Текст книги "Организация деятельности центрального банка"

Рудько-Силиванов В.В., Кучина Н.В., Жевлакова М.А.
Организация деятельности центрального банка

Предисловие

Эффективная деятельность центрального банка, имеющего независимый статус и широкие полномочия в сфере проведения денежно-кредитной политики, является необходимым условием обеспечения устойчивости национальной валюты, оптимальной организации платежно-расчетных отношений, стабильности банковской системы и динамичного развития экономики в условиях рыночных отношений.

В последние годы все большее значение приобретают вопросы совершенствования контрольных и регулирующих функций центральных банков, степень соответствия международным стандартам систем надзора и регулирования деятельности кредитных организаций со стороны центральных банков. В этой связи задача настоящего издания – дать читателю комплексное представление о сущности и функциях центрального банка, его роли в развитии экономики, содержании направлений его деятельности.

Цели функционирования Банка России регламентированы Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности». В ходе реализации целей Банк России обязан выполнять основные задачи по организации, планированию и прогнозированию, регулированию, анализу и контролю всего денежно-кредитного механизма и его составных элементов.

Авторы посчитали целесообразным подчинить логику изложения материала данного учебного пособия структуре Годовых отчетов Банка России, в результате чего содержание работы приобрело упорядоченность в видении целей, миссии, функций, процессов «главного банка страны». Изложение материала сопровождается статистическими данными, конкретизирующими сущность деятельности Банка России.

Выражаем благодарность специалистам Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Приморскому краю за оказанные консультации по проблемным вопросам.

Учебное пособие предназначено для студентов вузов разных форм обучения, преподавателей специальности «Финансы и кредит» специализации «Банковское дело / Деятельность центрального банка», сотрудников Банка России, практических работников кредитных организаций.

Глава 1. Статус и функции центрального банка

Центральный банк – орган государственного денежно-кредитного регулирования экономики, наделенный правом монопольной эмиссии банкнот, управления денежным обращением, регулирования и надзора за кредитными организациями, валютного регулирования и контроля, осуществления функции «банка банков», хранения официальных золотовалютных резервов, являющийся агентом правительства при обслуживании государственного бюджета. В разных странах называется центральным, государственным, национальным, народным банком.

1.1. История возникновения центральных банков

История возникновения центральных банков началась в период развития капиталистических отношений, когда сформировалось осознание того, что функционирование и развитие финансового рынка без некоего органа управления грозит потрясениями и потерями.

Первые центральные банки появились в XVII в. Частные лица, использовавшие коммерческие банки для хранения своих золотых резервов (а позднее банкнот), а также сами коммерческие банки осознали, что безопаснее держать свои золотые резервы в хранилищах защищенных (обычно самых крупных) банков. Одновременно коммерческие банки были вынуждены искать более сильный банк, который мог бы предоставить им резервы в случае исключительной необходимости. Таким образом, центральные банки возникли отчасти в ответ на нужды коммерческих банков. Первоначально это были большие частные банки, предлагавшие свои услуги обыкновенным банкам, но их растущая важность в оказании влияния на поведение и обеспечение стабильности других банков, а через них – на экономику, привела к установлению особых связей с правительством и признанию их официальными институтами государственного значения.

На определенной стадии истории денежного обращения государство передало центральным банкам монопольное право эмиссии банкнот. Достижению этого результата способствовали разные факторы. В большинстве случаев первоначальная монополия на эмиссию банкнот передавалась какому-либо одному коммерческому банку в обмен на его готовность финансировать дефицит государственного бюджета. Еще одним фактором (особенно в объединившихся государствах, как, например, Германия) было удобство использования одного типа банкнот в обращении вместо хаотического множества типов. Дополнительными факторами были преимущества централизации, управления и защиты государственных резервов драгоценных металлов и совершенствование системы платежей.

Таким образом, возникновение центральных банков явилось результатом как спонтанного развития, так и обдуманных решений, которые усиливали друг друга. Привилегированный юридический статус центрального банка как банкира правительства и его монополия на эмиссию банкнот привели к концентрации в его руках золотых резервов всей банковской системы. Коммерческие банки также нашли удобным держать свои счета в центральном банке и использовать их для перевода денежных средств другим банкам (или получения денег от них). Все это постепенно привело к преобразованию центрального банка в «банк банков» и опору платежной системы. Став ответственным за безупречную работу всей банковской системы, будучи призванным оказывать помощь терпящим временные финансовые трудности банкам (роль «кредитора последней инстанции»), центральный банк принял на себя задачу наблюдения за всей банковской системой, что обычно приводило к принятию ответственности за проведение банковского надзора.

Первый центральный банк – Банк Стокгольма – был создан в 1650 г. Он выпускал депозитные сертификаты на золотые монеты, которые обращались наравне с другими видами денег на всей территории Швеции. В 1694 г. был учрежден Банк Англии, который также начал выпускать банкноты и учитывать коммерческие векселя.

Впоследствии, кроме эмиссии банкнот, за центральными банками закрепилась роль казначея государства, посредника между государством и коммерческим банком, проводника денежно-кредитной политики государства. Изначально будучи коммерческими, центральные банки впоследствии были национализированы, и в настоящее время капитал центральных банков, как правило, полностью или частично принадлежит государству.

1.2. Виды и статус центральных банков

По форме собственности центральные банки подразделяются на государственные, в которых все имущество принадлежит государству (как, например, в России), и акционерные, в которых акции принадлежат государству, коммерческим банкам и частным лицам, как, например, в Японии, либо капитал принадлежит коммерческим банкам (как, например, в США).

Центральный банк, несмотря на принадлежность капитала, является юридически самостоятельным и относительно независимым.

Основным правовым актом, регулирующим деятельность центрального банка, как правило, является закон о центральном банке. В законе определяются его организационно-правовой статус, задачи, функции, полномочия, принципы организации и деятельности.

Наряду с законом о центральном банке взаимодействия между центральным и коммерческими банками регулируются законом о банковской деятельности. Закон определяет основные права и обязанности кредитных институтов, в том числе по отношению к центральному банку.

1.3. Независимость центрального банка

Под независимостью центрального банка понимается установленная в законодательном порядке или сложившаяся в результате исторического развития возможность центрального банка быть свободным от политической конъюнктуры и поддерживать стабильность национальной валюты посредством эффективных экономических инструментов денежно-кредитной политики.

Уровень независимости обусловлен как объективными, так и субъективными факторами. К первым относят объективность экономических связей, проявляющихся в том, что центральный банк является главным денежно-кредитным институтом страны и должен учитывать ее общеэкономические цели. К тому же центральный банк в соответствии с законом подотчетен какому-либо государственному органу, например парламенту. Среди субъективных факторов – авторитет личности руководителя центрального банка, а также доверие финансовых институтов к денежно-кредитной политике, проводимой центральным банком страны.

Степень независимости центрального банка, содержание и форма взаимосвязей с органами государственной власти могут быть представлены в виде двух моделей: центральный банк независим от правительства либо выступает агентом министерства финансов и проводником его денежно-кредитной политики.

Критерии независимости центральных банков можно распределить по следующим группам:

■ функциональная независимость – осуществление банком своих функций самостоятельно, без вмешательства государственных органов и иных организаций;

■ персональная независимость – личная независимость руководящих лиц центрального банка и особый порядок их назначения;

■ финансовая независимость – наличие у центрального банка собственного имущества и самостоятельного (внебюджетного) финансирования.

Однако до настоящего времени существует много противоречивых взглядов по поводу точного толкования термина «независимость» применительно к центральным банкам, а также степени независимости, которой они должны обладать. Вместе с тем правовая независимость центрального банка является необходимым условием выработки самостоятельной денежно-кредитной политики. Одновременно ее эффективность определяется степенью координации с общеэкономической политикой государства.

1.4. Цели, задачи деятельности и функции центрального банка

Центральный банк выступает основным координирующим звеном в банковской системе. Целями его деятельности являются:

■ защита и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы и ее курса по отношению к иностранным валютам;

■ обеспечение эффективного и бесперебойного осуществления расчетов;

■ развитие и укрепление банковской системы.

Традиционно перед центральным банком ставятся следующие основные задачи:

■ быть эмиссионным центром страны;

■ совершать операции не с торгово-промышленной клиентурой, а преимущественно с банками страны: хранить их кассовые резервы, предоставлять им кредиты (кредитор последней инстанции), осуществлять надзор;

■ быть главным расчетным центром страны, выступая посредником между банками страны при выполнении безналичных расчетов;

■ поддерживать государственные экономические программы и размещать государственные ценные бумаги, хранить официальные золотовалютные резервы;

■ регулировать экономику денежно-кредитными методами.

При решении задач центральный банк выполняет следующие основные функции:

■ регулирующую – регулирует денежную массу в обращении путем сокращения или расширения наличной и безналичной эмиссии, проводит политику минимальных резервов, либерализации или ужесточения валютного регулирования, регулирует спрос и предложение на кредит;

■ контролирующую – осуществляет контроль над функционированием банковской системы, в том числе контроль над соблюдением экономических нормативов коммерческими банками, валютный контроль;

■ информационно-исследовательскую. Это функция научно-исследовательского, информационно-статистического центра. Центральный банк, собирая, анализируя и публикуя объективную информацию о ситуации в денежно-кредитной сфере, может оперативно реагировать на глобальные и локальные экономические процессы. От верности оценки информации зависит выбор направлений денежно-кредитной политики. Эта функция предполагает также консультационную деятельность. В порядке информационного обмена, а также с целью консультаций центральными банками проводятся конференции, встречи, в том числе на международном уровне.

Хотя большинство центральных банков развитых стран, следующих разными путями исторического развития, выполняют примерно схожие функции, это не означает достижения консенсуса между экономистами разных стран как на предмет точного определения функций центрального банка, так и на способы проведения денежно-кредитной политики центральными банками (ряд экономистов сомневаются в самой идее необходимости существования центральных банков).

1.5. Модели организации центрального банка

Существует несколько моделей организационного строения центральных банков, яркими примерами которых является организационная структура Банка России, Федеральной резервной системы США и Европейская система центральных банков.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, которая включает в себя центральный аппарат и территориальные учреждения.

Федеральная резервная система США сочетает элементы централизма и определенной самостоятельности на местах. Ведущий Федеральный резервный банк в составе Федеральной резервной системы США – банк Нью-Йорка. Кроме того, в каждом из 12 резервных округов штатов, которые выделены по Закону о Федеральной резервной системе (1913 г.), расположен Федеральный резервный банк, выполняющий функцию центрального банка для коммерческих банков данной территории (ФРБ Нью-Йорка, Бостона, Филадельфии, Кливленда, Ричмонда, Атланты, Чикаго, Сент-Луиса, Миннеаполиса, Канзас-Сити, Далласа и Сан-Франциско). Федеральные резервные банки – акционерные, их капитал образуется из взносов частных коммерческих банков – членов ФРС. Совет управляющих Федеральной резервной системы отвечает за общее руководство и контроль за работой банковской системы. ФРС США не может быть упразднена президентом, а Конгресс имеет право менять ее цели и функции только специальным законодательным актом.

Европейская система центральных банков является двухуровневой, возглавляемой Европейским центральным банком. Банки второго уровня – центральные банки всех стран – участниц Европейского экономического и валютного союза, добровольно отказавшись от использования национальных денежных единиц в пользу единой валюты евро, передали свои полномочия по разработке и реализации денежно-кредитной и валютной политики наднациональному Европейскому центральному банку. Совет Европейского центрального банка – высший орган управления, отвечающий за принятие решений о курсе и об инструментах денежной политики, о финансовой инфраструктуре, об основных принципах эмиссии наличных денег, а также по другим вопросам единой европейской денежно-кредитной политики. Он реализует принцип равноценности голосов всех участников вне зависимости от того, насколько велика экономика страны – участницы Европейского экономического и валютного союза.

Модели организации центральных банков являются историческими производными, специфическими для каждой страны, которые развивались столетиями. Организационные структуры и функции центральных банков отличаются друг от друга. Изучение опыта других стран – необходимое условие и может предоставить полезные критерии, однако только специфические особенности экономики, исходный опыт поведения экономических агентов и формирование их поведения в новой ситуации позволяют определить организационные и функциональные структуры, наиболее удовлетворяющие потребностям конкретной страны, включая те, которые находятся в области деятельности центрального банка.

Независимо от модели организации важным для достижения успешной деятельности любого центрального банка является наличие авторитета и надежности, которые он имеет как внутри страны, так и за рубежом.

1.6. История возникновения государственного банка в России

Денежная реформа, осуществленная Петром I в 1698—1704 и 1711—1724 гг., создав единую для всей страны монетную систему, способствовала появлению казенных кредитных учреждений. Первой из них стала созданная для чеканки монет Монетная контора, которая с 1733 г. получила право выдавать ссуды под залог золота и серебра. В 1754 г. по указу императрицы Елизаветы Петровны были учреждены еще два казенных банка – Дворянский заемный банк (выдавал ссуды дворянам под залог поместий) и Купеческий банк (предоставлял краткосрочные кредиты купцам для внешнеторговых операций). В дальнейшем они реформировались, дополнялись и заменялись другими казенными учреждениями, но важнейшими из них были Дворянский заемный банк (1754—1786 гг.), Купеческий банк (1754—1787 гг.), Государственный заемный банк (1787—1860 гг.), Государственный ассигнационный банк (1797—1817 гг.) и Государственный коммерческий банк (1818—1860 гг.).

Приступив к отмене крепостного права, правительство в 1859– 1860 гг. ликвидировало многочисленные дореформенные банки. В 1860 г. с основным капиталом 15 млн руб. (к 1917 г. – 55 млн руб.) был учрежден единый Государственный банк Российской Империи. Его основными задачами были регулирование денежного обращения в стране и финансовое обеспечение ее хозяйственного развития в соответствии с экономической политикой государства. До середины 1890-х гг. большая часть средств банка использовалась для нужд казначейства, поддержки государственного кредита, экономической политики правительства по финансированию народного хозяйства.

По Уставу 1894 г., принятому по инициативе С.Ю. Витте, Государственный банк Российской Империи получил монопольное право выпуска банковских билетов, стал эмиссионным банком. К 1914 г. имел 10 контор в наиболее крупных торгово-промышленных центрах и 127 отделений по всей территории Российской империи. В период Первой мировой войны использовался для финансирования военных расходов путем выпуска не разменных на золото кредитных билетов. После 1917 г. в соответствии с декретом СНК РСФСР объединен с национализированными акционерными банками в Народный банк РСФСР. В 1920 г. в условиях военного коммунизма упразднен, в 1921 г. восстановлен как Государственный банк РСФСР, в 1923 г. реорганизован в Государственный банк СССР.

Банковская система СССР сложилась в основном в 1959 г. и фактически состояла из двух банков – Государственного банка СССР и Всесоюзного банка финансирования капитальных вложений (Стройбанк). Формально самостоятельными были государственные трудовые сберегательные кассы и Банк для внешней торговли СССР (Внешторгбанк), но фактически они полностью подчинялись Госбанку, а их руководители являлись членами правления Госбанка. Начавшаяся в середине 1980-х гг. перестройка политической, экономической и социальной жизни в СССР потребовала крупномасштабных изменений в денежно-кредитной системе.

Образование пяти спецбанков в 1988 г. не было простым разукрупнением централизованной системы Госбанка СССР. Одним из магистральных путей построения рыночной экономики должно было стать разделение эмиссионной и коммерческой деятельности в банковской системе. Именно с момента, когда Госбанк был лишен коммерческих функций и сосредоточился на денежно-кредитном регулировании и эмиссионной деятельности, начался важнейший этап не только банковской реформы, но и реформирования всех экономических отношений в стране.

В июне 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)». В нем предусматривалась реорганизация Российского республиканского банка Госбанка СССР в Государственный банк РСФСР, подчиненный Верховному Совету РСФСР, с наделением его полномочиями в области денежно-кредитной политики. Создание Госбанка РСФСР было связано прежде всего со стремлением республики к экономической независимости.

В июле 1990 г. принято постановление Верховного Совета РСФСР, согласно которому в собственность республики передавались все государственные банки на ее территории с их активами и пассивами и сетью вычислительных центров, а также республиканское управление инкассации. 2 декабря 1990 г. принят Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», в котором были определены функции банка в области организации денежного обращения, денежно-кредитного регулирования, внешнеэкономической деятельности и регулирования деятельности акционерных и кооперативных банков. В июне 1991 г. утвержден Устав Банка России, подотчетного Верховному Совету РСФСР.

В ноябре 1991 г. в связи с образованием Содружества Независимых Государств и упразднением союзных структур Верховный Совет РСФСР объявил Банк России единственным на территории России органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики республики, на него возлагались функции Госбанка СССР по эмиссии и определению курса рубля.

В связи с распадом Советского Союза Госбанк СССР был ликвидирован. 22 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление «О финансово-кредитном обеспечении экономической реформы и реорганизации банковской системы РСФСР». Банк России признавался единственным на территории республики органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики. Ему поручалось принять до 1 января 1992 г. в свое полное хозяйственное ведение и управление по состоянию на 22 ноября 1991 г. материально-техническую базу и иные ресурсы Госбанка СССР, сеть его учреждений, предприятий и организаций, расположенных на территории РСФСР. В 1992 г. Центральный банк РСФСР стал называться Центральным банком Российской Федерации (Банком России).

Интересно, что Госбанк СССР в 1923 г. после образования СССР был создан на базе Госбанка РСФСР, а в декабре 1991 г. упразднен с передачей всех функций и дел Центральному банку РСФСР. Тот, кто стоял у его истоков, оказался свидетелем конца.