Текст книги "Государственно-частное партнерство"

Например, в Республике Коми на Министерство экономического развития Республики Коми возложена ответственность за координацию действий республиканских органов исполнительной власти по подготовке, заключению или изменению региональных, отраслевых (межотраслевых) соглашений на республиканском уровне социального партнерства. Иные органы исполнительной власти Республики должны согласовывать свои действия по разработке, заключению или изменению соглашений с названным Министерством и включать в состав комиссий по ведению коллективных переговоров по подготовке, заключению или изменению соглашений представителя этого Министерства, а соглашений по отраслям, в которых тарифы подлежат государственному регулированию, также представителя Службы Республики по тарифам.[201]201
  См.: Распоряжение Правительства Республики Коми от 2 мая 2007 г. № 156-р «Об обеспечении взаимодействия органов исполнительной власти Республики Коми по разработке и заключению региональных, отраслевых (межотраслевых) соглашений, регулирующих социально-трудовые отношения на территории Республики Коми».


[Закрыть]

С ноября 2002 г. осуществляет деятельность Трехсторонняя комиссия Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по регулированию социально-трудовых отношений. Заключено и действует Трехстороннее соглашение между органами государственной власти, объединением работодателей и объединением профсоюзов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Результатом согласования интересов разных сторон социального партнерства в Ямало-Ненецком автономном округе являются региональные и территориальные трехсторонние соглашения. В этом проявляются важнейшие принципы социального партнерства – добровольности и взаимного уважения интересов различных сторон. Ключевым требованием к содержанию трехсторонних соглашений является недопустимость ухудшения условиями таких соглашений положения работников на территории автономного округа по сравнению с гарантиями, установленными на федеральном уровне, в том числе в генеральных трехсторонних соглашениях, заключаемых общероссийскими объединениями работников, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации.[202]202
  Анализ законодательства округа отчетливо указывает на то, что на территории автономного округа в предшествующее время сложилась система социального партнерства в сфере труда, отвечающая принятым в этой области международным стандартам.


[Закрыть]

В Республике Саха (Якутия) помимо отраслевого органа исполнительной власти, отвечающего за осуществление социального партнерства, создано еще несколько органов управления – «помощников» в этих процессах. Создана Межведомственная комиссия по содействию в трудоустройстве выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, которая должна содействовать в расширении участия работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования через государственно-частное партнерство[203]203
  См.: Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 28 августа 2008 г. № 358 «О создании Межведомственной комиссии по содействию в трудоустройстве выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования».


[Закрыть]. В целях развития государственно-частного партнерства в сфере профессионального образования, привлечения предприятий-заказчиков, рабочих кадров и специалистов к образовательному процессу и укреплению материально-технической базы одного из образовательных учреждения создан Попечительский совет.[204]204
  См.: Распоряжение Президента Республики Саха (Якутия) от 4 июля 2008 г. № 301-РП «О Попечительском совете государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования «Мирнинский индустриальный техникум».


[Закрыть]

Необходимо отметить, что в целом в субъектах Российской Федерации, входящих, например, в циркумполярный регион, законодательство о социальном партнерстве имеет признаки целостности отраслевой системы: приняты специальные законы (о социальном партнерстве, о трехсторонних комиссиях и т. д.)[205]205
  См., напр.: Закон Республики Саха (Якутия) от 19 февраля 2009 г. 665-З № 213-IV «О территориальных трехсторонних комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений в Республике Саха (Якутия)»; Закон Чукотского автономного округа от 5 декабря 2003 г. № 44-ОЗ «О трехсторонней комиссии Чукотского автономного округа по регулированию социально-трудовых отношений» // Ведомости. – 2003. – № 33 (146) и др.


[Закрыть]; развитие социального партнерства планируется, как правило, в программах социально-экономического развития субъекта Федерации; принимаются нормативные правовые акты о развитии системы социального партнерства и т. д. Поэтому особых проблем с осуществлением социального партнерства в этих субъектах Федерации не возникает, тем более что в региональном законодательстве, как правило, обозначены основные параметры по осуществлению такого вида партнерства[206]206
  См., напр.: Республиканское (региональное) соглашение о взаимодействии в области социально-трудовых отношений в Республике Саха (Якутия) между Правительством Республики Саха (Якутия), Федерацией профсоюзов Республики Саха (Якутия) и республиканскими объединениями работодателей на 2008—2010 годы (принято 22 апреля 2008) и др. подобные соглашения.


[Закрыть]; проводится аналитическая работа о состоянии развития законодательства о социальном партнерстве[207]207
  См., напр.: Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 марта 2008 г. № 1209 «О докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 году» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. – 2008. – № 2.


[Закрыть]; выявляются причины, препятствующие его развитию; планируются меры по преодолению возникших трудностей[208]208
  См., напр.: Распоряжение Правительства Республики Коми от 24 февраля 2009 г. № 59-р «Об утверждении Комплексного плана мероприятий Правительства Республики Коми по реализации в 2009 году Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года», в котором определены меры по развитию социального партнерства на отраслевом, межрегиональном, региональном, территориальном и локальном уровнях, в том числе в организациях малого и среднего бизнеса.


[Закрыть] и т. д.

Важную роль при осуществлении социального партнерства в рассматриваемой сфере имеет деятельность по урегулированию коллективных трудовых споров, которая содействует разрешению коллективных трудовых споров путем организации примирительных процедур и участия в них.

Деятельность по урегулированию коллективных трудовых споров организуется исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с представителями работников и работодателей.

Необходимо отметить, что сегодня законодательством в основном установлены процедуры взаимодействия представителей участников социального партнерства в сфере труда и лиц, имеющих право участвовать в социальном партнерстве в данной сфере. Они касаются вопросов заседаний трехсторонних (двусторонних) комиссий, совещаний представителей сторон, консультаций с экспертами, подготовки решений, анализа содержания коллективных договоров, их регистрации, работы согласительных комиссий, обсуждения законопроектов, осуществления контроля за выполнением принятых совместных решений и некоторых других. Вместе с тем существуют некоторые правовые проблемы, которые ученым, специалистам, а затем и законодателям еще предстоит решить.

Так, например, одним из вопросов, который требуется обсудить ученым и специалистам, является следующий вопрос.

Государственно-частное партнерство возникает между органами публичной власти (вариант: подведомственными им учреждениями, предприятиями, организациями) и субъектами негосударственного управления.

Как уже говорилось ранее, к субъектам негосударственного управления относятся в том числе предприятия, учреждения, организации, не основанные на государственной или муниципальной собственности, не подведомственные органам государственной власти или органам местного самоуправления.

Унитарные предприятия, бюджетные и автономные учреждения, федеральные фонды, государственные корпорации и проч. относятся к субъектам государственного управления. В этих предприятиях, учреждениях, фондах, корпорациях и т. д. есть субъекты, которые могут участвовать в социальном партнерстве в сфере труда (работодатели, работники, профсоюзные организации и др.). Естественно, возникает вопрос: если государственно-частное партнерство может возникать между органами публичной власти и субъектами негосударственного управления, то как быть с теми, кто имеет право на участие в социальном партнерстве в сфере труда как субъект негосударственного управления, но к таковым не относится?

Ответ на этот вопрос, что называется, не «лежит на поверхности», его еще предстоит обосновать с научной точки зрения. Попытаемся обосновать свою точку зрения на решение данного научного вопроса.

Итак, работодатели субъектов государственного управления действуют на основе определенных норм. С одной стороны, они являются руководителями субъектов государственного управления, представляют интересы этих субъектов в отношениях с третьими лицами, подписывают коллективные договоры, заключают трудовые договоры (контракты) и т. д.

С другой стороны, это лица, имеющие право быть членами объединений работодателей, принимать участие в переговорах и консультациях по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и проч., как сторона в социальном партнерстве в сфере труда.

По крайней мере так установлено действующим законодательством, в котором не содержится каких-либо ограничений в отношении правового статуса сторон социального партнерства в данной сфере.

Напомним, что в законодательстве четко установлен перечень сторон социального партнерства в сфере труда. Представителями сторон от имени работников могут быть профессиональные союзы и их объединения, иные профсоюзные организации, предусмотренные уставами общероссийских профсоюзов, или иные представители, избираемые работниками в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации. От имени работодателей может выступать руководитель организации или уполномоченные им лица в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, законами, иными нормативными правовыми актами, учредительными документами организации и локальными нормативными актами.

Вследствие этого можно говорить о том, что работодатель независимо от организационно-правовой формы организации, которую он возглавляет, обладает комплексом прав, и одно из этих прав – право участвовать в качестве стороны в социальном партнерстве в сфере труда без каких-либо ограничений в его правах.

Более того, государственно-частное партнерство предполагает участие в сотрудничестве двух основных групп – субъектов государственного и негосударственного управления. Каждую из этих групп могут представлять как один участник, так и несколько участников.

В связи с этим, в социальном партнерстве в сфере труда могут принимать участие не только органы публичной власти, но и подведомственные им учреждения, организации, предприятия, иные организации, основанные на государственной (муниципальной) собственности. И участвовать они могут как равноправные стороны с собственным объемом полномочий.

На наш взгляд, не должно возникать противоречий при реализации различных моделей государственно-частного партнерства в социальной сфере, поскольку работодатели субъектов государственного управления имеют право участвовать в социальном партнерстве в сфере труда как одна из равноправных участников (сторон) такого вида партнерств.

Если обобщить сказанное, то можно определить, что руководители подведомственных органов публичной власти предприятий, учреждений, организаций при подписании соглашений о социальном партнерстве являются одними из участников социального партнерства и на самом деле представляют интересы государства (региона, муниципалитета), а не интересы рабочих (сотрудников). Выступая субъектом государственного управления, они, являясь самостоятельной стороной соглашения, все равно не утрачивают статус субъекта государственного управления, в связи с чем в таких соглашениях участвует сразу несколько субъектов государственного управления: с одной стороны – представители органов публичной власти, представители подведомственных им предприятий, учреждений, организаций (как член объединения работодателей), с другой – профсоюзы.

Еще одним из вопросов, на который из нашего законодательства пока сложно получить ответ, является вопрос об уровнях социального партнерства в сфере труда, что затрудняет определение всех участников социального партнерства.

В Трудовом кодексе Российской Федерации, включая ст. 26 (определяющую уровни социального партнерства в сфере труда), не указывается федерально-окружной уровень. Однако с мая 2000 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»[209]209
  СЗ РФ. – 2000. – № 20. – Ст. 2112.


[Закрыть] функционирует новый – федерально-окружной уровень в системе государственного управления.

Сегодня во всех федеральных округах заключены двух– или трехсторонние соглашения, которые подписываются представителями Федерации независимых профсоюзов России, Президента Российской Федерации и (или) объединений работодателей в округе.

Хотя основными задачами федерально-окружных соглашений являются формирование единого экономического пространства округа, обеспечение социальных интересов его жителей, трудовых прав работников, развитие социального партнерства и др., однако эти соглашения имеют прямое отношение к социальному партнерству в сфере труда.

Вполне вероятно, что в связи с тем, что на подзаконном уровне практика заключения соглашений по социальному партнерству идет несколько иным путем, чем это предусмотрено Трудовым кодексом Российской Федерации, можно было бы внести соответствующие изменения в Трудовой кодекс, но, может быть, и не нужно этого делать, так как законодательных норм о том, что в Российской Федерации существуют федеральные округа, пока очень мало.

Положения о том, что они имеются, включены лишь в законы о бюджетах (федеральном, социального страхования и проч.) и в менее чем десяток отраслевых федеральных законов (об автомобильных дорогах, о пожарной безопасности, об Общественной палате, о Государственной границе, о государственной символике (флаг, герб, гимн).

Полагаем, что вопрос о необходимости заключения соглашений о социальном партнерстве на окружном уровне еще необходимо обсудить более тщательно с точки зрения целесообразности.

Еще об одном вопросе. Речь идет о правовом статусе соглашений и договоров, заключаемых при осуществлении социального партнерства в сфере труда, и ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Как правовой акт коллективный договор и соглашение имеют три основные сферы действия: во времени, в пространстве и по кругу лиц.

На законодательном уровне эти параметры в основном установлены.

Коллективные договора и соглашения могут заключаться на срок не более трех лет и вступают в силу со дня подписания их сторонами либо со дня, установленного коллективным договором и соглашением.

Действие коллективных договоров и соглашений в пространстве определяется ст. 26 и 45 Трудового кодекса Российской Федерации – соглашения действуют на соответствующем уровне социального партнерства в сфере труда.

По кругу лиц также в основном все более или менее ясно, по крайней мере в общих чертах. Но вот в отношении ответственности за нарушения при осуществлении социального партнерства в сфере труда имеются некоторые правовые пробелы.

Так, к административной ответственности не могут быть привлечены представители работников, занимающих штатные должности в профсоюзных органах, а также должностные лица, являющиеся представителями исполнительных органов власти и органов местного самоуправления, выступающие стороной в социально-партнерских отношениях, за правонарушения, предусмотренные ст. 5.28—5.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Этими статьями предусмотрена административная ответственность за уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения (ст. 5.28); непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения (ст. 5.29); необоснованный отказ от заключения коллективного договора, соглашения (ст. 5.30); нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению (ст. 5.31); уклонение от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах (ст. 5.32).

Наблюдается какая-то избирательность в действии норм (по кругу лиц). Хотя уже сегодня вполне очевидно, что необходимо дальнейшее увеличение прав не только на участие органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в регулировании социально-трудовых отношений и обеспечении гарантий социально-трудовых прав граждан, особенно в период нагрянувшего мирового финансово-экономического кризиса, но и установление ответственности (в том числе административной) за правонарушения при осуществлении социального партнерства в сфере труда. Это как раз и предстоит регламентировать нашим законодателям различных уровней в ближайшие годы.

Социальная сфера включает в себя образование, здравоохранение, науку, культуру, социальное обеспечение (социальную помощь), различного рода социальные услуги.

Правовая регламентация оказания в социальной сфере услуг на базе новых принципов началась с конца 90-х гг. прошлого века и продолжается, причем довольно интенсивно, и в настоящее время.

К настоящему времени определение «социальные услуги» довольно прочно укрепилось в нашем российском законодательстве.[210]210
  О правовой природе социальных услуг более подробно см.: Путило Н.В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. – 2006. – № 4.


[Закрыть]

Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»[211]211
  СЗ РФ. – 1999. – № 29. – Ст. 3699.


[Закрыть] установлено, что именно является набором социальных услуг. Это перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан в соответствии с названным Законом.

К этому перечню относятся: дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе предусматривающая обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании, бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Как можно увидеть, набор социальных услуг для наших граждан более чем скромен. Связано это с тем, что социальные услуги «возникают» из социальных обязательств государства перед своими гражданами, поэтому они оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и за счет средств бюджета (вариант – внебюджетных государственных фондов). Они имеют адресность, т. е. социальные услуги получают только те граждане, которые нуждаются в оказании им государственной помощи. Перечень таких услуг является «закрытым», он не может быть расширен иначе, чем федеральным законом.

Оказывают такого рода услуги в основном государственные и муниципальные учреждения и организации, в связи с чем вопрос о государственно-частном партнерстве при оказании социальных услуг, предусмотренных в наборе социальных услуг, нами не рассматривается.[212]212
  Государственные и муниципальные учреждения являются субъектами государственного управления, в связи с чем взаимоотношения органа публичной власти и подведомственного ему учреждения не могут быть партнерскими.


[Закрыть]

Поскольку наша практика складывается таким образом, что оказание социальных услуг в основном возлагается на субъекты государственного и муниципального управления и пока не наблюдается политической воли передать оказание такого рода услуг субъектам негосударственного управления, то полагаем, что наиболее перспективным с точки зрения получения наиболее позитивных результатов от государственно-частного партнерства является социальное обслуживание наших граждан. В связи с этим акцент в данной работе будет сделан именно на те варианты партнерств, которые могут возникать при оказании социально необходимых населению услуг.

Считаем, что при рассмотрении вопроса о сотрудничестве органов публичной власти и субъектов негосударственного управления при социальном обслуживании наших граждан за основу может быть взята позиция А.Ю. Кабалкина и Л.И. Брычевой. На наш взгляд, они совершенно верно считают, что право на социальное обслуживание включает:[213]213
  См.: Кабалкин А.Ю., Брычева Л.И. Услуги населению: правовое обеспечение. – М., 1988. – С. 8, 9, 40—43, 52, 64, 72; Кабалкин А.Ю. Законодательство о сфере социального обслуживания населения. – М., 1988. – С. 194.


[Закрыть]

а) право на социальное обслуживание, выражающееся в реализации права на охрану здоровья, образование, на пользование достижениями культуры и права на разнообразные услуги для социально незащищенных граждан;

б) право на социально необходимые услуги (юридические, страховые, услуги в сфере торговли (в том числе предоставление кредитов), общественного питания, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, бытовые услуги.

Их мнение находит подтверждение в правовых актах некоторых субъектов Федерации.

Как показывает анализ законодательства субъектов Федерации, входящих в циркумполярный регион, в области коммунального комплекса радикальное изменение политики по увеличению эффективности используемых бюджетных средств побуждает власти сокращать бюджетные ассигнования на компенсацию выпадающих доходов предприятий коммунального комплекса, образуемых вследствие реализации услуг населению по тарифам, не обеспечивающим экономически обоснованные затраты. Модернизация этой отрасли с учетом инновационных подходов как раз и позволяет развивать государственно-частное партнерство в этой сфере.

В Республике Коми развитие государственно-частного партнерства в коммунальной сфере предполагает реализацию мероприятий по организации электронного обмена данными между жилищно-коммунальными организациями и органами социальной защиты населения, необходимыми при осуществлении перехода к предоставлению установленных законодательством мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме. Увеличение доли коммерческих организаций коммунального комплекса, которые осуществляют производство товаров, оказание услуг по электро-, газо-, тепло-, водоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод и эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на объектах, принадлежащих на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению либо с долей участия в уставном капитале республики и (или) муниципальных образований не более чем на определенный процент рассматривается как условие, способствующее развитию партнерств в коммунальной сфере.[214]214
  См.: Распоряжение Правительства Республики Коми от 13 мая 2008 г. № 134-р «Об утверждении Плана реформирования жилищно-коммунального хозяйства Республики Коми на 2008—2011 годы».


[Закрыть]

В этой республике развитие государственно-частного партнерства в коммунальной сфере предполагает реализацию Соглашения «О взаимодействии по реализации мероприятий энергетических компаний для обеспечения надежного электроснабжения и создания условий по присоединению к электрическим сетям потребителей Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа».[215]215
  См.: Распоряжение Правительства ХМАО – Югры от 31 декабря 2008 г. № 628-рп «О Комплексном плане мероприятий исполнительных органов государственной власти (государственных органов) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по реализации основных положений Послания Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры к Думе и жителям Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и выступления Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «О бюджетной политике в 2009—2011 годах» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. – 2009. – № 1. – Ст. 55.


[Закрыть]

В законодательстве Республики Саха (Якутия) предполагается, что дальнейшее развитие бытового обслуживания населения должно проводиться на принципах государственно-частного партнерства.[216]216
  См.: Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 4 декабря 2008 г. № 528 «Об утверждении Концепции развития бытового обслуживания в сельских поселениях Республики Саха (Якутия) на 2009—2011 годы».


[Закрыть]

Следует отметить, что некоторые специалисты часто путают правовые основания, на базе которых может возникать государственно-частное партнерство при реализации прав граждан на получение необходимых услуг, с правами определенной категории граждан на получение тех или иных услуг.

Довольно часто путаница происходит именно с услугами, которые предоставляются некоторым из наших граждан бесплатно, при этом некоторые специалисты утверждают, что это и есть государственно-частное партнерство.

Рассмотрим один из вариантов типичных заблуждений на следующем примере.

Гарантии на получение юридических услуг безвозмездно предусмотрены несколькими федеральными законами. К категориям граждан, имеющим право по закону получать юридическую помощь, относятся: осужденные[217]217
  Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ // СЗ РФ. – 1997. – № 2. – Ст. 198.


[Закрыть]; подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений[218]218
  Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. – 1995. – № 29. – Ст. 2759.


[Закрыть]; несовершеннолетние, находящиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних[219]219
  Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СЗ РФ. – 1999. – № 26. – Ст. 3177.


[Закрыть]; военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы и члены их семей по вопросам, связанным с прохождением военной службы[220]220
  Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. – 1998. – № 22. – Ст. 2331.


[Закрыть]; лица, госпитализированные для обследования и (или) лечения в медицинские противотуберкулезные организации[221]221
  Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2001. – № 26. – Ст. 2581.


[Закрыть]; граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания.[222]222
  Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // СЗ РФ. – 1995. – № 32. – Ст. 3198.


[Закрыть]

К числу иных лиц, имеющих право получать юридические услуги бесплатно, относятся должностные лица или граждане, привлеченные к участию в парламентском расследовании.[223]223
  Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2006. – № 1. – Ст. 7.


[Закрыть]

Перечень лиц, имеющих право на получение юридических услуг за счет бюджетных средств, расширен на подзаконном уровне. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» утверждено Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.[224]224
  СЗ РФ. – 2005. – № 35. – Ст. 3615.


[Закрыть]

В данном случае ни о каком государственно-частном партнерстве речи идти не может, поскольку в основу положена следующая схема: за счет бюджетных средств определенная категория граждан получает юридические услуги либо создается государственное бюро, которое, также за счет бюджетных средств, оказывает определенной категории граждан юридическую помощь (в порядке правовой поддержки малоимущих слоев населения). В данном случае никакого объединения собственности, средств, потенциала, усилий и проч. субъектов государственного и негосударственного управления не происходит; юристы, с которыми заключены трудовые договоры (соглашения, контракты и проч. соглашения), выполняют эту работу как наемные работники.

Государственно-частное партнерство в области юриспруденции могло бы возникнуть, если бы юридические услуги (юридическую помощь)[225]225
  Ученые-правоведы оперируют относительно широким кругом понятий, характеризующих оказание услуг в области юриспруденции. Это и «юридическая помощь», и «правовая помощь», и «правовая услуга», и «правовое обслуживание», и «юридическое обеспечение», и «юридическая услуга». Поскольку в нашем законодательстве отсутствует определение многих понятий об услугах, оказываемых по правовым вопросам, после длительных дискуссий часть специалистов пришла к мнению о том, что под юридическими услугами следует понимать обязательства, возникающие из договоров поручения, комиссии, агентирования, доверительного управления имуществом и коммерческой концессии (франчайзинга), особенностью которых является участие посредника – представителя, агента, комиссионера, доверительного управляющего и т. п., действующего либо от чужого имени, либо от собственного имени, но в чужих интересах.


[Закрыть] оказывали бы в рамках выполнения социального заказа[226]226
  Под социальным заказом обычно понимают систему мероприятий, направленных на реализацию социальных программ федерального, регионального или местного значения и финансируемых за счет средств соответствующего бюджета. В ходе реализации целевых программ органы публичной власти могут объявлять о проведении конкурса на размещение социального заказа для государственных или муниципальных нужд. Итогом конкурса является заключение договора (контракта) о государственном заказе или муниципальном заказе.


[Закрыть] всем гражданам Российской Федерации во исполнение конституционного положения о том, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В этом случае частные структуры смогли бы заключать с органами публичной власти контракты (договоры, соглашения) на оказание юридических услуг в рамках реализации социального заказа на условиях государственно-частного партнерства, т. е. объединились бы профессиональный потенциал работников частных структур (способных оказывать квалифицированную юридическую помощь) и финансовые государственные средства. В этом случае могло бы возникнуть партнерство, в ходе которого осуществлялось оказание всем гражданам Российской Федерации квалифицированной юридической помощи (хотя бы минимальной).

Целью такого партнерства могло бы быть повышение эффективности в социальном обслуживании населения; задачей – формирование рынка социальных услуг в области юриспруденции и защита субъективных прав на жизнь и здоровье потребителей; правовое оформление – договор социальных услуг. Но пока специалисты и ученые продолжают спорить о правовой природе договора социальных услуг, большинство наших граждан продолжает мечтать о том, что государство будет оплачивать для них хотя бы минимум услуг в области юриспруденции.

И тем не менее сегодня можно говорить о том, что некоторые параметры, по которым можно определять признаки государственно-частного партнерства в социальном обслуживании граждан, в нашем законодательстве все-таки имеются.

Речь идет и о существующих в российском законодательстве нормах и правовых положениях, создающих условия для возникновения государственно-частного партнерства при социальном обслуживании граждан.

Так, например, Законом РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»[227]227
  Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1993. – № 9. – Ст. 328.


[Закрыть] установлено, что выплата пенсий, предусмотренных Законом, производится по месту жительства или месту пребывания пенсионеров в пределах территории Российской Федерации пенсионными органами федеральных органов исполнительной власти через соответствующие учреждения (филиалы) Сберегательного банка Российской Федерации. Порядок выплаты пенсий определяется соглашениями, заключаемыми между соответствующими федеральными органами исполнительной власти и Сберегательным банком Российской Федерации.

Это означает, что социальное обслуживание граждан, имеющих право на получение пенсий по названному Закону, предусмотрено уже в самом Законе, а порядок обслуживания подлежит регламентации на ведомственном уровне посредством заключения соглашения между уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и Сбербанком России.

Еще пример. Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорту в Российской Федерации»[228]228
  СЗ РФ. – 2007. – № 50. – Ст. 6242.


[Закрыть] устанавливается, что в соглашения, коллективные договоры и трудовые договоры между работодателями, их объединениями и работниками или их полномочными представителями могут включаться положения о предоставлении работникам и членам их семей возможности использовать объекты спорта, спортивное оборудование и инвентарь.

Иными словами, названным Законом созданы правовые условия для возникновения такого вида партнерства, при котором и работники, и члены их семей могут получить право на социальное обслуживание на объектах спорта, пользоваться в них спортивным оборудованием и инвентарем за счет средств работодателя, т. е. «границы» социального партнерства как бы расширяются и появляется новое содержание самого понятия «социальное партнерство», в него привносятся элементы по социальному обслуживанию членов семей работников, подпадающих под действие соглашений, заключенных по социальному партнерству.

Необходимо также отметить, что норм и правовых положений, позволяющих использовать все или большинство моделей государственно-частного партнерства в социальном обслуживании наших граждан, пока не очень много. Касаются они в основном естественных монополий (электроэнергетика, железнодорожный транспорт), образования и культуры.

Так, например, Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»[229]229
  СЗ РФ. – 2003. – № 13. – Ст. 1177.


[Закрыть] установлено, что взаимодействие субъектов оптового рынка с организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, территориальными сетевыми организациями и системным оператором осуществляется в соответствии с устанавливаемыми Правительством Российской Федерации правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка, а также правилами оптового рынка.

Взаимодействие системного оператора и организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, а также взаимодействие системного оператора и организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка при выполнении ими своих функций осуществляется на основании заключаемого ими соглашения, в подписании которого участвует уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

Это означает, что Правительство Российской Федерации определяет правила, по которым, во-первых, обеспечивается недискриминационный доступ к услугам по передаче электроэнергии, а во-вторых, для надлежащего обслуживания граждан по получению электроэнергии, с участием уполномоченного Правительством Российской Федерации органа исполнительной власти, подписывается несколько соглашений, создающих механизм обеспечения потребителей электроэнергией.

При этом такие социально необходимые услуги, которые могли бы получать наши граждане в торговле, общественном питании, страховании, жилищно-коммунальном хозяйстве, на воздушном и автомобильном транспорте, в связи, бытовые услуги и т. д. пока действуют на рыночных условиях: граждане заказывают услугу – хозяйствующий субъект ее оказывает (предоставляет). Органы же публичной власти практически не участвуют в формировании заявок (социального заказа) на такие услуги. Не участвуют они и в контроле за качеством оказываемых услуг, в целом находясь на очень отдаленном расстоянии от вопросов обеспечения качественного социального обслуживания граждан. Иногда создается впечатление об их полном неучастии в социальном обслуживании обычных граждан.