Текст книги "Государственно-частное партнерство"

В Карачаево-Черкесской[320]320
  См.: Закон Карачаево-Черкесской Республики от 21 июня 2004 г. № 12-РЗ «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Карачаево-Черкесской Республики» // День Республики. – 2004. – № 104—105 (16499).


[Закрыть] и Чеченской[321]321
  См.: Закон Чеченской Республики от 5 февраля 2007 г. № 2-РЗ «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Чеченской Республики» // Вести Республики. – 2007. – № 17 (491).


[Закрыть] республиках, в Удмуртской Республике[322]322
  См.: Закон от 17 июля 2008 г. № 33-РЗ «О государственном планировании социально-экономического развития Удмуртской Республики» // Собрание законодательства Удмуртской Республики. – 2008. – № 21.


[Закрыть], в Алтайском[323]323
  См.: Закон Алтайского края от 7 ноября 2006 г. № 117-ЗС «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития Алтайского края» // Сборник законодательства Алтайского края». – 2006. – № 127. – Ч. 2. – С. 46.


[Закрыть] и Краснодарском[324]324
  См.: Закон Краснодарского края от 10 июля 2001 г. № 384-КЗ «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. – 2001. – № 25.


[Закрыть] краях, Калининградской[325]325
  См.: Закон Калининградской области от 26 сентября 2006 г. № 54 «Об организации стратегического планирования в Калининградской области» //Комсомольская правда в Калининграде. – 2006. – № 149.


[Закрыть], Ленинградской[326]326
  См.: Областной Закон Ленинградской области от 18 мая 2006 г. № 22-оз «О стратегическом планировании социально-экономического развития Ленинградской области» // Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. – 2006. – Вып. 7.


[Закрыть] и Нижегородской областях[327]327
  См.: Закон Нижегородской области от 22 июля 2003 г. № 66-З «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Нижегородской области» // Нижегородские новости. – 2003. —№ 155 (2847).


[Закрыть], в Ямало-Ненецком автономном округе[328]328
  См.: Закон ЯНАО от 25 декабря 2008 г. № 121-ЗАО «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа» // Красный Север. – 2008. – № 259/4 (спецвыпуск № 190).


[Закрыть] приняты законы о прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития в этих субъектах Федерации. В Кемеровской области принят закон о системе планирования социально-экономического развития области.[329]329
  См.: Закон Кемеровской области от 2 июля 2008 г. № 56-ОЗ «О системе планирования социально-экономического развития Кемеровской области» // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. – 2008. —№ 77.


[Закрыть]

Именно такие документы являются правовой основой для реализации в регионах целевых программ как инструмента проектного финансирования. Причем чаще всего в них используется схема привлечения соисполнителей программных мероприятий на тех же условиях, что и на федеральном уровне.

В целом анализ законодательства регионов показал, что в нем наблюдается большой разрыв между нормами, создающими благоприятный инвестиционный климат, и нормами о компетенции органов государственной власти, в полномочия которых входит реализация норм об инвестициях, т. е. нормы о благоприятном инвестиционном климате по реализации целевых программ есть, а норм о тех, кто их должен реализовать, явно недостаточно. При том что в законодательстве регионов часто используется ограниченный перечень инструментов для привлечения частных инвесторов по реализации целевых программ, есть и проблемы, что называется, «порожденные» федеральным министерством.

Приказом Минэкономразвития России в 2002 г.[330]330
  См.: Приказ Минэкономразвития России от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации». Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть] был утвержден макет региональных программ, что «делает» любую целевую региональную программу «основанием» для бюджетного финансирования, а процесс реализации такой программы – процессом освоения бюджетных средств. Хотя в этом макете и предполагается, что источниками финансирования могут быть собственные средства предприятий и иные источники финансирования, но целей, на которые могут быть привлечены средства из указанных источников (кроме средств федерального бюджета), в макете не указывается. Есть указание на то, что в качестве финансовых источников могут быть собственные источники финансирования заявителя проекта.

В качестве данного источника могут выступать: нераспределенная прибыль, амортизация, акционерный капитал, работы, выполненные собственными силами в рамках реализации проекта; имущество, не стоящее на балансе заявителя проекта, и другие внебюджетные источники финансирования. Однако в макете региональных программ нет даже намека на то, что для реализации целевых программ субъекта Российской Федерации могут быть привлечены частные инвесторы или могут быть с ними установлены какие-либо взаимоотношения. В макете рекомендуется лишь предусмотреть механизм взаимодействия с полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе и представителями соответствующих межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В связи с этим ни один из субъектов Российской Федерации пока «не рискнул» привлечь средства частных инвесторов на реализацию той или иной целевой программы, предполагающей создание производств, инфраструктуры, иных объектов на праве совместной с субъектом Федерации собственности.

Ранее, примерно до 2005 г., федеральное законодательство позволяло вводить в законодательство субъектов Федерации финансовые инструменты (льготы, кредиты, субсидии, займы и проч.), которые могли способствовать привлечению частных инвесторов по реализации целевых программ. Однако в условиях последнего финансового кризиса эти финансовые инструменты уже не могут дать того эффекта, который можно было получать при их введении. Влияние кризиса существенно снизило уровень бюджетных инвестиций, в связи с чем моделей государственно-частного партнерства в субъектах Федерации в их классическом понимании (объединение средств, ресурсов, потенциала и проч.) теперь практически не встречается. Изменился и характер (направление) целевых программ. Они в 99% стали социальными программами, что не предполагает создание объектов, приносящих в дальнейшем, при их эксплуатации, прибыли, и поэтому такие программы не «интересны» для бизнеса.

Подводя итог этой части, можно обобщить сказанное и сделать предложения субъектам государственного и негосударственного управления.

1. Необходимо консолидировать усилия для того, чтобы реализация целевых программ была бы нормальной практикой в проектном финансировании целевых программ с участием государственных средств. Положения постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[331]331
  СЗ РФ. – 1995. – № 28. – Ст. 2669.


[Закрыть] о том, что часть государственных функций, в том числе по финансовому обслуживанию государственных контрактов, государственные заказчики, по решению Правительства Российской Федерации, могут на договорной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям, могли бы быть реализованы не только в отношении подведомственных органам публичной власти предприятий, учреждений, организаций, но и в отношении частных инвесторов, участвующих в реализации целевых программ.

2. Органам публичной власти использование потенциала частных инвесторов позволит более эффективно решать задачи, стоящие перед ними. По этой причине необходимо создать целый комплекс правовых положений и норм, позволяющих беспрепятственно планировать и легитимно привлекать средства частных инвесторов для реализации целевых программ.

3. Субъектам негосударственного управления целесообразно настойчивей инициировать использование проектного финансирования целевых программ и вкладывать свои средства в их реализацию совместно с государственными средствами, не забывая о самоокупаемости вложенных средств.

Проектное финансирование, как правило, используется при реализации конкретных инвестиционных или инновационных проектов, в которых могут быть задействованы и средства государства, и средства частных инвесторов. Такие проекты могут быть направлены на удовлетворение государственных нужд.

Как известно, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[332]332
  СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105.


[Закрыть] регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов.

Указание в ст. 3 названного Закона на особые бюджетные и внебюджетные источники финансирования государственных нужд означает, что государственный заказ размещается лишь тогда, когда выделены в соответствующем бюджете необходимые финансовые ресурсы. В целях экономического стимулирования поставщиков товаров для государственных нужд им могут предоставляться льготы по налогообложению, целевые дотации, субсидии, субвенции, кредиты на льготных условиях и другие льготы (ст. 4 Закона и др.). Подобные обстоятельства делают привлекательным участие исполнителей в поставке товаров. Тем самым заказы на поставку товаров для государственных нужд служат одним из методов государственного регулирования инвестиционной деятельности частных лиц.

Однако это положение не имеет правовой детализации в части совместного участия субъектов государственного и негосударственного управления в проектном финансировании государственных контрактов.

Из положения о том, что государственные нужды могут обеспечиваться за счет внебюджетных источников финансирования, вовсе не следует, что государственные контракты могут использоваться как различного рода гарантии. Средства, полученные по государственному контракту, не могут быть использованы в качестве залога финансовых поступлений в пользу кредиторов. Сам государственный контракт не может быть основанием для заключения договора на управление проектом для обеспечения надлежащей эксплуатации. На базе государственного контракта нельзя сформировать пакет страховочных гарантий и т. д. В таком случае возникает вопрос, а в каких случаях государственные контракты могут быть инструментами при проектном финансировании с участием государственных средств?

Ответ на этот вопрос, что называется, не лежит «на поверхности», искать его приходится по всему кругу правоотношений, возникающих в период экономического сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления.

Как показал анализ государственных контрактов, заключенных в период с 2002 по 2008 г. на работы, услуги, поставку продукции гражданского назначения, контракты как инструмент проектного финансирования могут заключаться для финансирования мегапроектов, необходимых и для государства, и для бизнеса, но которые не могут быть реализованы без объединения их усилий.

Мегапроекты могут иметь различную отраслевую направленность. Как отмечалось на открывшемся 24 мая 2007 г. в Подмосковье Совете главных инструкторов системы ГЛОНАСС, в нашей стране отменены ограничения на высокоточные геоданные, поэтому навигационные системы могут развиваться на базе государственно-частного партнерства.[333]333
  Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Федеральное космическое агентство в 2008 г. объявило конкурс на право заключения государственного контракта на выполнение работ для государственных нужд в рамках Федеральной целевой программы «Глобальная навигационная система»[334]334
  http://www.arms-expo.ru/site.xp/049057054050124050051056057.html


[Закрыть]. Одним из государственных контрактов и стал контракт на выполнение работ «Обеспечение подготовки и проведение запусков блоков № 38—40 космических аппаратов системы ГЛОНАСС». Причем в данном случае государственный контракт содержал многие аспекты, используемые при проектном финансировании.

Минтранс РФ прорабатывает проект соединения острова Сахалин с материком постоянным железнодорожным сообщением. Предполагается, что проект будет реализован с использованием механизмов государственно-частного партнерства и привлечением инвестиций в иные российские транспортные инфраструктурные проекты. Для такого амбициозного плана имеются правовые основания.

Организация постоянного сообщения между материком и островом предусмотрена транспортной Стратегией России до 2030 г., Стратегией развития железнодорожного транспорта до 2030 г. и Федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы (2010—2015 гг.)».

Планируется также построить переход через пролив Невельского между материком и островом Сахалин. В частности, рассматриваются три варианта строительства. Согласно первому варианту планируется построить тоннель под проливом протяженностью 12,4 км. Второй вариант предусматривает строительство насыпной дамбы с судоходным каналом (протяженность дамбы около 16 км). Третий вариант – строительство мостового перехода протяженностью 6,6 км с дополнительными насыпными подходами протяженностью около 6 км.

Для выполнения таких работ необходима проектная документация, на подготовку которой и будут заключаться государственные контракты в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Необходимо отметить, что подобные государственные контракты были заключены при проработке мегапроекта «Урал Промышленный – Урал Полярный». Проектное финансирование использовалось при решении вопросов о строительстве трубопроводов в нефтегазовой сфере: проект «Голубой поток» по дну Черного моря; проект по добыче нефти и газа с северо-восточного шельфа «Сахалин-2» и др.

По такой же схеме осуществляется финансирование ЛУКойлом и финской энергетической компаний Fortum проекта «СеверТЭК» по добыче нефти в Республике Коми.

Довольно необычные схемы проектного финансирования стали возникать и в сфере науки. Это так называемые сконструированные опционы.

Приведем пример. Для решения реальной проблемы по оснащению российской промышленности синтетическими кристаллами нового поколения был запланирован ряд мегапроектов, выполняемых институтами РАН.[335]335
  См.: Доклад на Общем собрании Отделения общественных наук РАН 2 марта 2005 г. Данных об официальном опубликовании нет.


[Закрыть]

Головным исполнителем в одном из проектов выступал Институт кристаллографии им. А.В. Шубникова РАН, а соисполнителями – организации различного профиля и форм собственности, в том числе промышленные предприятия.

Проект предусматривал проведение не только НИР, но и ОКР, а также использование получаемых результатов в производстве, т. е. проект выходил далеко за рамки основной деятельности института.

Для выполнения проекта институт заключил ряд договоров на выполнение ОКР с промышленными предприятиями как субподрядчиками.

Необычность ситуации заключается в том, что заказчиком ОКР выступил академический институт, а исполнителем – промышленное предприятие.

Основное достоинство такой необычной договорной конструкции состоит в том, что заказчик – академический институт – задает уровень требований, соответствующий современному состоянию мировой науки и технологии, а также обеспечивает постоянное научное сопровождение работ.

Схема проектного финансирования в форме государственного контракта в данном случае следующая.

Первоначально институт получает деньги на исследования только из бюджета, как это и было во многих научных учреждениях до относительно недавнего времени. На момент выстраивания отношений с заказчиком – корпорацией из наукоемкой промышленности – у института уже есть некоторый задел и, возможно, патентоспособные разработки.

Передавая корпорации (предполагаемому заказчику) права на интеллектуальную собственность, т. е. исключительные права или права на патентование результатов, институт получает опцион на выполнение НИР за счет корпорации (предполагаемого заказчика).

Важно то, что корпорация (предполагаемый заказчик) обязана сделать заказ на проведение НИР, причем тема исследования может быть определена институтом или сторонами совместно. Далее институт реализует опцион, т. е. получает заказ на новую НИР, но заказ на проведение НИР не предполагает передачу исключительных прав заказчику. В данном случае это особенно важно, так как корпорация (потенциальный заказчик) обязана сделать заказ, поэтому передача заказчику прав на РИД (результат интеллектуальной деятельности) – отдельное условие или даже условие отдельного договора, по которому институт получает новый опцион на проведение НИР за счет того же заказчика.

Соответственно на определенных этапах заключается несколько государственных контрактов и договоров (соглашений) гражданско-правового характера, в соответствии с которыми и выполняется основное условие контрактов – удовлетворение государственных нужд.

Процесс продолжается до тех пор, пока одна из сторон не пожелает его оборвать, взяв на себя все сопутствующие издержки.

В целом хотелось бы отметить, что государственные контракты вполне реально сегодня имеют все правовые основания для того, чтобы использовать и схему «сконструированные опционы», и иные схемы, предполагающие коммерциализацию НИР и ОКР на условиях, что они необходимы для удовлетворения государственных нужд. По крайней мере для этого в российском законодательстве нет препятствий. Конечно же, следует оговориться, если государственные заказчики признают, что тот или иной проект необходим для удовлетворения государственных нужд.

Такая оговорка не случайна, поскольку не все экономические инициативы бизнеса поддерживаются субъектами государственного управления, как это произошло с проектом морского канала «Евразия».

Международным конгрессом промышленников и предпринимателей, Фондом транспортных проектов, Международной инженерной академией, Экспертным советом по безопасности гидротехнических сооружений совместно с Исполнительным комитетом координационного транспортного совещания государств – членов СНГ был инициирован проект по строительству морского международного канала «Евразия». Проектом предполагалось сооружение современного, высокотехнологичного, отвечающего прогрессивным тенденциям развития воднотранспортной инфраструктуры канала протяженностью 675—850 км, который бы прошел по трассе Каспийское море – река Кума, Восточный Маныч – Азовское море (и (или) Черное море).

Канал планировалось провести по территориям Ставропольского и Краснодарского краев, республик Дагестан и Калмыкия, Ростовской области, что позволило бы перспективно развиваться многим инфраструктурным проектам на Северном Кавказе, оптимизировало бы пассажирские и грузопотоки между регионами страны, позволило бы значительно сократить время и стоимость перевозок не только внутри страны, но и в транспортном сообщении со странами Европы, Азии, Африки, обеспечило бы прирост валовой прибыли, что могло окупить строительство канала.

Строительство канала укрепило бы позиции России в мировом экономическом сообществе, канал стал бы надежной основой устойчивой инвестиционной привлекательности для российского и иностранного капитала и в целом это позволило бы оказать комплексное влияние на оздоровление экономической, социальной, политической и экологической ситуации в Южном и Приволжском федеральных округах. Однако продолжительные переговоры и согласования проекта в Минтрансе России фактически «заморозили» все процессы по подготовке проектной документации. По всей видимости, инициаторы проекта «не смогли договориться» с чиновниками этого Министерства и проект не получил поддержки Министерства, а следовательно, и не стал мегапроектом, который мог бы реализоваться в качестве варианта государственно-частного партнерства на условиях проектного финансирования.

Обобщая изложенный материал, хотелось бы отметить, что государственные контракты, выполняемые на условиях проектного финансирования с участием государственных средств, могут иметь более широкую практику применения при определенных условиях, выполнение которых зависит и от государственных заказчиков, и от частных инвесторов.

К таким условиям можно отнести следующее.

1. При заключении государственных контрактов чаще будет использоваться схема сконструированных опционов.

В случае необходимости проведения НИР планируются бюджетные расходы. Если тема НИР будет естественным продолжением темы исходного государственного контракта и будет прямо увязана с проблемами того или иного предприятия (частного инвестора), то это предприятие будет вынуждено заключить с исполнителем НИР гражданско-правовой договор на решение своих задач (проблем). В этом варианте автоматически решается проблема привлечения в государственный проект частных инвестиций (заказ научному учреждению НИР – это частные инвестиции в проект, результаты по которому получены за счет бюджетных средств, а вернее сказать – возврат инвестированных средств в бюджет, так как происходит замещение бюджетного финансирования вытекающих из НИР опытно-конструкторских работ частным финансированием).

2. Государственные контракты могут являться частью бюджетных расходов в тех случаях, когда реализуется мегапроект и государственный контракт используется как одно из средств проектного финансирования.

Реализация крупных, экономически обоснованных проектов (мегапроектов), как правило, подразумевает заключение инвестиционного соглашения, в котором устанавливаются права и обязанности участников проекта.

В качестве обязанностей субъектов государственного управления в инвестиционных соглашениях могли бы указываться положения об обязательности заключения государственных контрактов на выполнение НИР и ОКР, необходимых для ускорения реализации мегапроекта.

3. Государственные контракты как средство проектного финансирования могут планироваться при составлении планов развития той или иной отрасли, промышленности, производства и др. В связи с этим такие государственные контракты были бы звеном в цепи всех тех государственных мер, которые будут запланированы. При этом государственные контракты могли бы заключаться не как программное мероприятие (как это происходит при реализации целевых программ), а на конечном этапе работ, когда требуется привлечение частных инвестиций для завершения государственного проекта, а результаты, полученные в ходе такого проекта, могут быть коммерциализированы.

4. Темы НИР и ОКР, финансируемые по государственным контрактам, не должны быть результатами умозаключений отдельных лиц, они должны быть тесно «увязаны» с заявками частных инвесторов о потребности выполнения НИР и ОКР. В противном случае проектное финансирование таких государственных контрактов невозможно, поскольку результаты, полученные по подобным темам НИР и ОКР, никому, кроме государственных заказчиков, не нужны и, следовательно, никакой инновационный проект в порядке проектного финансирования реализован быть не может.[336]336
  В худшем случае результаты таких НИР и ОКР «лягут» на полку в каком-нибудь министерстве или ведомстве, а когда о них «вспомнят», то они морально и технически устареют.


[Закрыть]

Выполнение названных условий у нас в стране вполне реально, что, несомненно, может способствовать более активному развитию проектного финансирования, а следовательно, и научно-техническому прогрессу, который практически невозможен без развития государственно-частного партнерства.

Эти условия настолько тесно связаны между собой, что выполнение каждого в отдельности не позволит интенсифицировать в нашей стране научно-технический прогресс, как и повысить эффективность использования бюджетных средств, и только использование этих условий в комплексе (в частности, развитие многих инструментов проектного финансирования) даст возможность, что называется, «шагнуть семимильным шагом» в направлении своего экономического и технологического развития.