Текст книги "Введение в теорию социальной работы"

1.2. Пути развития социальной работы в россии

У древних славян основные формы поддержки были в руках родоплеменной общины. Род поддерживал своих сородичей, обеспечивая всех пропитанием, одеждой, жильем, опекал малолетних. Социальная взаимопомощь проявлялась в совместной хозяйственной деятельности, в защите своих территорий от завоевателей, в различных ритуальных действиях. Так называемые «помоги» оказывались членам рода при пожаре, наводнении, внезапном нападении. В хозяйственной деятельности осуществлялись совместная обработка земли, использование животных, заготовка кормов и уборка урожая. Род вырабатывал особые обычаи охранительного порядка, которые помогали выжить в тяжелых условиях его сородичам. Особо выделялась общинная помощь немощным старикам, детям-сиротам, вдовам. Нуждающимся оказывалась не только помощь продуктами, но и особая «мирская» помощь, когда нуждающийся переходил из дома в дом на кормление. Особое место отводилось круговой поруке («верви») как системе взаимоподдержки членов общины. Уже в этот период складывались специфические формы заботы о нуждающихся. Многие историки связывают эти традиции с особенностями русского национального характера, которому присуще обостренное чувство справедливости, милосердия и сострадания. Общинная жизнедеятельность способствовала распространению чувств равенства и солидарности людей.

Появление в 863 г. славянского алфавита, а затем и письменного славянского языка стали важнейшими факторами развития самобытной славянской цивилизации, главными чертами которой стали сострадательность и взаимопомощь. Для народов России милосердие, будучи выражением совестливости и особого состояния души, исторически являлось не просто проявлением жалости и сочувствия, а служило средством духовного очищения, внутреннего совершенствования.

Начиная с X в. на Руси постепенно разрушаются родоплеменные отношения, что приводит к созданию новых форм поддержки и защиты нуждающихся. В период с X по XIII в. складывается модель княжеского и церковно-монастырского попечения, в рамках которой создавались приюты, ночлежные дома и богадельни. Многие князья лично раздавали нуждающимся деньги и продукты. По свидетельству летописцев, на княжий двор позволялось приходить «всякому нищему и убогому» для того, чтобы прокормиться. Больным, которые не могли самостоятельно приходить, отправлялись повозки с продовольствием, им оказывали и врачебную помощь. При князе Ярославе были открыты первые училища для обучения юношей из малообеспеченных семей. Первые больницы для бедных, где они получали бесплатную помощь, были учреждены киевским митрополитом Ефремом в 1090 г.

Простейшие виды помощи заключались в кормлении нищих. В старину говорили: «Нищий богатым питается, а богатый нищего молитвой спасается». Благотворителю нужно было воочию видеть людскую нужду, которую он облегчал, чтобы получить душевную пользу; нуждающийся должен был видеть своего милостивца, чтобы знать, за кого молится [8, – с. 26].

Милостыня как подаяние в виде денег или иных материальных средств нуждающимся впоследствии была вознесена церковью в религиозную обязанность. Милостыня сохранилась и до наших дней как форма сострадания нуждающимся.

В Московской Руси дело призрения бедных и немощных было в основном сосредоточено в монастырях и церквах. «Призреть» означало «опекать» или «заботиться о ком-то». Призрение выражалось, прежде всего, в предоставлении нуждающимся приюта и пропитания. Благодаря десятине и обычаю частных лиц оставлять церкви свое имущество в монастырях имелись средства для оказания помощи нуждающимся.

Церковная практика призрения развивалась не только в монастырях, но и в приходах. Приходская благотворительность выражалась в виде выдачи ссуды из церковной казны деньгами, хлебом, семенами. Ссуды выдавались «скудным» крестьянам и целым деревням, которые подверглись стихийному бедствию. В северных землях, а затем в Сибири, начиная с XVII в церковная казна играла роль народных благотворительных банков. Ссуды выдавались без процентов и без заклада имущества. Приходы защищали слабых, прежде всего женщин от тирании мужчин. Для больных и одиноких при приходах создавались богадельни. Для детского призрения при богадельнях устраивали приюты для сирот. Важную роль приходы играли в распространении грамотности среди населения, много внимания уделялось и духовному перевоспитанию.

Свой вклад в развитие благотворительности внесли и православные братства, которые считали ее своей основной задачей. Братства выдавали пособия для бедных, учреждали больницы, богадельни, заботились о воспитанниках духовных учебных заведений. С укреплением крепостного права и централизацией церковного управления приходские общины и православные братства были вынуждены закрывать богоугодные заведения.

Первые попытки создания системы общественного призрения были предприняты во времена царствования Федора Алексеевича. Делами призрения стали ведать особые Приказы, которые в рамках государственной, а не церковной службы принимали решения об открытии богоугодных заведений.

При Петре I идеи общественного призрения как особой отрасли государственной опеки активно воплощаются в жизнь. Ограничивается роль церкви в социальной политике, забота о бедных и немощных превращается в обязанность государственных служб. Петр I положил начало развитию государственной системы попечения о нуждающихся.

Выделяются отдельные категории нуждающихся, для которых рассматриваются особые меры попечения. Ставятся вопросы о профессиональном нищенстве и его искоренении. Государство приглашает частных лиц направлять свои пожертвования в закрытые учреждения (богадельни, госпитали, школы), для того чтобы помощь нуждающимся носила постоянный, систематический характер. Решаются задачи предупреждения воспроизводства нищеты, бедности, тунеядства. Предпринимаются меры по созданию специализированных социальных учреждений, таких, как больницы, богадельни, приюты для «зазорных» (незаконнорожденных) младенцев, смирительные дома, прядильные дома для лиц, склонных к профессиональному нищенству. Постоянное внимание уделяется призрению солдат, матросов, офицеров, получивших ранения и увечья в ходе многолетних войн. Только в Москве было устроено более 90 богаделен, в которых находилось до 4500 человек, получавших содержание от казны.

Растет роль государства в деле борьбы с голодом. Издается ряд законов, регламентирующих действия властей, церкви, помещиков, крестьян в период голода. Предусматриваются введение государственной монополии на цены, раздача хлеба в долг, формирование запасов зерна и продовольствия на случай неурожая или других стихийных бедствий. При оказании социальной помощи государство стремилось проводить политику, направленную на ограничение деятельности церкви, пресечение распространения профессионального нищенства, на борьбу с голодом и эпидемиями.

Екатерина II продолжила политику Петра I. Система общественного призрения стала охватывать практически все слои населения. Приказы общественного призрения осуществляли попечение и надзирание народных школ, сиротских домов, госпиталей и больниц, богаделен для убогих, увечных и престарелых, которые не имели пропитания, особых домов для неизлечимо больных; домов для сумасшедших и смирительных домов; работных домов для лиц обоего пола. Эту систему дополнили учреждения Вдовьей ссудной и сохранной казны. Важное значение имело создание Воспитательных домов в Москве и Санкт-Петербурге – заведений для призрения незаконнорожденных детей. Воспитательные дома строили попечительскую деятельность через систему округов, расширяя зону своего влияния и обеспечивая максимальный охват нуждающихся в помощи. Средства Воспитательного дома складывались из пожертвований царской семьи, доходов от предприятий и капиталов самого дома, государственных субсидий, благотворительных взносов, прибыли игорных домов и др. Через 100 лет своего существования, в 1892 г., под опекой Воспитательного дома Санкт-Петербурга находилось 34 тыс. детей и взрослых, которые были распределены в семьях, в приютах, в больницах, на обучении в училищах, в земледельческих колониях, на служебных должностях. Воспитательный дом представлял собой комплекс разнообразных учреждений, выступая как центр попечительства и опеки, социальной защиты обездоленного детства [6, – с. 54].

С 1802 г. Приказы общественного призрения были отнесены к ведению Министерства внутренних дел, а затем к ведению Министерства полиции. До середины XIX в. вся благотворительная деятельность и социальное вспомоществование были преимущественно сосредоточены в рамках государства и церкви. Это выражалось в установлении чиновничьего контроля за деятельностью учреждений общественного призрения.

Для улучшения призрения детей и женщин Указом Павла I его супруга Мария Федоровна была назначена руководителем Ведомства учреждений императрицы Марии, которое взяло под свою опеку почти все образовательные учреждения для детей и все воспитательные дома. Ведомством была основана система женского обучения для девочек из бедных сословий, а также для слепых и глухих детей. В 1797 г. было учреждено сиротское училище для детей разночинного сословия: дочерей купцов, мещан, ремесленников, священников. Позже училище было переименовано в Мариинский институт, просуществовавший до 1917 г. Знаменательным актом Ведомства было открытие в 1806 г. первого в России училища для глухонемых детей, а в 1807 г. – первого института для слепых.

Почти одновременно с Ведомством учреждений императрицы Марии по инициативе Александра I была основана еще одна крупная благотворительная организация – Императорское человеколюбивое общество, также находившееся под патронатом двора. В ведении человеколюбивого общества в конце XIX в. находились:

• 57 учебно-воспитательских заведений, призревавших и обучавших 5,5 тыс. сирот и детей бедняков;

• 63 богадельни, где призревались 2 тыс. престарелых и увечных;

• 32 бесплатных дома с дешевыми квартирами, в том числе 3 ночлежных приюта;

• 7 народных столовых, ежедневно отпускавших 2500 бесплатных обедов;

• 6 домов трудолюбия на 1000 человек;

• 19 медицинских учреждений, оказывавших лечебную помощь 140 тыс. неимущим больным [6, с. 62].

Отличительной чертой Императорского человеколюбивого общества была централизация благотворительности, даже пожертвования от частных лиц принимались с его разрешения. Для поощрения частной благотворительности были учреждены специальные нагрудные знаки (золотой, серебряный и бронзовый), которыми награждались жертвователи крупных сумм. На благотворительные цели вносились суммы от сотен тысяч до нескольких миллионов рублей. В течение только одного 1898 года благотворительностью в России воспользовались более 7 млн. человек, не считая 20 млн. разовых обращений к благотворительной помощи.

Примерно треть благотворительных сумм расходовалась на помощь взрослым; другая часть – на помощь детям и учащимся; еще треть – на медицинскую помощь. В зависимости от типа заведения на каждого призреваемого тратилось от 60 до 130 руб. в год. Им предоставлялись бесплатно помещения для жилья, пища, одежда, необходимые для жизни предметы, а иногда небольшие денежные пособия.

В условиях крайней поляризации богатства и бедности благотворительность выступала некоторым регулятором социального равновесия, центром устранения острых социальных конфликтов.

В зависимости от своего назначения благотворительные учреждения подразделялись на шесть типов:

• призрение детей и взрослых;

• дешевое и бесплатное обучение;

• дешевое и бесплатное проживание;

• дешевое и бесплатное пропитание;

• трудовая помощь;

• лечебная помощь.

Система защиты детей и подростков включала в себя специфические учреждения общественной помощи. Передовые технологии социально-помогающей деятельности, патронаж и усыновление позволяли вовлекать призреваемых в решение их жизненных проблем.

Немаловажное значение в расширении опыта и осмыслении дореволюционной российской практики благотворительности имели работы общественных деятелей. Их исследования публиковались в специальных брошюрах и на страницах периодической печати, в сборниках, таких, как «Вестник благотворительности», «Детская помощь», «Трудовая помощь детям» и др.

О развитии благотворительных учреждений в России в XIX в. можно судить по данным из отчетов Ведомства императрицы Марии (табл. 1) [2, – с. 18].

Расцвет благотворительности приходится на вторую половину XIX – начало XX вв. – период «Великих реформ» в России, высокого социально-экономического уровня развития государства. К этому времени благотворительность сложилась в общероссийскую систему солидных обществ и учреждений государственного, церковно-общественного и частного вспомоществования «недостаточным» (бедным) и нуждающимся. Наиболее признанными в обществе благотворителями были Ведомство учреждений императрицы Марии, Императорское человеколюбивое общество, Общество Красного Креста, городские и земские благотворительные учреждения, сословные благотворительные учреждения. Существовала широкая сеть церковно-приходских обществ и братств, благотворительных заведений при церквах иноверных исповеданий, иностранных благотворительных учреждений. Были организованы благотворительные учреждения для увечных воинов, их семей и вдов, лиц, убитых на войне; общества попечения о слепых, глухонемых, калеках, идиотах и эпилептиках; благотворительные общества при больницах; общества попечения об освобожденных из тюрем и о семьях заключенных. Получили распространение благотворительные заведения разных обществ и частных лиц, многие из которых имели профессионально подготовленных сотрудников, служебную форму одежды по образцу государственного служащего [2, – с. 12].

Таблица 1. Развитие благотворительных обществ в России

В 1910 и 1914 гг. прошли съезды деятелей социальной сферы, где обсуждались назревшие проблемы и направления дальнейшего совершенствования различных форм благотворительности (государственной, общественной, включая общинную и церковную, а также филантропическую деятельность и меценатство).

Особой славой благотворителей пользовались в Москве купеческие дома Бахрушиных, Щукиных, Рябушинских, Морозовых, Третьяковых, которые открывали больницы для неизлечимо больных, сиротские приюты, приюты-колонии для беспризорных детей, «дома бесплатных квартир», где действовали детские сады, реальные училища, профессиональные училища для глухих, немых и слепых, профессиональные школы для девочек, дома для вдов и сирот художников [6, с. 65].

В дореволюционной России сложилась следующая система призрения:

• учреждения и общества, состоявшие в ведении Министерства внутренних дел (земские, городские, приказы общественного призрения);

• благотворительные учреждения, состоявшие под непосредственным покровительством императорского дома;

• попечительства о бедных разных ведомств.

Примечательно, что большая часть расходов Российской империи на благотворительность приходилась на Прибалтийские губернии, где на эти цели тратилось 14 % всех мирских расходов. В то же время по всем другим губерниям России (Европейской части) – меньше 1 % (в некоторых губерниях доходило до 0,3 %).

Несомненно, государственная система социального попечения, сочетавшаяся с различными видами общественной и частной благотворительности, была прогрессивным явлением по сравнению с христианской благотворительностью, которая рассматривала благотворительность как способ нравственного совершенствования. Однако создание организованной системы общественного призрения не в состоянии было покончить с проблемой бедности, поскольку не устраняла порождающие ее экономические и социальные причины.

В мае 1917 г. постановлением Временного правительства было образовано Министерство государственного призрения. Его задачей была разработка общероссийского плана государственного призрения с целью передачи основных функций по оказанию помощи нуждающимся в непосредственное ведение местных органов самоуправления. Децентрализация призрения предусматривала принятие новых социальных законов, более жесткий государственный контроль финансирования социальной деятельности.

Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 г. открыла новый этап принципиально иной государственной системы социальной поддержки. Первая конституция Советской республики – Конституция РСФСР (июнь 1918 г.) декларировала строительство справедливого общества, обеспечивающего социальные гарантии трудящимся на основе искоренения эксплуатации человека человеком. Новая государственная власть, сумевшая выйти победителем в полномасштабной Гражданской войне, получила в наследство разоренную экономику, парализованный транспорт, сотни тысяч инвалидов, искалеченных, вдов и сирот.

Принятая в самый разгар Гражданской войны вторая программа РКП(б) – единственной правящей партии – конкретизировала меры в области охраны труда и социального обеспечения, решения жилищных вопросов, охраны народного здоровья и материального распределения (через организацию единой сети потребительских коммун). Функции социального обеспечения трудящихся были возложены на Наркомат государственного призрения РСФСР (НКШ), принявший все имущество и денежные средства прежних благотворительных ведомств и органов общественного призрения. В 1918 г. НКШ был преобразован в Наркомат социального обеспечения с передачей функций охраны материнства и младенчества вновь созданному Наркомату здравоохранения. Средства на социальное обеспечение складывались в основном из взносов государственных и частных предприятий и учреждений, составляя единый Всероссийский фонд социального обеспечения.

В 1917–1918 гг. были приняты важнейшие законодательные акты «О страховании на случай болезни», «Положение о социальном обеспечении трудящихся». В них предусматривалось бесплатное оказание всех видов врачебной и лекарственной помощи, а также выплата пенсии, льгот, пособий. Формировалась система предоставления помощи натурой (снабжение продовольствием, одеждой, топливом). С января 1924 г. пособие по временной нетрудоспособности соответствовало размеру полного заработка (в 1923 г. – только лишь 65 % фактического заработка).

Экономя на всем, новая власть изыскивала средства для улучшения медицинской помощи населению, которая уже в 1918 г. стала бесплатной и общедоступной. Однако средств было мало, поэтому в первую очередь обслуживались рабочие ведущих отраслей промышленности, от которых зависела обороноспособность государства. Впервые в России для тяжелобольных рабочих была организована бесплатная медицинская помощь на дому.

В 1920 г. по сравнению с 1913 г. число медицинских учреждений возросла на 40 %, поэтому не хватало кадров медиков. Правительство вынуждено было проводить мобилизацию медперсонала на фронт. В 1918 1920 гг. было открыто 17 новых медицинских институтов и факультетов [7, – с. 89].

Функции социального страхования первоначально возлагались на комиссии по охране труда и социальному обеспечению при фабрично-заводских комитетах. О высоких темпах развития советской системы социального страхования свидетельствуют следующие факты: если к концу 1922 г. социальным страхованием было охвачено около 80 % работавших, то уже в 1925 г. были фактически застрахованы все работавшие по найму. С 1933 г. социальным страхованием стали заниматься профсоюзы, охватывавшие практически всех занятых в разных отраслях народного хозяйства. В последующие годы система социального страхования совершенствовалась, сохраняя до настоящего времени неизмененными ряд положений:

• предоставление страхования в качестве базовой гарантии конституционного права граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, потери трудоспособности или потери кормильца;

• охват системой страхования всех без исключения рабочих и служащих;

• оплата страховых взносов предприятиями и учреждениями;

• введение для определенных категорий населения ряда социальных льгот (пособие по беременности и родам, пособие в связи с рождением ребенка, пенсии за выслугу лет, предоставление путевок и т. д.).

В 1927 г. было введено пенсионное обеспечение по старости. Оно предусматривалось для всех трудящихся: работавших по найму, ремесленников и кустарей, исключая крестьян. Наряду с пенсией выдавались пособия: при безработице, стихийных и социальных бедствиях; семьям красноармейцев; жертвам контрреволюции; при беременности и родах; кормящим матерям; на погребение умерших членов семей. На селе такую же роль играли комитеты крестьянской взаимопомощи, оказывавшие денежную помощь крестьянам в случае неурожая.

Социально-политические и экономические изменения, произошедшие в стране, позволили в Конституции 1936 г. закрепить право всех граждан на социальное обеспечение по старости, болезни, утрате трудоспособности. Важнейшим шагом вперед стало установление равенства прав всех граждан на пенсионное обеспечение. Однако расходы на социальную поддержку граждан были незначительны, слишком много средств отбирали восстановление народного хозяйства, ускоренная индустриализация, подготовка к надвигающейся войне с фашистской Германией.

В годы Великой Отечественной войны главное внимание правительства было направлено на организацию социального обеспечения военнослужащих и их семей. Важными направлениями стали социальная реабилитация раненых, возвращение к производственной деятельности инвалидов, увеличение количества детских домов для детей, оставшихся без попечения родителей. В годы войны детей активно отдавали на воспитание в семьи. К концу войны в семьях трудящихся России находилось 978 тыс. детей-сирот, в СССР в конце 40-х гг. – до 3,5 млн. детей, потерявших родителей [6].

В 1950–1960-е гг. государство много делало для развития народного образования, здравоохранения, социально-культурной сферы. Дальнейшие улучшения пенсионного обеспечения связаны с Законом о государственных пенсиях, принятым в 1956 г. В соответствии с ним были определены три вида пенсий – по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца, а также введены пособия матерям и учащимся. С принятием в 1964 г. Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов устанавливается всеобщее государственное пенсионное обеспечение.

В начале 1970-х гг. особое внимание уделяется развитию общественного фонда потребления. До половины его средств расходовалось на удовлетворение социальных потребностей, 10 % – на оплату отпусков. Проводились мероприятия по оказанию помощи семьям, имеющим детей, работающим матерям; усиливалось обеспечение многодетных матерей, были введены дополнительные льготы по пенсионному обеспечению отдельных категорий работников. Приобретение предметов потребления и бытовых услуг датировалось из общественных фондов потребления. Система распределения исключила безработицу, обеспечивая постоянную занятость, реализовала конституционные права всех граждан на труд, на доступность отдыха, образования и охрану здоровья.

Специфической чертой советской модели социального обеспечения была система двойного подчинения и контроля со стороны вышестоящих и нижестоящих Советов всех уровней. Полномочия представительных органов власти находились в прямой зависимости от их уровня во властной иерархии. Местные Советы, которые были ближе всего к нуждам населения, обладали значительно меньшими полномочиями и возможностями для решения проблем.

Система социальной защиты населения, сложившаяся в советский период, носила универсальный характер и была направлена на нивелирование любых форм социально-экономического неравенства. Сфера общественной социальной помощи была незначительной. Частная благотворительность и социальная деятельность практически отсутствовали, были утрачены многие виды социальной поддержки, существовавшие в дореволюционной России. Под влиянием атеистической идеологии был полностью ликвидирован институт монастырской и церковно-приходской благотворительности.

Однако большинство граждан пожилого и среднего возраста современной России оценивают советскую систему социальной защиты населения достаточно высоко, связывая с ней лучшие страницы государственной заботы о гражданах.

Советский период характеризуется государственным патернализмом в сфере социальных отношений, характерными чертами которого были:

• приоритет социальной поддержки трудящегося населения;

• монополия и централизация социального обеспечения;

• широкий охват населения пособиями и льготами, что способствовало росту социального иждивенчества.

Права трудящихся, закрепленные в первой Конституции России, получили дальнейшее развитие в последующих конституциях 1936 и 1977 гг. Так, в Конституции 1977 г. был закреплен основной механизм развития социальной сферы, который был приведен в соотношение с международно-правовыми актами о правах и свободах граждан.

За годы советской власти получил развитие каждый компонент социальной сферы: из страны с неграмотным населением Россия превратилась в одну из самых образованных стран мира; много было сделано для решения жилищных проблем, создания системы здравоохранения, индустрии отдыха, культуры и спорта.

За 1966–1970 гг. реальные доходы на душу населения увеличились на 5,9 %. Показательна динамика расходов на социальное обеспечение, приведенная на рис. 1 [4, – с. 216].

Выравнивался уровень жизни в городе и деревне. В то же время советские индикаторы качества жизни были значительно ниже аналогичных показателей в США, а с конца 1950-х гг. – и развитых стран Европы. Особенно быстро стал нарастать разрыв между качеством жизни в СССР и странами Запада после ориентации этих стран на построение государства всеобщего благоденствия.

Негативные тенденции в социальной сфере резко усугубила экономическая реформа, развернувшаяся в начале 1990-х гг. Распад единого социального, экономического и политического пространства Советского Союза обусловил системный кризис, который привел к многочисленным социальным проблемам: снижению уровня жизни большинства населения, безработице, вынужденной миграции, падению уровня рождаемости и росту смертности, распаду института семьи и брака. Появились такие негативные тенденции, как снижение показателей уровня здоровья людей, усиление социальной дифференциации общества. Соотношение между минимальной и максимальной заработной платой составляло в этот период 1: 26, что характерно для социально неблагополучных стран, когда в категорию нуждающихся вытесняется значительная часть экономически активного населения. Отказ от идеологии государственного патернализма привел к разрушению сложившейся в советский период системы социальной защиты населения. Провозглашение ценностей свободы личности, предпринимательства обусловливает переход от чрезмерно затратного социального обеспечения к новой идеологии социальной политики.

^* – с учетом денежной реформы 1961 г.

Рис. 1. Расходы на социальное обеспечение в СССР

Появление в начале 1990-х гг. института профессиональной социальной работы в некоторой степени снижало уровень социального неблагополучия. Профессиональная социальная работа стала смягчающим буфером между невозможностью населения приспособиться к изменениям и необходимостью проводить намеченные реформы в короткие сроки.

Решением Государственного комитета по труду и социальным вопросам в 1991 г. перечень профессий Российской Федерации был дополнен тремя относительно новыми специальностями: «социальный педагог», «социальный работник» и «специалист по социальной работе». Появление данных профессий было связано с резким усилением спроса населения на различные виды социальной поддержки. В начале 1990-х гг. в России на 10 тыс. населения приходилось лишь 16 социальных работников, большинство из которых не имели специальной подготовки.

История многих стран убедительно показала, что в период обострения социальных проблем востребованным становится институт социальной работы. Интеграция России в мировое сообщество сделала возможным решение социальных проблем средствами профессиональной социальной работы.

В этих переходных условиях правительством разрабатываются экономические и социальные программы, а также комплекс неотложных мер, направленных на выход России из кризиса. В декабре 1991 г. президентским указом «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 г.» органам исполнительной власти предоставлялось самостоятельное право определять формы социальной поддержки населения (талонно-купонная, карточная, система целевой денежной компенсации и др.), которые могли бы защитить население в условиях либерализации цен. Принимается ряд законодательных мер в области защиты инвалидов, пенсионеров, семей с детьми, военнослужащих: «О государственных пенсиях в РСФСР», «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», «О повышении минимального размера оплаты труда», «О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат» и ряд других.

В 1994 г. правительством утверждаются основные направления деятельности в области социальной политики. Среди мер поддержки и защиты нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения предполагалось улучшение пенсионного обеспечения, увеличение помощи семьям с детьми, малообеспеченным, инвалидам. В области пенсионного обеспечения предусматривались индексации пенсий в зависимости от роста цен на потребительские товары, меры социального страхования, развитие негосударственных пенсионных фондов. Совершенствовалась система социальных пособий и компенсационных выплат в области охраны материнства и детства.

В этом же году была утверждена федеральная программа «Дети России», включающая серию целевых программ «Дети-сироты», «Развитие индустрии детского питания», «Дети Севера», «Дети Чернобыля», которые внесли заметный вклад в улучшение положения детей. Реализацию всех правительственных мер в области социальной защиты населения начиная с 1990-х гг. осуществляло Министерство социальной защиты. С принятием концепции развития социального обслуживания населения в Российской Федерации (август 1993 г.) происходят отказ от принципов социального обеспечения (государственного патернализма) и переход к системе социальной защиты населения, принятой в европейских странах.

Высокий уровень инфляции обесценивал действенность мероприятий правительства по повышению пенсий, заработной платы, социальных пособий. Появление многочисленных социальных программ при их недостаточном финансировании не смогли обеспечить качественный перелом в социальной сфере. Остаточный принцип финансирования системы социальной защиты населения сдерживал ее развитие.