Текст книги "Государственно-частное партнерство"

Государственно-частное партнерство в сфере экономики является наиболее часто встречающимся видом сотрудничества с органами публичной власти. Да и модели государственно-частного партнерства, которые возникают в этой сфере, довольно разнообразны.

Бизнес-структуры все чаще привлекаются к реализации целевых программ, вступают в концессионные правоотношения, заключают соглашения о разделе продукции и инвестиционные соглашения, активизируются в особых экономических зонах, становясь их резидентами, и т. д.

Обусловлено такое разнообразие тем, что цели, которые ставят перед собой органы публичной власти и представители бизнеса, довольно часто совпадают, что является довольно мощным стимулом для того, чтобы каждая из сторон пыталась устанавливать друг с другом контакты, стараться выстроить определенные взаимоотношения, желать воспользоваться потенциалом друг друга, т. е. выстраивать взаимоотношения, результаты которых могли бы быть «интересными» и для государства, и для бизнеса.

Так, например, организация экономических партнерств органов власти с товаропроизводителями, банками и товаропроводящей сетью была одной из основных целей и задач создания финансово-промышленных групп (ФПГ).[280]280
  Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах» (СЗ РФ. – 1995. – № 49. – Ст. 4697) утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 115-ФЗ «О признании утратившим силу Федерального закона «О финансово-промышленных группах».


[Закрыть]

Формами такого партнерства (при соблюдении определенных условий) могли являться передача долей акций, принадлежащих субъектам Федерации, в доверительное (трастовое) управление предприятиям, входящим в ФПГ; зачеты задолженностей предприятий, акции которых реализовались на инвестиционных конкурсах (торгах), в объем инвестиций, предусмотренных условиями инвестиционных конкурсов (торгов) в случаях, когда покупателем являлась ФПГ; предоставление гарантий субъекта Федерации для привлечения различного рода инвестиционных ресурсов; безаукционная продажа или безвозмездная передача в состав ФПГ объектов незавершенного строительства; приоритетное выделение членам ФПГ земельных участков под строительство; понижение коэффициента вида деятельности, используемого при расчетах стоимости и размера арендной платы за нежилые помещения и понижение коэффициента использования земельного участка при расчетах стоимости и размера арендной платы за землю, используемую участниками ФПГ; приоритетное размещение городского (государственного) заказа на производство товаров (работ, услуг) среди предприятий – участников ФПГ; приоритетное выделение нежилых помещений в удобных частях населенных пунктов для размещения структур ФПГ; полное или частичное освобождение предприятий, организаций, банковских и других структур, входящих в ФПГ, от уплаты в бюджет налога на имущество; предоставление структурам, входящим в ФПГ, дополнительных льгот по налогу на прибыль; предоставление товаропроизводящим структурам, входящим в ФПГ, прав долгосрочной аренды недвижимости.

Названный Закон был признан утратившим силу, а формирование правовой базы о сотрудничестве органов публичной власти с представителями негосударственного сектора в сфере экономики развивается не очень интенсивно.

Во вновь принимаемых федеральных законах используются более общие нормы, исходя из которых не всегда можно твердо говорить о том, что в данном случае речь идет о государственно-частном партнерстве или каком-либо ином виде сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления.

Например, в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[281]281
  СЗ РФ. – 2007. – № 1 (ч. 1). – Ст. 7.


[Закрыть] указывается, что часть функций органов управления игорными зонами может быть передана объединению организаторов азартных игр на основании соглашения, порядок заключения которого устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации).

Употребление в Законе слова «могут» означает, что те, кому предоставляется право на что-либо (действие, решение, бездействие и др.), могут этого и не делать, поскольку у них возникает право действовать или принимать решение по усмотрению. Правда, к сожалению, в наших законах слово «могут» почти всегда используется в отношении субъектов государственного управления и редко – в отношении субъектов негосударственного управления.

Как свидетельствует анализ высказываний специалистов, проблем с экономическими партнерствами настолько много, что из-за отсутствия правовых оснований для сотрудничества многие начатые инвестиционные проекты не могут быть реализованы. И. Митрофанова, например, отмечает, что «федеральные проекты стоимостью порядка 10% ВВП, а также ряд региональных проектов сегодня попросту зависли в Инвестфонде: они одобрены, но не финансируются из-за отсутствия полноценной законодательной базы государственно-частного партнерства, хотя цель создания Инвестфонда декларировалась как стимулирование реализации крупных инфраструктурных и инновационных проектов с помощью активного внедрения именно механизмов ГЧП».[282]282
  Российская газета. – 2008. – № 261 (4818) (спец. тематический выпуск, «Регионы. Инвестиционные проекты»).


[Закрыть]

Вполне вероятно, что из-за отсутствия сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления упускается возможность увеличить ВВП страны, причем в первую очередь виноваты в этом все, поскольку нет консолидации сил в этом направлении. Консолидация сил могла бы быть, например, по управлению государственным и муниципальным имуществом. Предложения об этом озвучиваются давно, но почему-то не получают своей реализации.

В докладе В.С. Плескачевского, на наш взгляд, прозвучало несколько очень ценных по этому вопросу предложений[283]283
  См.: Материалы «круглого стола» Комитета по собственности Государственной Думы Российской Федерации, проведенного 7 апреля 2009 года по теме «Государственно-частное партнерство: новые возможности в условиях кризиса». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]. В частности, он предложил, чтобы в государственном (муниципальном) управлении осталось только то имущество, которое действительно необходимо для выполнения государственных функций или полномочий. Он считает, что на законодательном уровне необходимо закрепить положения о том, что недопустимо для нахождения в государственной (муниципальной) собственности имущества, которое используется на цели, никакого отношения не имеющие к администрированию или социальным обязательствам государства перед гражданами. Подобное имущество целесообразно передать, по его мнению, в доверительное управление на условиях государственно-частного партнерства, причем не в порядке концессий, а по конкурсу – членам саморегулируемых организаций, как передачу государственного полномочия на аутсорсинг.

Такой подход, по мнению В.С. Плескачевского, существенно активизирует экономическое развитие, может способствовать эффективной реализации инфраструктурных проектов в самых разных сферах: от транспорта и энергетики до образования и здравоохранения, что подтверждается позитивным опытом во многих странах мира.

А.Э. Баринов также считает, что объединение сил государства и бизнеса в сфере экономики могло бы мобилизовать финансовые капиталы и технологии в тех областях, в которых государство не имеет возможности сделать это самостоятельно, в том числе эффективно управлять имуществом. Он считает, что одной из форм партнерских отношений могло бы быть создание совместных предприятий с долей государства. Такая форма могла бы являться некоей базисной или начальной формой сотрудничества государства и частного бизнеса, поскольку принцип объединения капитала не отменяет необходимости последующих гражданско-правовых взаимоотношений.[284]284
  См.: Баринов А.Э. Инвестиционный проект как основной объект создания системы государственного и частного партнерства в России и в некоторых странах ближнего зарубежья // Финансы и кредит. – 2007. – № 43. – С. 9—22.


[Закрыть]

Довольно много бизнесменов уже высказались в поддержку развития государственно-частного партнерства в сфере экономики, но большинство из них делают оговорку, что «от участия в проектах государственно-частного партнерства бизнес отпугивает коррупция и излишняя бюрократизация процедур».[285]285
  См., напроч.: Казьмин Д. государство как партнер. Риски не меньше достоинств // Ведомости. – 2007. – 8 июня.


[Закрыть]

Как верно отметил А.Н. Шохин, несогласованность действий органов власти различных уровней, бюджетные и иные ограничения и процедуры, в том числе на региональном уровне, являются серьезными проблемами осуществления государственно-частного партнерства.[286]286
  См.: Шохин А. Прорубить окно для капитала // Московские новости. – 2007. – 28 сентября.


[Закрыть]

Как показали социологические исследования, проведенные среди бизнесменов, наиболее существенными рисками для бизнеса, связанными с участием государства как партнера в проектах ГЧП, являются:

отсутствие реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта;

длительный процесс согласования различных аспектов проекта в «недрах» государства;

отсутствие единой программы, координации действий и различных интересов между министерствами и ведомствами в сфере ГЧП;

риск сокращения или прекращения финансирования проекта в случае изменения приоритетов бюджетных расходов;

недостаточность опыта и отсутствие квалифицированных специалистов у бизнеса и государственных органов по разработке, реализации и управлению проектами ГЧП;

сложность разрешения конфликтных ситуаций (споров) с государственными структурами;

противоположные интересы федеральных, региональных и местных властей;

ненадлежащее выполнение условий контрактов со стороны органов власти;

сложность выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций;

стремление к избыточному контролю со стороны государственных структур за реализацией проекта.[287]287
  См.: Литовченко С.И. Развитие ЧГП и снижение предпринимательских и инвестиционных рисков // Тезисы докладов на круглом столе «Государственно-частное партнерство», проведенного Комитетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, Подкомитетом по развитию государственно-частного партнерства 20 мая 2008 г. – С. 25. Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Как можно увидеть, многие уже пришли к выводу о том, что большая часть проблем государственно-частного партнерства в сфере экономики связана с дефицитом правового регулирования. Тем не менее попытаемся рассмотреть основные вопросы осуществления такого вида сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления, как экономические партнерства, обратив особе внимание и на практику, и на правовые пробелы и коллизии, которые еще предстоит ликвидировать.

Проектное финансирование – это один из способов привлечения средств. Как прогрессивный инструмент этот способ включает в себя совокупность мероприятий, направленных на привлечение денежных средств и иных материальных средств под активы и денежные потоки.

Через проектное финансирование, как правило, растут объемы привлекаемых инвестиций в производственные и инфраструктурные сферы. В этом случае объект вложения средств инвесторов – это, как правило, конкретный проект, а не какая-либо иная деятельность государства или частного инвестора.

При проектном финансировании для инвесторов могут использоваться различного рода гарантии: залоги финансовых поступлений в пользу кредиторов; договор управления проектом для обеспечения надлежащей эксплуатации; право кредитора на его вступление в более существенные договоры и права по проекту; гарантированные договоры по обеспечению сырьем и сбыту продукции; пакет страховочных гарантий; договор концессии/ передачи; возможные государственные инвестиционные льготы и преференции; механизмы для исключения рисков конвертации и перевода валюты.

Вместе с перечисленным основной гарантией для частного инвестора является будущий доход, поскольку все проектное финансирование основывается на том, что обеспечением финансирования служит сам объект, создаваемый в ходе реализации проекта.

При проектном финансировании, основанном на партнерстве субъектов государственного и негосударственного управления, могут рассматриваться и бюджетные финансовые потоки, и потоки частных финансовых средств (в качестве инвестиций). В связи с этим в этой части работы мы рассматриваем проектное финансирование с участием бюджетных средств, предполагающих участие частных средств.

Следует отметить, что проектное финансирование в последние годы использовалось в нашей стране как одна из концептуальных моделей привлечения в Россию иностранных инвестиций (именно как организация инвестиционных формирований инвестопроводящей системы), как своеобразный набор инструментов и методологии доступа к финансовым рынкам для долгосрочного финансирования отдельных экономически самоокупаемых инвестиционных проектов[288]288
  В отличие от традиционного кредитного финансирования при проектном финансировании выплата процентов и погашение ссуд гарантируется за счет движения денежной наличности и активов самого проекта.


[Закрыть]. Риски, связанные с финансированием, в достаточной мере структурируются и рассредоточиваются между отдельными участниками.[289]289
  Критерии для оценки возможностей применения различных инструментов финансирования определяются главным образом в соответствии с традиционными финансово-экономическими критериями: рентабельность, ликвидность, надежность и гибкость. Инструментом программно-функционального проектного финансирования является уполномоченный банк проектного кредитования, который создается в форме акционерного общества открытого типа с обязательным минимальным участием иностранных акционеров и контролируется Центральным банком России и Министерством экономического развития Российской Федерации.


[Закрыть]

Следует сразу оговориться, что, рассматривая проектное финансирование с участием государственных средств через призму целевых программ и государственных (муниципальных) контрактов, полагаем, что и целевые программы, и контракты могут являться инструментами доступа к финансовым рынкам для долгосрочного финансирования отдельных экономически самоокупаемых государственных инвестиционных (общественно значимых) проектов.

Целевые программы могут рассматриваться прежде всего как инструменты достижения стратегических целей и задач, что может находить свое отражение в самих программных проектах и в системе управления их реализацией.

Целевые программы помогают сформировать комплексный вариант решения имеющихся проблем на плановой основе. Эффективность таких программ определяется именно системностью и стратегической сфокусированостью программных мероприятий, направленных на решение целей и задач, установленных как в самих программах, так и в программных документах.

Например, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы), утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р, предусматривала реализацию приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения, развития агропромышленного комплекса как ориентир на данный период[290]290
  СЗ РФ. – 2006. – № 5. – Ст. 589.


[Закрыть]. Исходя из этой Программы, начали реализовываться национальные проекты «Образование», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса».

Хотя, как отмечают некоторые авторы, в современных экономических условиях целевые программы для решения задач используются недостаточно полно, поскольку происходит сокращение их тематики и концентрация на приоритетных направлениях. Невысокая эффективность программ связана прежде всего с недоработками при их формировании и реализации, отсутствием четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также недостаточно разработанными механизмами контроля в ходе их выполнения.

Например, с января по март 2008 г. из 47 федеральных целевых программ общей суммой 682,2 млрд руб. освоено лишь 6,5%, или 44,2 млрд руб. Как отмечают в Министерстве финансов, несмотря на то, что по сравнению с показателями I квартала 2008 г. существенно возрос (с 9,1 до 25,2%) уровень фактического софинансирования программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных источников, объемы направляемых на эти цели средств остаются недостаточными для обеспечения равномерного финансирования программ.[291]291
  См.: Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Целевые экологические программы и экологические фонды как инструменты планирования и финансирования в области охраны окружающей среды // Экологическое право. – 2009. – № 1.


[Закрыть]

Более того, из всех ныне реализуемых федеральных целевых программ не так много программ, направленных именно на самоокупаемость. Среди них можно назвать лишь Федеральную целевую программу «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 годы)»[292]292
  Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848 «О Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 годы)» // СЗ РФ. – 2001. – № 51. – Ст. 4895.


[Закрыть], в ходе которой предполагаются строительство, расширение и реконструкция грузовых комплексов (терминалов), объектов авиатопливообеспечения и ангаров в ряде аэропортов (Пулково, Норильск, Астрахань, Ростов-на-Дону, Якутск, Хабаровск, Минеральные Воды, Самара, Архангельск, Калининград, Томск, Магадан, Челябинск, Волгоград, Улан-Удэ).

Основная часть иных федеральных целевых программ финансируется из бюджетных источников, а под внебюджетными средствами в этих программах имеются в виду средства предприятий, подведомственных органам публичной власти разных уровней. По всей видимости, при разработке той или иной целевой программы ее разработчики пока не учитывают, с одной стороны, что государственные инвестиционные проекты могут быть самоокупаемыми, с другой – не желают новых проблем, поскольку «работать» с бюджетными средствами проще, а привлекать средства частных инвесторов – это почти всегда риск «получить новую головную боль» (не определен порядок легитимного определения состава частных инвесторов в реализации целевых программ, нет гарантий, что частный инвестор выполнит свои обязательства, и др.).

Такому положению способствуют и многие правовые пробелы.

Правовая регламентация вопросов формирования, согласования, утверждения и реализации целевых программ устанавливается на каждом из уровней государственного управления (федеральном, региональном, местном).

Базовыми для федеральных целевых программ являются нормы и правовые положения Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[293]293
  СЗ РФ. – 1994. – № 34. – Ст. 3540.


[Закрыть], которым федеральные целевые программы приравнены к федеральным государственным нуждам, с помощью которых и должны они удовлетворяться (имеются в виду федеральные государственные нужды).

В Законе указано, что объемы финансирования федеральных целевых программ могут осуществляться из федерального бюджета (расходы предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период), бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования.

Что может являться внебюджетным источником финансирования и чьи именно средства могут являться таковыми – ни в названном Законе, ни в иных федеральных законах не уточняется.[294]294
  Перечень дополнительных внебюджетных источников финансирования мер по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, да и то в отношении социального учреждения, устанавливается Федеральным законом от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». К ним Законом отнесены: средства, поступающие из целевых социальных фондов; кредиты банков и средства других кредиторов; доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности предприятий, учреждений и организаций системы социальной защиты населения, осуществляемой в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы от ценных бумаг; средства, поступившие от граждан пожилого возраста и инвалидов в качестве платы за социальные услуги; благотворительные взносы и пожертвования; другие источники, не запрещенные законом // СЗ РФ. – 1995. – № 32. – Ст. 3198.


[Закрыть]

В правовых актах Правительства Российской Федерации под дополнительными источниками финансирования подразумевается разное.

Например, в постановлении Правительства РФ от 29 июля 2005 г. № 464 «О подпрограмме «Сохранение и развитие исторического центра г. Владимира» Федеральной целевой программы «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002—2010 годы)»[295]295
  СЗ РФ. – 2005. – № 32. – Ст. 3309.


[Закрыть] под дополнительными внебюджетными источниками финансирования мероприятий подпрограммы обозначены проведение благотворительных лотерей, продажа на торгах недвижимого имущества, не являющегося федеральной собственностью, строительство платных муниципальных стоянок, лизинг машин и оборудования. Хотя в самой федеральной целевой программе, утв. постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. № 815[296]296
  СЗ РФ. – 2001. – № 51. – Ст. 4894.


[Закрыть], предусматривается, что внебюджетные источники финансирования Программы формируются из средств предприятий, юридических и физических лиц – владельцев и арендаторов исторически значимых и иных объектов.

В Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)»[297]297
  Утверждена постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 «О Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)» // СЗ РФ. – 2001. – № 52 (ч. II). – Ст. 4973.


[Закрыть] предусматривается, что для привлечения внебюджетных источников финансирования будут использоваться соглашения о разделе продукции при разведке и освоении месторождений полезных ископаемых (эта мера направлена также и на привлечение иностранных инвестиций); более широко развиваться арендные отношения при освоении природных ресурсов; преимущество будет за использованием аукционов при выдаче лицензий на недропользование. Планируется ввести систему регулирования природоохранной деятельности на основе механизмов экологического страхования, аудита, сертификации.

В Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002—2010 годы[298]298
  СЗ РФ. – 2001. – № 39. – Ст. 3770.


[Закрыть] под внебюджетными источниками финансирования программы понимаются средства как юридических, так и физических лиц, в то время как в Федеральной целевой программе «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007—2011 годы)»[299]299
  СЗ РФ. – 2007. – № 21. – Ст. 2506.


[Закрыть] – средства только юридических лиц: некоммерческих фондов, предприятий, учреждений и общественных организаций.

В ранее действующей форме статистической отчетности, утв. постановлением Госкомстата РФ от 10 октября 2002 г. № 199 «Об утверждении формы федерального государственного статистического наблюдения за использованием средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение федеральных целевых программ на 2003 год»[300]300
  Вопросы статистики. – 2003. – № 1. В настоящее время эта форма постановлением Госкомстата России от 3 июля 2003 г. № 67 «Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей на 2004 год» признана утратившей силу.


[Закрыть], под внебюджетными источниками финансирования понимались собственные средства организаций; кредиты, в том числе иностранные; заемные средства.

По сути, отсутствие в нашем законодательстве определения «внебюджетные источники финансирования» позволяет понимать под такими источниками все то, что не отражено в законе о бюджете на текущий год. Но «перевод» бюджетных средств во внебюджетные источники финансирования довольно прост. Некоторые авторы указывают, что денежные средства, получаемые за выполнение научно-исследовательских работ по государственному контракту, поступают в его самостоятельное распоряжение в качестве внебюджетных источников финансирования. Следовательно, привлечение за счет таких средств третьих лиц для выполнения части работ по данному проекту может осуществляться без проведения конкурса.[301]301
  См., напроч.: Вайпан В.А., Любимов А.П. Практика применения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд // Право и экономика. – 2009. – № 5.


[Закрыть]

В Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)»[302]302
  Утверждена постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 «О Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)» // СЗ РФ. – 2001. – № 52 (ч. II). – Ст. 4973.


[Закрыть], о которой уже упоминалось ранее, предусматривается, что для привлечения внебюджетных источников финансирования будут использоваться средства хозяйствующих субъектов в финансировании программных мероприятий, осуществляемых за счет бюджетов различных уровней. Иными словами, в данном случае бюджетные средства, предназначенные для финансирования программных мероприятий, «попадая» на счета хозяйствующих субъектов, уже будут рассматриваться как источники внебюджетного финансирования.

Возникает вопрос, а где же тогда частные инвестиции в финансирование этой (как и многих других) федеральной целевой программы? Ответ на этот вопрос как раз и хотелось бы получить от законодателей, тем более что право у органов публичной власти на привлечение внебюджетных источников финансирования федеральных целевых программ есть, а правового механизма, обеспечивающего реальное партнерство с органами исполнительной власти, пока не создано.

Так, например, постановлением Правительства от 26 июня 1995 г. № 594 установлено, что к внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), и другие поступления.

Иностранные инвесторы могут финансировать целевые программы на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях, хотя случаев участия иностранных инвесторов в реализации федеральных целевых программ не так много, как могло бы быть.[303]303
  Отсутствие правовых гарантий по легитимному «вхождению» в число участников реализации федеральных целевых программ и государственных программ субъектов Российской Федерации чаще всего провоцирует представителей бизнеса «решать» подобные вопросы на коррупционной основе.


[Закрыть]

Реализация федеральных программ довольно часто подразумевает софинансирование различного рода проектов, но формы участия в софинансировании не имеют своей правовой обеспеченности.

Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 865 «О дополнительных мерах по реализации Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002—2010 годы»[304]304
  СЗ РФ. – 2006. – № 6. – Ст. 694.


[Закрыть] предусматривается, что Подпрограмма основана на таких базовых принципах, как софинансирование проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с привлечением бюджетных средств и средств внебюджетных источников, развитие различных форм государственно-частного партнерства с целью привлечения средств внебюджетных источников для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с использованием бюджетных средств в целях снижения рисков инвестирования.

В Подпрограмме предусматривается, что при предоставлении средств федерального бюджета для софинансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры особое внимание будет уделяться привлечению средств частных инвесторов на реализацию указанных проектов. С этой целью планировалось разработать методическую базу оценки инвестиционных проектов в коммунальной сфере и их реализации на принципах государственно-частного партнерства.[305]305
  Методическое обеспечение оценки инвестиционных проектов в коммунальной сфере и их реализации на принципах государственно-частного партнерства было запланировано на 2006—2007 годы, которое должны были разработать Росстрой, Минэкономразвития России и Минфин России.


[Закрыть]

Однако в названной Программе предлагается довольно необычная форма реализации государственно-частного партнерства – оказание государственной поддержки[306]306
  В Программе указывается, что мероприятия подпрограммы предусматривают осуществление мер по оказанию государственной поддержки проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе на принципах государственно-частного партнерства.


[Закрыть], что в целом как бы «не вписывается» в те представления о механизме государственно-частного партнерства, которые стали формироваться в российском законодательстве в последнее время.

Такие варианты интерпретации законодательства о механизмах государственно-частного партнерства, по всей видимости, происходят по той причине, что формы и процедуры реализации государственно-частного партнерства пока не имеют каких-либо определенных правовых «очертаний». Они каждым министерством или ведомством устанавливаются произвольно, подразумевают ту схему, о которой мы говорили выше (бюджетные средства легко становятся внебюджетными источниками финансирования программных мероприятий) и не подразумевают вложения средств частных инвесторов.

В некоторых целевых программах это прослеживается довольно четко.

Так, например, в Федеральной целевой программе «Культура России (2006—2010 годы)», утв. постановлением Правительства России от 8 декабря 2005 г. № 740[307]307
  СЗ РФ. – 2005. – № 51. – Ст. 5528.


[Закрыть], устанавливается, что важным фактором, способствующим развитию отрасли, является создание институтов государственно-частного партнерства, которое предусматривает развитие меценатства и благотворительности в сфере культуры; развитие рынка культурных ценностей, совместное участие государства и бизнеса в развитии этого рынка, а также в экономически эффективных проектах в сфере культуры.

Меценатство и благотворительность и по российскому, и по зарубежному законодательству относятся к иным сферам государственных и общественных интересов, поэтому их довольно сложно отнести к моделям государственно-частного партнерства. Но вот в каких формах разработчики названной целевой программы собирались развивать совместно с бизнесом рынок культурных ценностей, так и осталось «загадкой».

Вполне очевидно, что практикам придется соблюдать какие-то единые подходы, хотя бы для того, чтобы применять одинаковые механизмы при работе с государственными заказчиками при реализации целевых и иных государственных программ, поскольку пока в целевых программах какого-либо единообразия в подходах к определению субъектов негосударственного сектора, которые могли бы быть исполнителями целевых программ, не просматривается.

Например, в Федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613[308]308
  СЗ РФ. – 2006. – № 44. – Ст. 4589.


[Закрыть], указывается, что со стороны бизнеса в качестве инициаторов проектов в рамках мероприятия могут выступать высокотехнологичные промышленные организации любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также инновационные промышленные взаимосвязанные компании, научно-исследовательские и образовательные организации, взаимодополняющие друг друга и обеспечивающие конкурентные преимущества.

В Федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 100[309]309
  СЗ РФ. – 2006. – № 9. – Ст. 1020.


[Закрыть], указывается, что механизм реализации Программы базируется на принципах партнерства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в том числе общественных.

Немало «подводных камней» по пути развития экономического сотрудничества при реализации целевых программ заложено именно на подзаконном уровне.

Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» установлено, что порядок разработки и реализации федеральных целевых программ определяется Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства России от 26 июня 1995 г. № 594 утверждены Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация; Порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд.

В этих правовых актах установлено, что инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Однако предложения о программной разработке проблемы с учетом инициативных предложений физических и юридических лиц и проект концепции целевой программы с обоснованиями представляются только заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, т. е. инициаторы разработки программы – физические или юридические лица – из дальнейших процессов формирования федеральных целевых программ исключаются.

Соответственно никто из таких инициаторов не может быть уверенным, что он, проявив инициативу, станет партнером государственных заказчиков по реализации инициированной им федеральной целевой программы.

По логике, при формировании любой федеральной целевой программы должно использоваться проектное финансирование как один из способов привлечения средств. Этот способ мог бы включать совокупность мероприятий, направленных на привлечение бюджетных средств и средств частных инвесторов, а также иных материальных средств под активы и денежные потоки. И именно на таких принципах могли бы формироваться источники финансирования программных мероприятий. Однако, как уже было показано, именно представители государства не проявляют должного внимания к вопросам, которые могли бы быть интересными для бизнеса: не моделируют ситуации, при которых в ходе реализации целевых программ могли бы создаваться объекты, являющиеся обеспечением финансирования программы; не вовлекаются банки для кредитования частных инвесторов; целевые программы чаще всего не формируются как инновационные проекты, не направлены на самоокупаемость и т. д.

Хотя именно эти позиции и могли бы являться одним из оснований для возникновения мотивации у частных инвесторов участвовать в реализации целевых программ на условиях проектного финансирования.

На уровне субъектов Федерации ситуация похожа на состояние дел с федеральными целевыми программами.

Сегодня многие из субъектов Федерации имеют программные документы, предусматривающие стратегию развития региона. Названия эти правовые акты общего характера имеют различные.

В таких субъектах Федерации, как Республика Северная Осетия – Алания, Краснодарский[310]310
  См.: Закон Краснодарского края от 29 апреля 2008 г. № 1465-КЗ «О стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года» // Кубанские новости. – 2008. – № 77.


[Закрыть] и Приморский края[311]311
  См.: Закон Приморского края от 20 октября 2008 г. № 324-КЗ «О стратегии социально-экономического развития Приморского края до 2025 года» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. – 2008. – № 89.


[Закрыть], Владимирская[312]312
  См.: Закон Владимирской области от 10 июня 2004 г. № 55-ОЗ «О программе развития Владимирской области на 2004—2006 гг.» // Вестник Законодательного Собрания Владимирской области. – 2004. – № 2(51). – Ч. 2. – С. 1.


[Закрыть], Волгоградская[313]313
  См.: Закон Волгоградской области от 21 ноября 2008 г. № 1778-ОД «О стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года» // Волгоградская правда. – 2008. – № 225—226.


[Закрыть], Воронежская[314]314
  См.: Закон Воронежской области от 20 ноября 2007 г. № 114-ОЗ «О стратегии социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу» // Собрание законодательства Воронежской области. – 2008. – № 11. – Ст. 347.


[Закрыть], Кемеровская[315]315
  См.: Закон Кемеровской области от 11 июля 2008 г. № 74-ОЗ «Об утверждении стратегии социально-экономического развития Кемеровской области до 2025 года» // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. – 2008. – № 78. – Ч. I.


[Закрыть], Липецкая[316]316
  См.: Закон Липецкой области от 25 декабря 2006 г. № 10-ОЗ «Стратегия социально-экономического развития Липецкой области на период до 2020 года» // Липецкая газета. – 2007. – № 12.


[Закрыть], Пензенская,[317]317
  См.: Закон Пензенской обл. от 4 сентября 2007 г. № 1367-ЗПО «О стратегии социально-экономического развития Пензенской области на долгосрочную перспективу (до 2021 года)» // Ведомости ЗС Пензенской области. – 2007. – № 42 (ч. 2). – С. 5.


[Закрыть]

Сахалинская[318]318
  См.: Закон Сахалинской области от 13 ноября 2006 г. № 99-ЗО «Об областной целевой программе «Реформирование системы управления финансами Сахалинской области в 2006—2008 годах» // Губернские ведомости. – 2006. – № 212 (2689), № 213 (2690), № 215 (2692).


[Закрыть] и Томская[319]319
  См.: Закон Томской области от 19 апреля 2006 г. № 79-ОЗ «Об утверждении программы социально-экономического развития Томской области на период 2006—2010 годов» //Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). – 2006. – № 52(113)-I.


[Закрыть] области, законами утверждены стратегии социально-экономического развития, предусматривающие меры по стратегическому управлению территориями.