Текст книги "Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера"

Это нередко становится импульсом к наращиванию принудительного воздействия, ужесточению принудительных мер и инструментов. И тогда процесс, который с помощью мощных обязывающих юридических средств, как казалось, должен был бы привести к наступлению запрограммированного результата, прерывается, и ожидаемый результат не наступает. Почему?

Потому, что «нормальные», «привычные» условия жизнедеятельности сменились на «необычные», а наше сознание (тем более юридические институты) продолжают работать в прежнем режиме.

Другая система правовых средств – диспозитивная, дозволительная, – основанная на субъективных правах и гарантиях, очевидно, не представляет собой достаточно надежного социального инструмента.

В добавление к сказанному можно отметить, что императивность и «догматизм» права не отрицают, а, наоборот, предполагают дискретность и «вариабельность» поведения при чрезвычайных ситуациях в зависимости от их характера, масштабов, локализации, величины ущерба и количества пострадавших людей.

Так, изучение нормативных положений, закрепляющих запреты, и в еще большей степени обстоятельств, послуживших для их установления, свидетельствует о том, что введение юридических запретов оказывается необходимым в случаях, когда в социальной действительности существуют (реально или в виде возможности) факты нарушений пределов дозволенного, в связи с чем возникает опасность для общества и требуется обеспечить при помощи юридического запрета типичные, массовые процессы жизнедеятельности.

Отсюда следует, что юридический запрет применительно к праву чрезвычайных ситуаций – это не чисто правовое явление. По самой своей субстанции он имеет черты социально-правового феномена, несущего на себе отпечаток конфликтных, аномальных и в то же время массово-социальных ситуаций, отношений и, следовательно, степени активности социального поведения.

И, наконец, стоит обратить внимание на само правовое регулирование в области чрезвычайных ситуаций, на уровень его напряженности, интенсивности. Этот уровень не может быть производен от количества принятых актов. Показателем напряженности правовой нормы является ее использование и ее регулятивные функции. Закон, который «что-то» регулирует, «который как бы спит», неэффективен, он не сумеет сформировать будущее и не повлияет в нужном направлении на более высокий уровень правоотношений, не закрепит в сознании людей правовой императив, не превратит его в норму естественного права.

Возвращаясь к праву чрезвычайных ситуаций, хотелось бы отметить, что даже на современном уровне правового регулирования необходимо избрать способ консолидации правовых институтов прежде всего экологического права, административного права, различных аспектов безопасности и риска в некий единый блок законодательства со своей соподчиненностью и институциализацией правовых форм.

Речь вновь идет о системности права. В развитых правовых системах на общественную жизнь воздействуют не отдельно взятые, изолированно существующие правовые нормы, иные правовые средства, хотя бы и приведенные в устойчивые, институализированные правовые формы, а законодательные системы, комплексы, порой довольно сложные. Именно через системы правовых средств обеспечивается многостороннее правовое воздействие на общественные отношения, складывающиеся в многообразии форм осуществления безопасности. В чрезвычайных ситуациях учитываются интересы различных субъектов, в полной мере реализовываются в юридическом и социальном плане глубокие правовые начала, надежно юридически гарантируются правовые позиции субъектов. Возникает вопрос о необходимости не только отраслевой специализации законодательства о чрезвычайных ситуациях, но и возможности его кодификации.

Во-первых, можно говорить о формировании отдельной ветви законодательства чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Во-вторых, следует отметить расширение понятия «чрезвычайные ситуации» и применимость категорий «экологическая безопасность» и «оценка риска» как синтетической, комплексной отрасли законодательства, вбирающего в себя и чрезвычайные ситуации. Если в настоящее время сложно объединить в одну отрасль законодательства всю совокупность актов по экологической безопасности, рискам, чрезвычайным ситуациям, то кодификация законодательства будет весьма эффективна.

Соединить правовые средства, используемые при формировании законодательства чрезвычайных ситуаций во взаимосвязанные комплексы, в целостные системы можно при помощи нормативной формы, точнее, при помощи последовательного принятия системы последующих, правоприменительных нормативных документов, в особенности кодифицированных, которые в первую очередь затрагивают содержание права, саму правовую материю. С этой точки зрения суть кодификации законодательства о экологической безопасности и чрезвычайных ситуациях заключается в подготовке и формировании более широких нормативных обобщений, иными словами, в систематизации действующего законодательства на основе признаков экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций.

Это выражается не только в том, что само содержание кодифицированных документов по чрезвычайным ситуациям может включать нормативный материал, «разбросанный» по отдельным, не связанным друг с другом отраслям права, но и в разработке отдельного понятийного аппарата, создании теории права чрезвычайных ситуаций, строгой систематизации всего массива законодательства.

Таким образом, можно согласиться с мнением О. Л. Дубовик, что применительно к чрезвычайным ситуациям потребность в праве растет, становится острее, при этом растет и потребность в моральных регуляторах; более значимой является роль неформального (чаще всего профессионального) авторитета и связанных с ним формальных и неформальных договоренностей;

Изменяется содержание регулятивного потенциала права, как иной, адекватной содержанию субстанции чрезвычайных ситуаций фактическая значимость и актуальность отдельных правовых норм, т. е. существующие опасности и потребности населения определяют реализуемость, исполнимость и применимость отдельных правовых предписаний; изменяется содержание и процесс реализации права, который становится более авторитарным, жестким и в ряде случаев облекается вынужденно в форму чрезвычайного административного режима.[23]23
  См.: Дубовик О. Л. Механизм действия права в чрезвычайных ситуациях. М., 1994. С. 3–4.


[Закрыть]

1.3. Правовое регулирование безопасности при чрезвычайных ситуациях как комплексный институт конституционного, административного, экологического и других отраслей права

В современных условиях постоянного и кардинального изменения природоохранительного законодательства, формирования концептуальной и доктринальной основы обеспечения как национальной безопасности в целом, так и экологической безопасности, особую роль приобретает необходимость формирования адекватного институционального подхода, способного выявить общие и характерные черты обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера как совокупности внутренне связанных норм, регулирующих отдельную группу однородных, взаимосвязанных общественных отношений. Современная система экологического права и ее институты претерпевают значительные и динамичные изменения, вызванные усложнением общественных экологических отношений, возникновением дополнительных сфер эколого-правового регулирования, связанных с деятельностью высокорисковых производственных, энергетических, радиационно-опасных объектов; с негативным воздействием на окружающую среду и здоровье человека химических, биологических и иных опасных веществ, материалов и отходов; с авариями и катастрофами природного и техногенного характера.

В классическом понимании «правовой институт» – это система взаимосвязанных норм права, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие либо их компоненты, свойства.[24]24
  См.: Общая теория права / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1997. С. 180.


[Закрыть]

Правовые институты, как отмечает О. Е. Кутафин, призваны регламентировать отдельные участки, фрагменты, стороны общественной жизни. Такие институты функционируют в тесной взаимосвязи друг с другом – как внутри данной отрасли, так и вне ее.[25]25
  См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малькова. М., 2005. С. 397.


[Закрыть] Причем, по мнению С. А. Авакьяна, юридической категорией, позволяющей связать реальные сферы общественных отношений и право, и являются правовые институты.[26]26
  См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 56; Авакьян С. А. Государственно-правовые институты: понятие и формирование // Советское государство и право. 1977. № 2. С. 19–13.


[Закрыть] Появление новой отрасли права – «право чрезвычайных ситуаций» поставило перед юристами-экологами ряд сложных теоретических и практических проблем:

– о границах проблематики в сфере чрезвычайных ситуаций, ее соотношении с конституционным, административным, гражданским, экологическим законодательством, законодательством в сфере промышленной, биологической и химической безопасности и др.;

– о новых взглядах на систематизацию и кодификацию экологического законодательства;

– о взаимопроникновении качественно разнородных дисциплин (наук), об использовании их определений, научного аппарата, различных аспектов правового регулирования в рамках различных отраслей права. Речь идет скорее не только и не столько о теоретическом вкладе в осмысление «права чрезвычайных ситуаций», а о сугубо практическом направлении законотворчества. При этом не лишне подчеркнуть, что речь идет (ни много ни мало) о минимальном времени, отведенном на выработку правовых доктрин и адекватных резко ухудшающейся ситуации новых институтов права, способных буквально спасти сотни тысяч жизней и обширные территории.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ обеспечение экологической безопасности, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Законодатель неслучайно выделяет в самостоятельный объект регулирования обеспечение экологической безопасности наряду с защитой от чрезвычайных ситуаций. Классификатор правовых актов, относит законодательство о чрезвычайных ситуациях к административному праву в качестве правового регулирования административных режимов и к экологическому праву в качестве правового статуса зон чрезвычайной ситуации и зон экологического бедствия. Вместе с тем нормы, регулирующие общественные отношения в области обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций, содержатся и в конституционном праве (например, режим чрезвычайного положения), в гражданском праве (обстоятельства непреодолимой силы) и других отраслях права и законодательства.

В наиболее концентрированном виде правовое регулирование различных аспектов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций рассматривается в экологическом праве как основной элемент или субинститут института экологической безопасности.

Необходимость выделения самостоятельного института экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций, по нашему мнению, связана с ростом числа и размера ущерба от чрезвычайных ситуаций и необходимостью формирования института права чрезвычайных ситуаций как самостоятельного объекта отрасли законодательства. Например, чернобыльская катастрофа для России, Украины, Республики Беларусь, подтолкнувшая к принятию ряда общих и специальных системообразующих законов, таких, как Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

В теоретическом плане проблемы чрезвычайных ситуаций и экологической безопасности рассматривались начиная с 80-х гг. прошлого века. Тем не менее до настоящего времени дискуссионными являются многие проблемы в данной сфере, такие, как отсутствие единого понятийного аппарата, единых подходов к оценке места и роли чрезвычайных ситуаций в пределах института экологической безопасности в системе национальной безопасности России, в системе экологического права и т. д.

Так, один из первых юристов, посвятивших свои труды проблемам обеспечения экологической безопасности, профессор О. С. Колбасов определял экологическую безопасность как «систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира».[27]27
  Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48.


[Закрыть]

Многие авторы считают, что институт экологической безопасности является самостоятельным объектом правового регулирования наряду с охраной окружающей среды и рациональным природопользованием (А. К. Голиченков, Н. А. Духно, О. И. Крассов). М. М. Бринчук под обеспечением экологической безопасности понимает «деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав граждан. В своих трудах он выделяет в качестве самостоятельной сферы регулирования правовой режим экологически неблагополучных территорий, в которой подробно рассматривается система нормативных актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения промышленной безопасности высокорисковых объектов.

Безусловно, содержание института экологической безопасности и его фактически доминирующей составляющей – права чрезвычайных ситуаций не может рассматриваться вне контекста общих требований экологического законодательства, понимаемого достаточно широко и включающего в себя весь спектр законодательства, относящегося к природопользованию. Здесь и проявляется «система взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений».

Экологическое право как отрасль права шире, чем совокупность общественных отношений, составляющих содержание института экологической безопасности, и тем более шире права чрезвычайных ситуаций. Оно включает такие традиционные институты, как право собственности на природные ресурсы, право природопользования, экологическое управление, охрану и использование природных ресурсов (земля, вода, недра, атмосферный воздух и др.). В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные, во-первых, повышенной степенью опасности антропогенной деятельности для окружающей природной среды, жизни и здоровья граждан, во-вторых, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Таким образом, обеспечение экологической безопасности связано с соблюдением экологических требований законодательства в области размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, могущих или оказывающих существенное негативное воздействие на окружающую среду, а также обращения с опасными веществами, микроорганизмами, ядерными объектами, объектами генно-инженерной деятельности – т. е. «особым предметом правового регулирования, имеющим свою специфику, свой объект, свои особые нормы».

Качественной и количественной мерой уровня опасности является риск. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под экологическим риском понимается «вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а Федеральный закон «О техническом регулировании» определяет «риск» как вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда. Источниками рисков в данных определениях является, как правило, антропогенная деятельность или событие, независящее либо опосредованно зависящее от такой деятельности, например стихийные бедствия.

Центральным направлением обеспечения экологической безопасности является деятельность по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Это указывает на «отдельную группу общественных отношений», в том числе обособленность предмета регулирования. Так, по мнению О. Л. Дубовик, правовое регулирование экологической безопасности тесно связано с возникновением раздела экологического права, получившего название «право чрезвычайных ситуаций».[28]28
  Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2004. С. 454.


[Закрыть]

Обособление в качестве самостоятельного института – института экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций напрямую связано с ростом количества техногенных и природных аварий и катастроф, увеличением масштабов их последствий, недостаточностью финансирования профилактической деятельности в сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций техногенного характера, ослаблением государственного экологического контроля и надзора и целым рядом других факторов.

Возможно, человеческая деятельность перешла некую грань, отделяющую необходимость традиционной повседневной охраны окружающей среды от повсеместного, крупномасштабного, системного изменения самих жизненно важных интересов личности, природы, что в конечном итоге и является угрозой национальной безопасности государства в целом? То есть к «экологической опасности» самой жизнедеятельности.

В правовом плане, важно понять, в чем смысл введения нового понятия «экологическая безопасность и чрезвычайные ситуации», в чем его различие с устоявшимся и наиболее употребляемым в законодательстве термином «охрана окружающей среды».

Для становления института экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций терминологические проблемы являются существенными. Например, что такое «экологические показатели окружающей среды»? Почему «ядерные материалы и отходы являются «угрозой экологической безопасности», а авария на электростанции нет?

Со временем «экологическая безопасность и чрезвычайные ситуации», обособившись в качестве самостоятельного института права, приобретут ряд особых черт, выделятся особые виды правонарушений, отличающихся особой степенью общественной опасности, установится единый правовой режим для регулируемых отношений, например система административных режимов, определяющих статус экологически неблагоприятных территорий.

Институт экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций как система взаимосвязанных норм и как специфический регулятор самостоятельных общественных отношений, можно сказать, существует в виде составной, хотя и относительно обособленной части права. Последние законотворческие инициативы, проекты законодательных актов все более четко и последовательно выделяют проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях в особую область правового регулирования в силу различных объективных и субъективных причин. Развитие законодательства о чрезвычайных ситуациях происходит в чем-то несистемно: под давлением общественного мнения и лавинообразного изменения условий жизни; в чем-то фрагментарно: в чем-то под давлением обстоятельств. Следует отметить, что пока в праве доминирует по-объектный, можно сказать, «ведомственный», подход, многие значимые нормы содержатся в смежном законодательстве, например: о промышленной безопасности, о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, о государственном регулировании отношений в области генно-инженерной деятельности, о безопасном обращении с химическими и биологическими веществами, обеспечении качества продукции, материалов и образуемых отходов. В систематизированном виде будут установлены общие правила безопасности, например об учете объектов, профилактике аварийных ситуаций, общие требования к производству продуктов питания, питьевой воды, применению химических веществ, генно-инженерно-модифицированных организмов и др.[29]29
  См.: Краснова И. О. Концепция Экологического кодекса Российской Федерации // В Сб.: Проблемы совершенствования методики преподавания эколого-правовых и аграрно-правовых учебных дисциплин в юридических вузах России. М., 2006. С. 95–96.


[Закрыть]

Институт права чрезвычайных ситуаций может отражать избранный нами подход о наибольшей общественной опасности деятельности, связанной с высокими рисками, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. К этим отношениям наиболее близко зонирование экологически неблагополучных территорий.

Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций регулируется законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которое является одновременно источником права национальной безопасности и экологического права.

Итак, обособление института «экологической безопасности» и его субинститута «права чрезвычайных ситуаций» формируется, во многом исходя из развития экологического права, национальной и территориальной безопасности, правовых норм, регулирующих различные сферы высокорисковой деятельности: техногенной безопасности, промышленной, химической, биологической, пожарной и других видов безопасности.

Отдельные аспекты нормативно-правового регулирования чрезвычайных ситуаций являются частью системы отрасли административного права, включающего систему норм, регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющие и прекращающиеся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.[30]30
  См.: Административное право / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. С. 59.


[Закрыть] Нормы, регулирующие общественные отношения в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях еще не нашли своего места в административном праве и теоретическом осмыслении в качестве самостоятельного института или субинститута административного права. Только в последнее время указанная проблематика обособляется в качестве составной части института деятельности государственной администрации и рассматривается с точки зрения выделения специальных административных режимов (право экстремальных ситуаций).[31]31
  См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. М. С. 329–354.


[Закрыть]

В гражданском праве чрезвычайные ситуации выступают в качестве субинститута непреодолимой силы института гражданско-правовой ответственности. Если событие (случай) характеризуется субъективной непредотвратимостью, то для непреодолимой силы характерна объективная непредотвратимость. Ее не только невозможно предвидеть, но и невозможно предотвратить доступными для лица средствами даже тогда, когда лицо могло предвидеть действие непреодолимой силы. К обстоятельствам непреодолимой силы относятся как природные явления (землетрясения, наводнения, ураганы, штормы и т. д.), так и чрезвычайные ситуации техногенного характера. Однако обстоятельство, препятствующее исполнению обязательств, рассматривалось в качестве непреодолимой силы, если оно должно обладать признаками чрезвычайности и неотвратимости.[32]32
  См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого. М., Т. 1. С. 681.


[Закрыть] Таким образом, именно чрезвычайные ситуации составляют сущность действия непреодолимой силы.

Вместе с тем, учитывая наличие разветвленной системы нормативно-правового регулирования, наличие базового системообразующего федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и обособленной сферы общественных отношений, объединенных общим предметом регулирования – чрезвычайные ситуации, по нашему мнению, можно говорить либо о выделении комплексного межотраслевого института, объединяющего нормы в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, либо о формировании самостоятельной отрасли законодательства – «права чрезвычайных ситуаций».