Текст книги "Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера"

Таблица 2

Системная классификация ЧС

Особого внимания заслуживает анализ понятийного аппарата, характеризующего источники и причины возникновения чрезвычайных ситуаций.

В понятийном плане представляется необходимым провести различия между причинами и источниками чрезвычайных ситуаций. Мы представляем, что данное различие заключается в следующем.

«Источником» чрезвычайной ситуации могут быть природные явления и процессы, имеющие вероятностную природу и которые в значительной степени не изучены. Вследствие этого прогнозирование их возникновения и протекания, а также масштаб их последствий могут быть определены только с определенной степенью вероятности, на ограниченной территории, на ограниченные промежутки времени и с небольшим периодом времени, позволяющим определить необходимые средства защиты. Тем более это касается последствий крупномасштабных чрезвычайных ситуаций, например стихийных бедствий, реальный ущерб от которых фактически невозможно прогнозировать и выявить сразу же из-за отсроченности их во времени. Это определяет особую роль физических лиц и организаций, призванных обеспечить безопасность при чрезвычайных ситуациях. Результаты деятельности таких субъектов будут в значительной мере зависеть также от ситуативного поведения населения, находящегося в зоне чрезвычайной ситуации.

Когда мы говорим о «причине» чрезвычайной ситуации, то сама причина и особенно ее последствия будут складываться из источника чрезвычайной ситуации (ее типа, характера и т. д.) и человеческого фактора, а именно из поведения населения в зоне чрезвычайной ситуации, в частности его подготовленности, обученности, информированности, оснащенности и организованности. А также из деятельности организаций, уполномоченных обеспечить безопасность при чрезвычайной ситуации, от их организационной, научной, физической подготовленности, технологической, материально-технической оснащенности, направленной на деятельность в чрезвычайных ситуациях.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает, что целью деятельности РСЧС является защита населения и территории от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, из которой вытекают следующие задачи:

– предупреждение возникновения и развития ЧС;

– снижение размеров ущерба и потерь от ЧС;

– ликвидация ЧС;

– разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в данной области.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в данном законе понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Таким образом, предупреждение чрезвычайных ситуаций можно разделить на два этапа:

– предупреждение возникновения ЧС;

– предупреждение развития ЧС в случае их возникновения.

Мероприятия по этим двум этапам определяются и закрепляются в нормативно-правовых и локальных актах на всех уровнях.

Федеральный закон «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также ряд других правовых актов, устанавливает полномочия в области предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций.

Президент Российской Федерации:

– определяет основные направления государственной политики и принимает иные решения в области защиты населения и территории от ЧС;

– вносит на рассмотрение Совета безопасности РФ и принимает с учетом его предложений решения по вопросам предупреждения ЧС;

– вводит в соответствии с Конституцией и федеральными конституционными законами чрезвычайное положение.

Федеральное Собрание Российской Федерации:

– обеспечивает единообразие в законодательном регулировании в области ЧС;

– утверждает бюджетные ассигнования на финансирование деятельности и мероприятий в указанной области;

– проводит парламентские слушания по вопросам защиты от ЧС.

Правительство Российской Федерации:

– издает на основании и во исполнение законов постановления и распоряжения в области защиты от ЧС;

– организует проведение научных исследований в данной области;

– организует разработку и обеспечивает выполнение специальных федеральных программ в области защиты от ЧС;

– осуществляет руководство РСЧС;

– обеспечивает создание федеральных резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС, определяет порядок их использования;

– устанавливает и контролирует процесс производства, режим хранения, условия перевозки и порядок использования радиоактивных и других особо опасных веществ, соблюдение при этом необходимых мер безопасности;

– устанавливает классификацию чрезвычайных ситуаций;

– обеспечивает предупреждение ЧС федерального характера;

– определяет порядок сбора информации в области защиты от ЧС, порядок обмена указанной информацией между субъектами РСЧС.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

– принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты от ЧС межмуниципального и регионального характера;

– осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты от ЧС, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях;

– принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера и обеспечивают их проведение;

– осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты от ЧС межмуниципального и регионального характера; обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС межмуниципального и регионального характера;

– организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения;

– осуществляют финансирование мероприятий в области защиты от ЧС;

– создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС межмуниципального и регионального характера;

– содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;

Органы местного самоуправления:

– осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты от ЧС, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

– принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

– осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты от ЧС, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС;

– осуществляют финансирование мероприятий в области защиты от ЧС;

– создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;

– организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении;

– содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

– создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты от ЧС.

Организации обязаны:

– планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от ЧС;

– планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в ЧС;

– обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации ЧС, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в ЧС;

– создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о ЧС;

– обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами предупреждения и ликвидации ЧС;

– финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от ЧС;

– создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;

– предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты от ЧС, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении ЧС.

Таким образом, содержание понятия «предупреждение чрезвычайной ситуации» достаточно велико. Приведенные выше положения дополняются еще множеством законодательных и подзаконных актов, правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в которых они конкретизируются с учетом особенностей территории и организации. Однако права и обязанности, установленные Федеральном законе «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», являются базовыми для понимания сущности предупреждения чрезвычайных ситуаций. Обобщая вышесказанное, мы можем выделить следующие основные направления деятельности по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций:

– нормативно-правовое регулирование деятельности уполномоченных органов и организаций по предупреждению ЧС;

– организационное обеспечение предупреждения ЧС: создание и организация функционирования специальных органов (комиссий) и аварийно-спасательных формирований, контроль и надзор в области предупреждения ЧС;

– информационная деятельность в области предупреждения ЧС: сбор и обмен информацией, создание и организация функционирования систем оповещения населения, обучение населения и должностных лиц;

– финансово-экономическое обеспечение деятельности по предупреждению ЧС: создание резервов, финансирование программ и мероприятий;

– научно-техническая деятельность по предупреждению ЧС: проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на предупреждение ЧС.

Приведенные выше направления деятельности нельзя рассматривать как отдельные этапы предупреждения чрезвычайных ситуаций. Это взаимосвязанные элементы единой системы, эффективность которой зависит от каждого из них.

Для понимания такого понятия, как «предупреждение чрезвычайных ситуаций», также важен и еще один документ – ГОСТ Р 22.0.02–94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий», в котором даны обобщенные понятия, связанные с предупреждением чрезвычайных ситуаций, а именно: предотвращение ЧС, профилактика возникновения источников ЧС, подготовка к ЧС, подготовка территории к функционированию в ЧС, подготовка объекта народного хозяйства к работе в ЧС, защита населения в ЧС, обучение населения действиям в ЧС, укрытие населения в средствах коллективной защиты, эвакуация населения.

Под предотвращением чрезвычайных ситуаций ГОСТ понимает комплекс правовых, организационных, экономических инженерно-технических, эколого-защитных, санитарно-гигиенических, санитарно-эпидемиологических и специальных мероприятий, направленных на организацию наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды и потенциально опасных объектов, прогнозирования и профилактики возникновения источников чрезвычайной ситуации, а также на подготовку к чрезвычайным ситуациям. Данное определение значительно расширяет перечень направлений и форм деятельности по предупреждению чрезвычайных ситуаций, что, безусловно, важно для эффективного функционирования РСЧС.

Профилактика возникновения источников чрезвычайных ситуаций – проведение заблаговременных мероприятий по недопущению и (или) устранению причин и предпосылок возникновения источников чрезвычайной ситуации антропогенного происхождения, а также по ограничению ущерба от них.

Зачастую на практике встает вопрос о соотношении понятий «причина чрезвычайной ситуации» и «источник чрезвычайной ситуации». В законодательстве и подзаконных актах эти понятия отождествляются. В ГОСТах фигурирует только понятие источника чрезвычайной ситуации. А в уже упоминавшемся Приказе Госкомэкологии России от 1 марта 2000 г. № 120 употребляется термин «причина чрезвычайной ситуации». С целью избежания каких-либо проблем было бы целесообразно употреблять термин «источник», так как именно он встречается в законодательстве о защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций.

Итак, рассмотренное выше определение профилактики возникновения источников чрезвычайной ситуации опирается исключительно на источники ЧС антропогенного происхождения. При этом ГОСТ не устанавливает, что это такое и какие конкретно источники могут быть отнесены к данному классу чрезвычайных ситуаций. Поэтому к чрезвычайным ситуациям антропогенного происхождения можно относить все техногенные ситуации, а также те природные и биолого-социальные чрезвычайные ситуации, к возникновению которых человек имеет прямое или косвенное отношение (например, глобальное потепление как источник чрезвычайной ситуации является результатом деятельности человека в мировом масштабе и может быть отнесено к источникам антропогенного происхождения).

«Подготовка к чрезвычайным ситуациям» – комплекс заблаговременно проводимых мероприятий по созданию на определенной территории или на потенциально опасном объекте условий для защиты населения и материальных ценностей от поражающих факторов и воздействий источников чрезвычайных ситуаций, а также для обеспечения эффективных действий органов управления, сил и средств РСЧС по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В данном определении выделены два основных объекта защиты от чрезвычайных ситуаций – население и материальные ценности. Последний в ГОСТах не определяется. А в законодательстве под материальными ценностями понимаются различные категории, в том числе памятники культуры, архивы, товары и пр. Требуется конкретизация в нормативно-правовых актах федерального характера понятия и видов объектов материальных ценностей, подлежащих защите от чрезвычайных ситуаций. Закон РФ «О безопасности» устанавливает еще один объект защиты – духовные ценности, что тем более трудно для понимания и классификации, а также установления порядка их защиты. Таким образом, это еще один явный пробел в российском законодательстве, требующий устранения в целях повышения эффективности защиты от чрезвычайных ситуаций.

«Подготовка территории» к чрезвычайным ситуациям – комплекс заблаговременно проводимых экономических, организационных, инженерно-технических и специальных мероприятий, заблаговременно проводимых на территории субъектов Федерации с целью обеспечения безопасности населения, объектов народного хозяйства и окружающей природной среды в условиях чрезвычайной ситуации.

Как мы видим, последнее определение противоречит действующему законодательству, так как ограничивает деятельность по подготовке территории к чрезвычайной ситуации территорией субъекта Федерации, в то время как РСЧС предполагает деятельность по защите территории и на уровне Российской Федерации, и на уровне ее субъекта, и на уровне муниципального образования, и на уровне объекта (организации). Использовать его можно лишь в части предлагаемых видов мероприятий и объектов защиты от чрезвычайных ситуаций.

Защита населения в чрезвычайных ситуациях – совокупность взаимосвязанных по времени, ресурсам и месту проведения мероприятий, направленных на предотвращение или предельное снижение потерь населения и угрозы его жизни и здоровью от поражающих факторов и воздействий источников чрезвычайной ситуации.

Обучение населения действиям в чрезвычайной ситуации – целенаправленное накопление населением знаний, приобретение и закрепление навыков, необходимых при защите от опасностей, вызванных источниками чрезвычайной ситуации, а также при участии в проведении неотложных работ в зонах чрезвычайной ситуации и очагах поражения.

Таким образом, предупреждение возникновения и развития чрезвычайной ситуации – одна из важнейших задач РСЧС по защите населения и территории. Оно включает в себя множество различных направлений деятельности, которые устанавливаются действующим законодательством и иными нормативно-правовыми актами федерального, регионального и муниципального значения. Существующие в них пробелы, которые способствуют снижению эффективности указанной деятельности и возникновению правовых коллизий, должны быть устранены, что является первостепенной задачей деятельности уполномоченных в данной сфере органов государственной власти Российской Федерации.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» под ликвидацией чрезвычайных ситуаций понимает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении таких ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Опираясь на ГОСТ Р 22.0.02–94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных положений», можно сформулировать следующие задачи по ликвидации чрезвычайных ситуаций:

1. Экстренное реагирование на ЧС, т. е. осуществление взаимосвязанных действий по незамедлительному получению информации о факте возникновения ЧС, своевременному оповещению об этом населения и заинтересованных организаций, а также уточнению и анализу обстановки, принятию решений и организации действий сил и средств ликвидации ЧС.

2. Разведка в зоне ЧС – сбор и передача достоверных данных об обстановке в зоне ЧС, необходимых для эффективного проведения неотложных работ и организации жизнеобеспечения населения.

3. Аварийно-спасательные работы в ЧС – действия по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне чрезвычайных ситуаций, локализации чрезвычайных ситуаций и подавлению или доведению до минимально возможного уровня воздействия характерных для них опасных факторов. Аварийно-спасательные работы характеризуются наличием факторов, угрожающих жизни и здоровью проводящих эти работы людей, и требуют специальной подготовки, экипировки и оснащения.

4. Экстренная медпомощь в ЧС – комплекс экстренных лечебно-диагностических, санитарно-эпидемиологических, лечебно-эвакуационных и лечебных мероприятий, осуществляемых в кратчайшие сроки при угрожающих жизни и здоровью пораженных состояниях, травмах и внезапных заболеваниях людей в зоне ЧС.

5. Охрана порядка в зоне ЧС, т. е. действия сил охраны общественного порядка в зоне ЧС по организации и регулированию движения всех видов транспорта, охраны материальных ценностей любых форм собственности и личного имущества пострадавших, а также по обеспечению режима чрезвычайного положения, порядка въезда и выезда граждан и транспортных средств.

6. Санитарная очистка территории в зоне чрезвычайной ситуации – действия специальных подразделений сил и средств ликвидации ЧС по поиску и сбору представляющих опасность предметов и продуктов органического и неорганического происхождения, образовавшихся в результате возникновения ЧС, и их захоронению в специально отведенных для этого местах, а также по обеззараживанию мест их нахождения.

7. Аварийно-восстановительные работы в ЧС – первоочередные работы в зоне ЧС по локализации отдельных очагов разрушений и повышенной опасности, по устранению аварий и повреждений на сетях и линиях коммунальных и производственных коммуникаций, созданию минимально необходимых условий для жизнеобеспечения населения, а также работы по санитарной очистке и обеззараживанию территории.

Закон РФ «О безопасности» выделяет следующие виды последствий ЧС: социально-политические, экономические, военные, экологические. Однако ни в одном подзаконном акте эти виды последствий ЧС не определяются и не конкретизируются. Косвенно последствия ЧС можно выделить из определений предупреждения и ликвидации ЧС:

– человеческие жертвы и ущерб здоровью людей;

– ущерб окружающей природной среде;

– материальный ущерб, т. е. потеря материальных ценностей;

– нарушение производственных процессов;

– нарушение условий жизнедеятельности людей.

Наибольший интерес представляют экологические последствия чрезвычайной ситуации или ущерб окружающей среде. Этот вид последствий трудно измерим. Если человеческие и материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей имеют количественное выражение, то ущерб природной среде плохо поддается измерению. Безусловно, можно приблизительно подсчитать стоимость погибших лесов, непригодных вследствие ЧС земель, но представляется затруднительным измерить глобальные изменение экосистемы в результате ЧС, которое будет долгое время оказывать влияние на человеческую жизнедеятельность. Ярчайший пример в Новой истории – авария на Чернобыльской АЭС. Ее экологические последствия катастрофичны и будут проявлять себя еще десятки лет.

Актуальность данной проблемы в сегодняшнем мире нарастает. Государство должно направлять больше своих усилий на предотвращение ЧС, вызывающих серьезные экологические последствия.

В настоящее время приоритетной задачей в данной области является создание системы технологий, направленных на оптимизацию потребления невозобновляемых природных ресурсов, повышение экологической безопасности территорий и опасных производственных объектов, создание устойчивой связи между человеком и природой.

Итак, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера включает в себя множество направлений и форм. Законодательство и иные нормативно-правовые акты различных ведомств и структур определяют большое количество инструментов их деятельности. Приоритетной задачей сегодня является их согласование и унификация в едином документе – техническом регламенте в области обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.