Текст книги "Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера"

Глава 2. Современное состояние и тенденции развития законодательства о чрезвычайных ситуациях

2.1. Конституционные основы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях

Конституция РФ содержит основополагающие нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в сложной системе «человек – общество – окружающая природная среда – антропогенная (техногенная) среда». В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» антропогенный объект – это объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами живой природы. В данном случае под антропогенной средой понимается совокупность промышленных объектов, техники и технологий, которая, с одной стороны, является основным источником возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера, а с другой – в совокупности и взаимодействии с компонентами природной среды, природными и природно-антропогенными объектами составляет легальное определение окружающей среды. Таким образом, конституционные нормы, регулирующие прямо или опосредованно экологические правоотношения, являются также базовыми для отношений в сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.

Основным фактором, определяющим значение и соответственно место конституционного регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений, является то, что обеспечение безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера – составная часть национальной и экологической безопасности, регулирование которой базируется на основном законе – конституции государства. Конституционные нормы, содержащие либо опосредующие отношения в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, непосредственно связаны с проблемами обеспечения экологических прав граждан, охраны окружающей среды, экологической безопасности. По мнению О. Л. Дубовик, эти нормы должны рассматриваться как: а) конституционные начала экологического права, взятые в целом в своей совокупности и своих взаимосвязях; б) специальные предписания высшей юридической силы применительно к отдельным экологозначимым отношениям и их объектам.[33]33
  См.: Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. М., 2005. С. 151.


[Закрыть]

Именно Конституция устанавливает систему базовых норм и принципов, являющихся исходными для других отраслей права и законодательства, в том числе для экологического права и «права чрезвычайных ситуаций». Система конституционного права, охватывающая три основные институциональные сферы общественных отношений, возникающих при установлении и регулировании организации и деятельности государства, государственной власти и различных государственных органов, основ общественного строя, правового статуса гражданина (права и свободы, их защита и гарантии, гражданство), прямо (институт чрезвычайного положения – ст. 56 Конституции РФ) или косвенно (разграничение предметов ведения между центром и регионами ст. 71, 72, 73 Конституции РФ) воздействует на сферу правового регулирования чрезвычайных ситуаций и в основном предопределяет систему последующего правотворчества, его полноту, адекватность и качество.

В Конституции РФ вопросы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуаций регулируются в основном косвенно, путем закрепления базовых принципов основ конституционного строя:

– установления институциональных прав и свобод человека и гражданина;

– установления системы их гарантий и защиты и, в первую очередь, исчерпывающего перечня их ограничений;

– определения компетенции органов государственной власти, например введение Президентом чрезвычайного положения;

– введения в Конституцию отдельных норм, касающихся установления и разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти (исключительная компетенция Российской Федерации, совместные предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, предметы ведения субъектов Российской Федерации).

Конституция, являясь законодательным актом высшей юридической силы, позволяет судить об отношении государства к рассматриваемой проблеме. Поэтому при ее анализе представляется важным выяснить, каким образом и в каком объеме закреплены нормы, касающиеся общих проблем безопасности государства, специфических административных режимов, например режима чрезвычайного положения, а также конкретных проблем защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и иного характера.

Кроме того, значимым представляется выделение в рамках конституционного статуса человека и гражданина права на благоприятную окружающую среду, достоверную экологическую информацию и возмещение ущерба, причиняемого экологическими правонарушениями, а также обязанностей в области охраны окружающей природной среды как конституционно-правовых норм, непосредственно связанных с проблемами снижения природных и техногенных рисков чрезвычайных ситуаций. Следует согласиться с мнением Вольфганга Кека о том, что управление экологическими рисками подчиняется правовому регулированию и, являясь частью экономики, политики, науки и техники, базируется, в первую очередь, на конституционно-правовых нормах, которые защищают правовые блага.[34]34
  См.: Основы менеджмента в экологическом праве Германии. М., 2001.


[Закрыть] Исходя из общих исторических, правовых, экономических предпосылок формирования национального регулирования основных экологозначимых норм и положений конституций стран – членов СНГ, на наш взгляд, интересно проследить «общее» и «специфическое» на основе сравнительного исследования не только с основными законами «стран зрелой демократии», но и с конституциями таких стран, как Украина, Белоруссия, Казахстан и др.

Российская Конституция, базирующаяся на либерально-этатической модели регулирования общественных отношений,[35]35
  К либерально-этатической модели относятся основные законы многих стран «зрелой» демократии (конституции «второго поколения» ФРГ, Франции, Италии и др.; всех постсоциалистических стран, в том числе и действующая Конституция РФ.


[Закрыть] существенно расширяет предмет конституционного регулирования, а именно организация государственной власти и правовой статус личности, ограниченный гражданскими и политическими правами и свободами, за счет включения новых отношений между государством и личностью, предоставления гражданам ряда социальных благ, например, экономических, социальных, экологических прав, реализация которых невозможна без содействия государства.[36]36
  См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 87.


[Закрыть]

Базовыми, предопределяющими дальнейшее правотворчество в сфере обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций, являются наличие отдельных конституционных институтов и правоотношений, предопределенных как историческим и экономическим опытом, так и признанием общепризнанных в мировом сообществе принципов и подходов.

Так, зафиксированный в ст. 2 Конституции принцип высшей ценности прав и свобод человека и презюмирование обязанности государства по их признанию, соблюдению и защите означают:

– закрепление в Конституции и законах наиболее широкого спектра прав и свобод как вытекающих из естественного неотъемлемого права, так и базирующихся на общепризнанных нормах международного права;

– соблюдение государственными органами норм, запрещающих нарушать или ущемлять права и свободы (как в форме действия, так и бездействия), а также их обязанность создавать условия для реализации прав и свобод в полном объеме.

Защита предусматривает систему действий судебных и административных органов по восстановлению нарушенных прав, а также создание соответствующих правовых гарантий.[37]37
  См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 102.


[Закрыть]

В ст. 9 Конституции закреплен базовый принцип основ конституционного строя, определяющий роль и место естественных и экономических свойств земли и других природных ресурсов в жизнедеятельности «народов, проживающих на соответствующей территории» и являющийся базой «для правового регулирования рационального использования и охраны природных ресурсов в национальном законодательстве».[38]38
  Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С. 130.


[Закрыть] На основе этого положения законодательство определяет обязанности государства и всех субъектов, использующих природные ресурсы, направленные на их рациональную эксплуатацию, включая и деятельность по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Конституция закрепила в самостоятельном разделе положений о правах и свободах человека, которые отражают концепцию естественного происхождения прав человека, принадлежности их от рождения, их неотъемлемости и отрицания октроированного характера прав и свобод, что, по существу, и предопределяет невозможность их ограничения, умаления и нарушения. Ограничение этих прав и свобод возможно только на основании федерального закона в той мере, «в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства» (ст. 55, ч. 3), а именно в условиях, предусмотренных законом для введения специальных административных режимов – режима чрезвычайного и военного положения, режима чрезвычайной ситуации, таможенного режима, режима закрытого административно-территориального образования и т. д.

Учитывая, что по исключительным предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, законодатель прямо ограничивает возможность применения такого экстраординарного административного режима, связанного с ограничением прав и свобод, как режим чрезвычайного положения, вне рамок, укрепленных федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 56 Конституции в условиях чрезвычайного положения могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод только в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом и с указанием пределов и срока действия ограничений. При этом специально оговаривается, что не подлежат ограничению такие институциональные права, как право на жизнь, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, совести, вероисповедания. Одним из исключений является специальный административно-правовой режим, вводимый в случае необходимости при чрезвычайных ситуациях. Так, в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» в случае крайней необходимости руководители ликвидации чрезвычайных ситуаций в праве принимать решения:

– о проведении эвакуационных мероприятий;

– об остановке деятельности организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций;

– об ограничении доступа людей в зоны чрезвычайных ситуаций;

– о разбронировании резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций организаций, находящихся в этих зонах;

– об использовании в порядке, установленном законодательством РФ, средств связи, транспортных средств и иного имущества организаций, находящихся в зонах чрезвычайной ситуации.

Логичнее, на наш взгляд, было бы закрепить систему ограничений прав и свобод граждан при введении режима чрезвычайной ситуации в базовом для данной сферы общественных отношений Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Следует отметить, что практически во всех национальных конституциях стран – членов СНГ прослеживается аналогичный подход к регулированию институциональных прав и свобод человека.

Так, ст. 15 Конституции Казахстана и ст. 27 Конституции Республики Азербайджан закреплено право на жизнь, а в ст. 32 Конституции Азербайджана – право на безопасное проживание. Осуществление прав и свобод в соответствии со ст. 56 Конституции Азербайджана может быть при объявлении войны, военного и чрезвычайного положения, а также мобилизации; при этом о правах и свободах, временно приостанавливаемых, заблаговременно объявляется населению. Статья 54 Конституции Молдовы допускает законодательное ограничение прав и свобод при необходимости ликвидации последствий стихийных бедствий или аварий, ставя их, таким образом, по значимости в ранг важнейших проблем защиты национальной безопасности.

Названные конституционные положения фактически являются рецепцией базовых норм международного права и зарубежного законодательства европейских стран. Так, ст. 2 Конституции Германии гарантирует право на жизнь, физическую неприкосновенность и свободу личности. Вмешательство в эти права допускается только на основании закона. Например, право на свободу передвижения ограничивается в соответствии со ст. 11 лишь в тех случаях, «когда это необходимо для предотвращения опасности, угрожающей существованию либо основам свободного демократического строя Федерации или одной из земель, для борьбы с эпидемией, стихийными бедствиями, последствиями особо тяжких катастроф».

Значение и роль экологических проблем в развитии общественных отношений в последние десятилетия были столь значимыми, что стали самостоятельным предметом конституционного регулирования. И, в первую очередь, это касается конституций стран СНГ, имеющих общий негативный опыт ликвидации крупных техногенных и экологических катастроф, предопределивший специфику конституционно-правовых норм, закрепивших в качестве важнейшего социально-экономического права граждан право на благоприятную окружающую среду. Статья 46 Конституции Белоруссии, а также ст. 42 Конституции РФ постулируют право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Право граждан на благоприятную окружающую среду обеспечивается: проведением государственной экологической политики; системой мер по охране окружающей среды, предотвращению экологически вредной деятельности; мерами по оздоровлению окружающей среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий; страхованием высокорисковой деятельности; образованием экологических и иных специальных фондов (например, фондов возмещения вреда, причиненного чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера); государственным экологическим контролем и надзором и соблюдением природоохранного законодательства.[39]39
  См.: Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий под рук. О. Е. Кутафина // Библиотечка «Российской газеты». 2003–2004. С. 121.


[Закрыть]

Право граждан на благоприятную окружающую среду корреспондируется с обязанностью граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к ее богатствам (ст. 58 Конституции РФ). Аналогичная обязанность закреплена в ст. 35 Конституции Республики Казахстан. Данные статьи отражают итоговый характер конституционных предписаний и основаны на базовых нормах доконституционного законодательства, например на ст. 11 и 12 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., и на международно-правовых документах, в частности на Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г., провозгласившей, что «в центре внимания непрерывного развития находятся люди. Они имеют право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой».

Некоторые конституционные нормы стран – членов СНГ прямо увязывают экологические права с безопасной для здоровья человека средой, с экологическими и экономическими интересами общества (ст. 37 Конституции Грузии). В ст. 16 Конституции Украины сказано: «Обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия на территории Украины, преодоление последствий чернобыльской катастрофы – катастрофы планетарного масштаба, сохранение генофонда украинского народа являются обязанностью государства».

Таким образом, опосредованно право граждан на благоприятную окружающую среду, а иногда и корреспондирующая ответственность за загрязнение и уничтожение природы являются принципиальными положениями для обеспечения безопасности от аварий и катастроф природного и техногенного характера.

Следует отметить появление экологических норм в конституциях стран «зрелой демократии». Так, ст. 20а Конституции Германии закрепляет обязанность государства, сознавая ответственность за будущие поколения, осуществлять охрану природных основ жизни в рамках конституционного строя и в соответствии с законом и правом посредством исполнительной власти и правосудия. Данная норма включена в текст Конституции Законом от 27 октября 1994 г. и по существу не только отражает национальное осознание важности экологических проблем, но и демонстрирует, по нашему мнению, осознание мировым сообществом важности экологических проблем, а также опосредованное воздействие норм российской Конституции.

Несмотря на очевидные различия в подходах и трактовках многих правовых доктрин, в частности права на жизнь, свободу передвижения, собственность, конституционный подход во всех странах един – приоритет гражданских прав и свобод, правовое закрепление гарантий для обеспечения жизнедеятельности граждан.

Вместе с тем, за исключением Конституции Азербайджанской республики (ст. 31), где сформулировано «право на безопасное проживание», в других конституциях стран СНГ отдельных статей о безопасности проживания, защите от аварий и катастроф не сформулировано. Да и в ст. 31 Конституции Азербайджана содержится, по сути, норма, связанная с посягательством на жизнь, здоровье и духовное развитие.

Ряд положений Конституции РФ связан с таким экстраординарным средством защиты конституционного строя и обеспечения безопасности, в том числе и от крупномасштабных аварий, катастроф, стихийных бедствий, как введение режима чрезвычайного положения.

Положения ст. 56, 88, 109 Конституции РФ прямо связаны с проблемой принятия государством чрезвычайных мер в интересах обеспечения безопасности от крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Именно ст. 56 обосновывает возможность как временного введения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особого правового режима – чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение представляет собой особый режим деятельности органов государственной власти и управления, организаций, допускающий определенные ограничения конституционных прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Наиболее распространенным, за исключением Конституции Молдовы, является упоминание чрезвычайного положения в контексте прав президента страны. В Молдове и Туркменистане (ст. 57) права президента ограничены лишь правом введения военного положения (ст. 87). Введение режима чрезвычайного положения в Молдове возможно лишь «органическим законом» (ст. 72).

Во всех остальных конституциях стран СНГ президенту предоставлено право введения чрезвычайного положения с последующим утверждением его в парламенте (Азербайджан, Беларусь, Грузия, Кыргызстан). Чрезвычайное положение вводится на территории всей страны только законодательным собранием.

Важной особенностью конституционного регулирования режима чрезвычайных ситуаций является выделение «природной» составляющей стихийных бедствий в одном ряду с угрозой войны, массовых беспорядков, насилия, угрозы свержения конституционного строя как основы для введения режима чрезвычайного положения.

В большинстве конституций стран СНГ специально перечислены виды «природных» ситуаций, при которых возможно введение чрезвычайного положения.

В Азербайджане – это «природные бедствия, эпидемии, эпизоотии, большие экологические и иные катастрофы» (ст. 112); в Республике Беларусь – «стихийные бедствия, катастрофы» (ст. 84); в Грузии – «в случае экологических катастроф и эпидемий или в иных случаях» (ст. 73); в Казахстане – «в случаях, когда безопасность граждан находится под серьезной и непосредственной угрозой» (ст. 44); в Кыргызстане – «только в случае стихийных бедствий»; в Узбекистане – «крупные катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии» (ст. 93). В Конституции Украины нет перечня или упоминания о «природных» причинах для введения чрезвычайного положения, но есть понятие «зона чрезвычайной экологической ситуации» (ст. 92, 106), которая может быть объявлена либо как исключительный закон парламента (Верховной рады), либо как акт президента с последующим утверждением парламентом. Эта статья как раз и свидетельствует о том значении, которое придает народ Украины безопасности населения, его защите от аварий и катастроф.

Конституции различных стран, исходя из обеспечения прав и свобод граждан, недопущения их ограничения в произвольном виде, ограничивают право введения чрезвычайного положения только законом или актом президента страны с последующим утверждением парламентом, не предоставляя такое право органам исполнительной власти местного самоуправления и органам государственной власти на местах.

Принципиальное значение для формирования адекватной правовой базы и механизма управления в сфере обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций имеют конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В основе такого разграничения заложена модель, характерная для ряда европейских основных законов. Например, в сферу основного закона Германии (ст. 71) не могут вторгаться земли без прямого делегирования им полномочий со стороны Федерации. В ст. 72 закреплена конкурирующая законодательная компетенция, где могут осуществлять правотворчество и центр, и земли. При этом федеральное право имеет приоритет. В случае издания какого-либо закона Федерацией действующий закон земли должен быть приведен в соответствие с ним. Статья 73 Основного закона Германии предусматривает исключительную законодательную компетенцию Федерации в сфере обороны, включая защиту гражданского населения (п. 1), защиту основ демократического строя, безопасности Федерации или какой-либо земли (п. 10б). Федерация имеет право издавать основополагающие предписания (рамочные) в сфере охраны природы и поддержания ландшафтов (п. 3 ст. 75). Конкурирующая законодательная компетенция распространяется на сферу удаления отходов, охрану воздушного бассейна от загрязнения и т. д. (ст. 74).

В соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, установленных ст. 71–72, обладают всей полнотой государственной власти. Этот подход отражает в определенной степени влияние модели Конституции США, исходящей из перечисления полномочий союза. Власть штатов включает все остальные полномочия, вытекающие из общего права.[40]40
  См.: Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 194.


[Закрыть] Такая, нетипичная для большинства федеративных государств трехуровневая модель разграничения полномочий соответствовала дуалистическому характеру регулирования института президентской власти (как самостоятельного института, выведенного из системы разделения властей) и во многом предопределила нечеткость положений Конституции и необходимость их толкования в разграничении базовых, институциональных принципов формирования правотворчества. Так, ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации относит такие предметы ведения, имеющие непосредственное отношение к регулированию проблем обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций, как оборона и безопасность; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и т. д. развития Российской Федерации. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении центра и субъектов Федерации находятся:

– защита прав и свобод человека и гражданина;

– вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

– природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

– осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

Анализируя приведенное разграничение предметов ведения, возникает вопрос, по какому принципу оно проведено. Толкование, приведенное в комментарии к Конституции РФ, исходит из того, что к ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, а также для адекватной защиты прав и свобод граждан независимо от их места проживания.

К совместному ведению отнесено то, что исходя из объективных условий существования государства не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Но, как справедливо отмечает В. А. Толстик, существенным недостатком такой модели разграничения предметов ведения является отсутствие объективных критериев и четких дефиниций, с помощью которых можно было бы установить, во-первых, понятийную сущность каждого из перечисленных выше предметов ведения, непосредственно связанных с обеспечением безопасности (в том числе и от чрезвычайных ситуаций), и, во-вторых, какой из предметов ведения действительно необходим для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, а какой требует для реализации совместных усилий Федерации и ее субъектов.[41]41
  См.: Толстик В. А. К вопросу о разграничении компетенции между субъектами РФ и федеральным центром // Сб.: «Российский конституционализм: проблемы и решения» (Материалы международной конференции). М., 1999. С. 212.


[Закрыть]

Так, отсутствие в Конституции понятий «национальная безопасность», «чрезвычайная ситуация» и в то же время фиксация терминов «безопасность и оборона», «экологическая безопасность» и т. д. вызывает определенные теоретические и практические проблемы при формировании системы норм, регулирующих обеспечение безопасности при чрезвычайных ситуациях в последующем правотворчестве. Например, достаточно трудно определить соотношение понятий экологическая безопасность и безопасность при чрезвычайных ситуациях. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Фактически, обеспечение безопасности от чрезвычайных ситуаций – центральный элемент экологической безопасности. Вместе с тем осуществление мер по «борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий» является самостоятельным видом полномочий, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Возможно, поэтому законодательство различных отраслей права по-разному конструирует понятийный и правореализационный аппарат, что в конечном итоге ведет к несогласованности, дублированию в законодательстве. Очевидно, назрела настоятельная необходимость принятия нового закона «О безопасности», систематизирующего и четко разграничивающего все сферы национальной безопасности России.