры «Актирма» и в соответствии с постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан 16—17 ноября 1995 г. в городе Уфе прошли Дни культуры Кунашакского района Челябинской области.[150]150
  Более подробно см.: Петров Ю.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // СПС «КонсультантПлюс», 2006.


[Закрыть]

Во многих муниципальных образованиях в те времена активно создавались консультативные органы по работе с национально-культурными автономиями. Однако, так же как и на федеральном уровне, в настоящее время сотрудничества между органами публичной власти и национально-культурными автономиями практически нет. По многим вопросам автономии могут лишь обращаться к представителям органов местной власти, обсуждать с ними острые проблемы и составлять планы по преодолению или решению этих проблем. Правда, местная власть эти планы может и не выполнять, поскольку у нее на это нет специальных полномочий.

Сотрудничество органов публичной власти с субъектами негосударственного управления в различные времена в нашей стране то активно развивалось, то темпы и его интенсивность несколько снижались.[151]151
  Более подробно см.: Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. – М.: ЭКСМО, 2009. – Гл. I.


[Закрыть]

В настоящее время форм сотрудничества в публично-правовой сфере пока не очень много, и касаются они в основном попыток органов публичной власти найти «контакт» с общественными объединениями, крупными объединениями отраслевых предприятий и гражданами.

В этой сфере еще предстоит решить многие вопросы, такие как определение видов правовых актов, оформляющих публичные партнерства, правовые механизмы управления государственно-частным партнерством, средства обеспечения выполнения договоренностей и т. д. В настоящее время можно лишь определить круг вопросов, при решении которых публичные партнерства могут развиваться наиболее интенсивно.

Большим полем для государственно-частного партнерства является, например, совместное правотворчество, а точнее сказать, активное участие граждан и их объединений в правотворчестве субъектов законодательной инициативы.

Это может относиться к проведению различного рода общественных экспертиз проектов федеральных законов, нормативных актов Правительства, органов государственной власти субъектов Федерации или проектов муниципальных нормативных актов. Такая форма сотрудничества признается, например, научной общественностью наиболее объективным методом апробации управленческих решений.[152]152
  Более подробно см.: Журнал российского права. – 2005. – № 9.


[Закрыть]

Создание совместных норм, выражающих своего рода укрупненные корпоративные интересы, является также одной из форм государственно-частного партнерства в публично-правовой сфере.

Например, постановлением Правительства России от 17 июня 2005 г. № 383 были утверждены Типовой кодекс профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих и Правила согласования кодексов профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, с Федеральной службой по финансовым рынкам.

Это решение Правительства России послужило толчком к активному принятию соответствующих корпоративных правовых документов некоторыми из субъектов негосударственного управления, образующих крупные частные отраслевые корпорации.

Хотя в нашем законодательстве пока есть лишь отдельные фрагменты норм о публичных партнерствах, но уже сегодня можно говорить об одной из перспективных форм государственно-частного партнерства в публично-правовой сфере – о сорегулировании[153]153
  Более подробно см.: Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования. – М.: Теис, 2002.


[Закрыть], т. е. о совместном (государством и субъектами негосударственного управления) регулировании тех или иных общественных отношений.

Формы сорегулирования могут быть различными. К таковым некоторые авторы относят:

долгосрочные публичные договоры о сотрудничестве – общего характера или профильные;

участие в целевых комплексных программах;

относительную «самостоятельность» субъектов негосударственного управления в системе государственного управления;

выполнение заказов для государственных и муниципальных нужд;

реализацию совместных проектов или программ;

государственную поддержку малого и среднего бизнеса;

дерегулирование, т. е. передачу отдельных функций государственных органов саморегулируемым и иным негосударственным организациям.[154]154
  Более подробно см.: Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. – 2005. – № 9.


[Закрыть]

В сорегулировании, как считают отдельные ученые, необходимо лишь определить меру участия негосударственных организаций в выполнении компетенции органов власти.

Насколько это будет эффективно, сказать трудно. Одну из таких мер пытались определить, например, «авторы» последней административной реформы. Речь идет о передаче исполнения отдельных государственных функций на аутсорсинг.[155]155
  В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, аутсорсинг – это механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.


[Закрыть]

Один из авторов административной реформы А.В. Шаров писал, что «передача функций возможна в тех случаях, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере». Он полагал, что «негосударственным организациям можно передать типичные функции по аттестации, сертификации, квалификационным экзаменам участников рынка, контролю за участниками рынка – проверки качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности, выработки стандартов качества оказываемых услуг; созданию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенной сфере правоотношений».[156]156
  Более подробно см.: Журнал российского права. – 2005. – № 4.


[Закрыть]

На уровне правового регулирования эти идеи «проникли» в Концепцию административной реформы в Российской Федерации, одобренную распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах»[157]157
  СЗ РФ. – 2005. – № 46. – Ст. 4720.


[Закрыть]. В ней отмечалось, что мировой опыт свидетельствует о том, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала. Это приведет к существенной экономии бюджетных средств.

Правда инициаторы административной реформы не учли, что российское общество в то время, когда начиналась административная реформа с внедрением аутсорсинга, «беспокоили» иные, более прозаичные проблемы. Поэтому в конце 90-х гг. – начале нынешнего века общество не было готово понять, принять и реализовать такие новаторские идеи.

В настоящее время, когда социально-экономическая и политическая обстановка в нашей стране более или менее «спокойна», такая форма государственно-частного партнерства, как аутсорсинг, вполне реальна. Аутсорсинг может осуществляться в виде передачи субъектам негосударственного управления прав на оказание публичных услуг (государственных социальных, негосударственных социальных и других)[158]158
  См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. – 2004. – № 10.


[Закрыть] или в ином виде. Тем более что теперь принят специальный Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[159]159
  СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4179.


[Закрыть], в котором многие вопросы регламентированы.