Текст книги "Российское гражданство"

Когда мы перейдем к той задаче, которая стоит перед нами, то мы увидим, что имеется несколько и даже довольно много различных подходов. В процессе того чрезвычайно пространного обсуждения, которое велось в целом ряде разнообразных учреждений и комиссий, выявилось несколько совершенно различных точек зрения на этот вопрос.

Одна точка зрения такова: существует единое союзное гражданство; каждый союзный гражданин обладает всеми правами и всеми обязанностями на территории каждой союзной республики. Ввиду этого республиканское гражданство не имеет никакого юридического содержания. Если гражданин РСФСР выехал в другую республику, он там обладает абсолютно всеми правами, исполняет все обязанности, как если бы он был гражданином этой другой республики. Если у него имеется какое-нибудь имущество, предприятие, то они регулируются законами той союзной республики, где они находятся, так что, как он назовет себя, – это все равно: он может себя назвать российским гражданином, украинским гражданином, – это не имеет никакого юридического значения, потому что на его правах и обязанностях это нисколько не отражается. Поэтому достаточно, поскольку тот или иной союзный гражданин хочет зафиксировать свое происхождение, чтобы в каких-нибудь его документах было отмечено, что он является лицом российского происхождения или украинского происхождения и т. д. Это понятие имеет содержание сантиментальное, но не юридическое. Это – одна точка зрения.

Другая точка зрения, которой держалась одна из комиссий, в которой я принимал активное участие, применила к нашему Союзу тот принцип, который установлен в Америке и о котором я вам только что говорил, т. е. что гражданство определяется по месту жительства. Это вторая точка зрения гласит так: «Точно так же, как некогда на 11 съезде партии было установлено, что всякий член партии является непременно членом какой-нибудь местной организации, и он является членом партии постольку, поскольку он есть член какой-нибудь организации, точно так же неотделимо гражданство Союза и гражданство союзных республик, причем каждый союзный гражданин выполняет свои обязанности и пользуется своими правами там, где он живет.

Что такое республиканское гражданство? Это есть участие в государственной власти союзной республики, участие в выборах на Съезды Советов, использование политических прав в данной республике. Точно так же обязанность по отношению к союзной республике – это есть несение воинской повинности, происходящее по месту жительства, и других связанных с пребыванием в данном месте обязанностей. Таким образом, все права и обязанности связываются с местом жительства данного советского гражданина. В результате получается чрезвычайно стройно проработанная система. Всякий союзный гражданин выполняет определенные обязанности по отношению к той республике, в которой он живет, и пользуется определенными правами в этой республике. Поэтому так же, как это было высказано в американской конституции, всякий советский гражданин, гражданин Союза является в то же время, как нечто неотделимое, гражданином той союзной республики, где он имеет место пребывания.

Далее, мы имеем перед собой точки зрения противоположного характера. Имеется такая система подхода к данному вопросу, согласно которой все юридические операции совершаются в пределах республиканского гражданства; происходит выход из гражданства одной союзной республики и вхождение в гражданство другой союзной республики; иностранный гражданин должен принять гражданство какой-нибудь союзной республики и только таким путем он принимает советское гражданство и тем самым гражданство Союза, т. е. все юридические операции связываются с гражданством отдельной союзной республики, и только в отдельных случаях вмешивается центральная союзная власть для тех или других актов.

Наконец, последняя точка зрения, которую можно назвать полным господством партикуляризма, заключается в том, что союзное гражданство есть только как бы привеска, что все абсолютно юридические операции связываются с гражданством союзной республики – словом, перед нами четыре, а в будущем шесть отдельных государств, которые механически связаны не в форме союзного государства, как говорится в Конституции, а в форме Союза государств, причем, если за границей какой-нибудь бывший россиянин желает принять советское гражданство, то он непременно должен сделаться российским, украинским, кавказским или белорусским гражданином и только в качестве такового приобретает сегодня гражданство. Перед лицом внешнего мира фигурируют исключительно граждане отдельных государств, отдельных союзных республик, все юридические процедуры связываются только с отдельными союзными республиками, и союзное гражданство является только привеском к гражданству отдельных союзных республик. Эта четвертая точка зрения есть полное господство партикуляризма, полное господство локальной точки зрения над универсальной общей точкой зрения Советского государства с его исторической миссией.

Между этими различными точками зрения происходят, конечно, компромиссы, и из тех разнообразных инстанций, через которые этот закон проходит, выходят различные компромиссы, не всегда удачные. Например, в одном из таких законопроектов, которые проходят перед нами, были выдвинуты одновременно два противоположных принципа, т. е. в одной статье было сказано, что гражданство республики определяется по месту жительства, а в другой статье этого же закона было сказано, что гражданство той или другой республики определяется рождением, причем тут же была статья о том, что, если отец принадлежит к одной союзной республике, а мать – к другой, то принадлежность детей к той или другой республике должна определяться соглашением между родителями. И когда спросишь: а в случае отсутствия соглашения, кто же будет определять, к какой союзной республике будут принадлежать дети, – на это никакого ответа нельзя было получить. Это является примером того, насколько можно запутаться, если мы начнем создавать сложные понятия и захотим создать целую структуру взаимоотношений между гражданством различных союзных республик, со всей системой перехода из одной в другую, с системой определения гражданства детей в случае различного гражданства родителей. Тот проект, который был принят Союзным Совнаркомом, заключает в себе значительный компромисс в сторону партикуляризма, больший компромисс, чем тот, который заключается в системе определения республиканского гражданства по месту жительства. Но, конечно, этот проект далеко не доходит до таких пределов, как точки зрения третья и четвертая, о которых я вам раньше говорил.

Проект Союзного Совнаркома начинает с установления общего принципа, который текстуально заключается в нашей Конституции: «Для граждан советских социалистических республик устанавливается единое союзное гражданство» (ст. 7 Конституции). Но затем Союзный Совнарком идет сейчас же навстречу тем реальным людям, среди которых наше государство оперирует, идет навстречу стремлениям людей, которые, живя на местах, являются носителями тех бытовых особенностей, с которыми мы считаемся. И сейчас же говорится: «Гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и Конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживает». Итак, здесь устанавливается принцип неотделимого союзного гражданства и республиканского гражданства, причем эта статья исходит из республиканского гражданства, устанавливая вслед за тем, что гражданин всякой другой союзной республики имеет полностью все права и обязанности, и что, таким образом, как права, так и обязанности всякого союзного гражданина устанавливаются местом его пребывания»¹⁷¹.

Положение о союзном гражданстве 1924 г. разрешило ряд конкретных вопросов: кто признается гражданином СССР, о гражданстве при вступлении советских граждан в брак с иностранцами; о гражданстве детей при изменении гражданства родителей; о принятии иностранцев в гражданство СССР; о восстановлении гражданства; об утрате гражданства.

Оценивая это Положение в целом, Г.В. Чичерин подчеркивал: «Данное «Положение» заключает в себе основные начала законодательства в такой области, где жизнь еще не сказала своего последнего слова. Некоторые детали будут регулироваться в порядке инструкций, другие детали будут разрабатываться в процессе дальнейшего выявления требований самой жизни, и поэтому для данного момента решено ограничиться этим «Положением», заключающем в себе все основные принципы в этой области. Но я должен отметить, что это не есть только тезисы, это не только директивы, – это есть действующий закон, это есть, как гласит заголовок, «Положение о союзном гражданстве». В нашей Конституции говорится, что вопрос об отношениях между союзным гражданством и правами иностранцев должен определяться основным законодательством Союза. Это есть основное законодательство, но к этому основному законодательству могут присоединиться и дополнительные законодательства союзных республик, причем перед нами в данном случае не тезисы и директивы, а действующий закон. Таким образом, если этот закон отличается некоторой краткостью и суммарностью, то это скорее является для него положительным качеством. Это есть основное законодательство, а не исчерпывающее законодательство: в нем самом предусматривается его дальнейшее развитие, и Конституция, предусматривая издание этого «Положения», как основного законодательства, тем самым предусматривает возможность его развития в союзных республиках путем дополнительного законодательства, которое будет проводиться в них. Но все то законодательство, которое будет проводиться в союзных республиках по этому вопросу, должно строжайшим образом сообразоваться с основным «Положением», принятым в союзном порядке для всего Союза»¹⁷².

Положение 1924 г. сыграло важную роль в развитии советского законодательства о гражданстве. Оно устранило разнобой в республиканском законодательстве по некоторым вопросам гражданства, разрешило ряд новых вопросов. Однако оно не было свободно от некоторых недостатков, неясностей и пробелов. В частности, излишней сложностью отличалась система установления гражданства рождением, не было достаточной четкости в регламентации взаимоотношений органов Союза и союзных республик при разрешении вопросов о приобретении и утрате гражданства и т. д.

Эти недостатки и пробелы были устранены в новом Положении о гражданстве СССР, утвержденном постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 июня 1930 г.¹⁷³ Оно внесло существенные изменения в решение вопросов установления гражданства рождением и изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей.

Положение 1930 г. значительно расширяло полномочия союзной власти в области гражданства. Помимо общего порядка, Положение допускало приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке. Кроме того, в соответствии с ним гражданину СССР, являющемуся гражданином той союзной республики, в пределах которой он постоянно проживает, предоставлялось право избирать гражданство другой союзной республики, если он считал себя связанным с ней по Национальности или происхождению.

Во всем остальном Положение 1930 г. почти полностью повторяло Положение 1924 г.

22 апреля 1931 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР¹⁷⁴, вносившее некоторые изменения в порядок принятия в гражданство, выхода из него в упрощенном порядке и восстановления в гражданстве.

В период действия Положения о союзном гражданстве 1924 г. и в значительной мере в связи с этим Положением в РСФСР был принят ряд законодательных актов, в частности, новый кодекс о браке, семье и опеке от 19 ноября 1926 г., содержавший нормы о приобретении гражданства РСФСР и СССР при рождении и нормы о возможности изменения гражданства в упрощенном порядке при заключении брака; декрет ВЦИК от 1 февраля 1926 г. о порядке вступления в гражданство РСФСР¹⁷⁵ и постановление СНК РСФСР о пересмотре прав и обязанностей местных органов в области гражданства¹⁷⁶.

Кроме того, в этот период были изданы декрет ВЦИК от 16 марта 1925 г. о предоставлении ЦИК Карельской республики права персональной амнистии карельским беженцам, находящимся в Финляндии¹⁷⁷, а также декрет ВЦИК от 2 июля 1924 г. об утверждении якутской амнистии, применяемой к якутским эмигрантам в Китае¹⁷⁸. Эта амнистия была дана 1 мая 1924 г. ЦИК Якутской автономной ССР. 5 апреля 1924 г. ЦИК автономной республики немцев Поволжья дал амнистию эмигрантам из немцев Поволжья, не выступавших активно против советской власти, при условии регистрации их в советских полпредствах к 1 октября 1924 г.¹⁷⁹

Все эти амнистии, как и раньше, восстанавливали воспользовавшихся ими лиц в правах советского гражданства.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 января 1925 г. гражданства СССР были лишены: а) лица, не воспользовавшиеся амнистией для рядовых солдат белых армий и участников контрреволюционных восстаний; б) не зарегистрировавшиеся в установленные сроки находящиеся за границей бывшие военнопленные и интернированные царской и Красной армий¹⁸⁰.

Кроме того, в рассматриваемый период был принят ряд других союзных актов, связанных с гражданством. К их числу относится Консульский устав от 8 января 1926 г., который предоставил советскому консулу право возбуждать вопрос о лишении гражданства лиц, отказавшихся по требованию консула вернуться из-за границы, а также Основные начала уголовного законодательства СССР от 31 октября 1924 г., предусматривавшие возможность лишения советского гражданства по приговору суда.

16 января 1925 г. IV Пленумом Верховного Суда СССР было разъяснено, что постановление Президиума ЦИК СССР о восстановлении тех или иных эмигрантов в правах гражданства не может рассматриваться как одновременный акт частной амнистии, если оно последовало в ответ на ходатайство только о восстановлении в правах гражданства без указания просителем совершенных им преступлений и просьбы об амнистии за них.

Принятая в 1936 г. Конституция СССР обусловила необходимость пересмотра действовавшего законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новой Конституцией.

В апреле 1938 г. Президиум Верховного Совета СССР поручил СНК СССР разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета проект закона о гражданстве СССР. Доклад Н.А. Булганина о проекте нового закона, сделанный 17 августа 1938 г. от имени СНК СССР, был заслушан на заседании 2-й сессии Верховного Совета СССР, а 19 августа, после обсуждения его в Совете Союза и Совете Национальностей, законопроект, принятый обеими палатами, приобрел силу закона¹⁸¹.

Новый закон, сохраняя единое союзное гражданство (ст. 1), а также и самостоятельное гражданство союзных республик, по-новому определил, кто является гражданином СССР.

Так же, как и все предыдущие советские законы, Закон 1938 г. не предусматривал никаких особых затруднительных условий для принятия иностранцев в гражданство СССР, что, конечно, не означало безразличного отношения к личности того, кто пожелает приобрести советское гражданство. «Чтобы получить гражданство Советского Союза, – говорил в своем докладе Н.А. Булганин, – нужно быть достойным этой чести. При рассмотрении ходатайств о принятии в советское гражданство будут учитываться все обстоятельства – где и сколько времени живет заявитель, в СССР или за границей, какова его связь со страной, гражданином которой он является, и, главное, каковы основания для того, чтобы предоставить ему гражданство Союза Советских Социалистических Республик»¹⁸².

Закон внес существенные изменения в порядок принятия в гражданство СССР и выхода из него.

До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Новый союзный Закон о гражданстве СССР ничего не говорил о политических правах иностранцев. Таким образом, иностранцы в СССР, к каким бы социальным категориям они ни принадлежали, уже не пользовались политическими правами. Отныне иностранец мог получить такие права лишь после того, как он станет гражданином СССР.

Последняя статья закона вводила новое, отсутствовавшее в прежнем советском законодательстве состояние безгражданства. К числу лиц без гражданства закон относил тех, кто проживал на территории СССР, но не являлся гражданином СССР и в то же время не имел доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству.

Прежние законы о гражданстве устанавливали, что каждый проживающий в СССР, кто не имел таких доказательств или чья принадлежность к гражданству иностранного государства не была доказана помимо него, считался гражданином СССР «Находятся, однако, люди, – писал по этому поводу Д.А. Гайдуков, – которые не только не могли, но и не хотели доказывать свое иностранное гражданство, если это им было выгодно. Но если даже это не удавалось доказать помимо них, то и тогда один только факт такой недоказанности меньше всего мог служить основанием для приобретения ими советского гражданства, ибо далеко не каждый из них был этого достоин»¹⁸³.

Закон 1938 г. внес полную ясность в этот вопрос. Отсутствие доказательства иностранного гражданства не делало человека гражданином СССР. Наконец, новый закон знаменателен еще и тем, что в нем впервые употреблен термин «советское гражданство», тогда как в прежних законодательных актах говорилось о гражданстве СССР, гражданстве РСФСР, союзном гражданстве, гражданстве союзных республик. Употреблением этого термина, давно уже использовавшегося в научной литературе, законодатель стремился подчеркнуть монолитность гражданства союзных республик, повсеместно являющегося единым советским гражданством Союза ССР.

Следующим шагом в развитии института советского гражданства явился Закон о гражданстве СССР 1978 г.¹⁸⁴

Разработка нового закона о гражданстве предусматривалась постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР». Согласно утвержденному постановлением плану организации законодательных работ подготовка закона была поручена Комиссиям законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР с участием Министерства юстиции СССР, Министерства внутренних дел СССР, Министерства иностранных дел СССР, Комитета государственной безопасности СССР, Верховного Суда СССР и Прокуратуры СССР.

Потребность в новом нормативном акте по вопросам гражданства возникла прежде всего потому, что значительно устарел ранее действовавший Закон о гражданстве. В своем представлении в Президиум Верховного Совета СССР Комиссии законодательных предположений указывали, что Закон 1938 г. не регулировал всех возникающих в практике вопросов гражданства. Они исходили из того, что за прошедшее после принятия Закона 1938 г. время существенно изменилась общественная жизнь Советского Союза, его международное положение¹⁸⁵.

Закон 1978 г. несет на себе черты внешних демократических изменений, характерных для эпохи так называемого развитого социализма¹⁸⁶.

Новый закон заменил Закон о гражданстве 1938 г., состоявший всего из восьми статей, который уже не охватывал многих отношений по вопросам гражданства, возникавших на практике. Он неоднократно дополнялся различными нормативными актами, в том числе инструкциями министерств и ведомств, регулирующими некоторые важные отношения, которые должны были регулироваться законом.

При подготовке нового закона о гражданстве ставилась задача охватить все вопросы гражданства, требующие законодательного регулирования. В нем воспроизводились соответствующие положения Конституции СССР 1977 г., были учтены оправдавшие себя на практике положения действовавшего ранее законодательства о гражданстве, а также сложившаяся практика в этой области. Подготовка проекта осуществлялась на широкой основе. В ней участвовали депутаты Верховного Совета СССР, заинтересованные министерства и ведомства, Президиумы Верховных Советов союзных республик, представители юридической науки¹⁸⁷.

Закон о гражданстве СССР 1978 г. состоял из преамбулы и шести разделов, включающих 29 статей. Первый раздел «Общие положения» содержал основные, наиболее принципиальные положения по вопросам гражданства СССР, вытекающие из Конституции СССР. Закон включал новую норму, касающуюся равного гражданства. В нем говорилось: «Гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения» (ст. 1). На первый взгляд, может показаться, что в этой статье речь шла о равноправии граждан. Однако на самом деле законодатель тем самым старался подчеркнуть, что в Советском Союзе нет разных категорий гражданства, т. е. разных степеней «принадлежности» человека к своему государству. Корни этого положения вели к декрету об уничтожении сословий и гражданских чинов от 23 ноября 1917 г., которым было установлено равное гражданство для всего населения России¹⁸⁸.

Принятый закон по-новому определял основания приобретения гражданства СССР Он содержал новые положения относительно детей лиц без гражданства.

В отличие от Закона 1938 г., в котором очень кратко говорилось о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей и совсем не регулировался вопрос о гражданстве детей в случае усыновления, в Законе о гражданстве 1978 г. этим вопросам посвящался целый раздел, состоявший из шести статей и отражавший сложившуюся в СССР практику по указанным вопросам. Закон содержал более подробные постановления и по вопросам приема в советское гражданство. Если в Законе 1938 г. говорилось, что иностранцы принимаются в гражданство СССР «независимо от их национальности и расы», то Закон 1978 г. содержал иную формулировку: «независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства», что отражало сложившуюся в СССР практику.

В новом законе был более полно урегулирован и несколько изменен порядок приема в советское гражданство. Закон 1938 г. говорил только о порядке приема в гражданство СССР иностранцев и не упоминал о приеме лиц без гражданства. На практике лица без гражданства при приеме в советское гражданство приравнивались к иностранцам. Эта практика нашла отражение в новом законе (ст. 15), в котором четче разграничена компетенция Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик в вопросах приема в советское гражданство.

Закон 1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР. Правда, этот институт нельзя было считать полностью новым. Президиумом Верховного Совета СССР был издан ряд указов о восстановлении в гражданстве СССР, однако они носили эпизодический характер. После принятия Закона 1978 г. институт восстановления в гражданстве стал постоянным институтом советского права.

Наконец, Закон о гражданстве 1978 г. содержал статью о международных договорах СССР, необходимость которой была обусловлена тем, что по вопросам гражданства имелось немало международных договоров, участником которых был СССР Эта статья была сформулирована точнее аналогичных статей в других законодательных актах СССР, в которых говорилось о «международных договорах и соглашениях». Дело в том, что «международные договоры» – родовое понятие, которое включает все возможные наименования договоров: соглашения, конвенции, пакты, протоколы и т. д.

23 мая 1990 г. был принят новый Закон СССР «О гражданстве СССР»¹⁸⁹. Как отмечалось в докладе Комитета Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка, необходимость его принятия была вызвана рядом важных причин. Одна из них – это устранение и предотвращение тех негативных явлений, которые были связаны с вопросами утраты и лишения гражданства СССР. «Это вопросы, – указывалось в докладе, – которые касаются отношения нашего общества к свободе советского гражданина и которые связывают советского человека со своей Родиной». Вторая – это вопрос о межнациональных отношениях, об определении своего отношения как к федеральным началам, которые определяют статус советского гражданина, так и к тем началам, которые относятся к ведению союзных и автономных республик. И, наконец, третья – это вопрос о выполнении международных пактов о правах человека: Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданах и политических правах, которые мы подписали и обязались согласно Венским соглашениям неуклонно проводить в жизнь¹⁹⁰.

Все это нашло отражение в новом законе. Правда, вначале речь шла только о внесении изменений в Закон о гражданстве СССР 1978 г. Однако в результате проделанной работы появились 24 новые статьи и было признано целесообразным говорить о новом Законе СССР о гражданстве СССР.

Новый закон впервые в практике советского законодательства содержал официальное определение гражданства СССР В его преамбуле также закреплялось, что в СССР каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство.

В законе давалось развернутое определение равного гражданства. В нем указывалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству любой из республик; граждане СССР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политического и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства, времени проживания в данной местности и других обстоятельств. Закон устанавливал, что равноправие граждан СССР обеспечивается Союзом ССР, союзными и автономными республиками во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.

Закон содержал характеристику гражданства союзной и автономной республики. В нем говорилось, что гражданство союзной, автономной республики определяется законом о гражданстве соответственно союзной, автономной республики. Каждый гражданин союзной или автономной республики на территории союзной или автономной республики пользовался равными правами с ее гражданами и нес равные с ними обязанности.

Была существенно расширена статья прежнего закона, посвященная защите государством граждан СССР за границей. В новой редакции статьи (ст. 9) говорилось о том, что граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства. Советское государство, его дипломатические представительства и консульские учреждения, а также их должностные лица обязаны принимать меры к тому, чтобы граждане СССР имели возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством страны пребывания, международными договорами, участниками которых являлись СССР или союзные республики и государство пребывания, и международными обычаями, в установленном законодательством порядке защищались их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимались меры для восстановления нарушенных прав советских граждан.

Глава прежнего закона, посвященная утрате гражданства СССР, была переименована в главу о прекращении гражданства СССР, в которой содержалась норма (ст. 22), посвященная утрате гражданства СССР как одного из видов прекращения гражданства.

В новый закон была включена специальная глава, посвященная органам, принимающим решения по вопросам советского гражданства, в которой говорилось о полномочиях Президента СССР, Президиума Верховного Совета союзной республики или высшего государственного должностного лица союзной республики, Президиума Верховного Совета автономной республики или высшего государственного должностного лица автономной республики, органов внутренних дел, Министерства иностранных дел СССР, министерств иностранных дел союзных республик, советских дипломатических представительств и консульских учреждений.

Закон предусматривал создание Комиссии при Президенте СССР по вопросам гражданства, на которую возлагалось предварительное рассмотрение вопросов гражданства (ст. 43).

В закон были включены также главы, посвященные исполнению решений по вопросам гражданства СССР и обжалованию решений по вопросам гражданства. В первой из них говорилось об органах, исполняющих решения по вопросам гражданства, о выдаче паспортов и видов на жительство, а также о контроле за исполнением решений по вопросам гражданства, во второй регулировались вопросы, связанные с обжалованием решений по вопросам гражданства, а также неправомерных действий должностных лиц по вопросам гражданства.

Последний союзный Закон о гражданстве был продуктом соответствующей эпохи – так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты этого периода, характеризующиеся особенностями политической диктатуры и идеологического прессинга.

В советской правовой литературе неоднократно подчеркивалось, что природа такого сложного феномена, как гражданство, в полной мере выявляется при раскрытии принципов советского гражданства, которые закреплены в законодательстве о гражданстве и цементируют гражданство как определенное политико-правовое явление, создают прочное единство всех его сторон и граней, характеризуют его социальную сущность, помогают лучше понять и само содержание законодательства о гражданстве.

Некоторые из этих принципов сформулированы в статьях законов о гражданстве, а некоторые просматриваются в содержании норм, вытекают из важнейших положений, предопределяются природой гражданства, составляют его идейную основу.

B.C. Шевцов, основываясь на анализе советского законодательства о гражданстве, принятого за годы советской власти вплоть до начала 70-х годов прошлого столетия, делал вывод, что к числу принципов советского гражданства относятся: принцип, согласно которому советское гражданство выступает как правовое средство выражения, закрепления и реализации государственного суверенитета; принцип единства советского гражданства, а также принцип, согласно которому советское гражданство выступает как правовое выражение органического единства интересов личности, общества и государства. Он считал, что раскрытие принципа советского гражданства, связанного с государственным суверенитетом, непосредственно вытекает из понятия государственного суверенитета. Этот автор выделял два основных аспекта в плане соотношения гражданства и государственного суверенитета. С одной стороны, полагал он, государственная власть, устанавливая общий правопорядок в государстве, определяет и правовое положение своих граждан. Верховенство государственной власти осуществляется в этом случае посредством установления в государстве гражданства. С другой стороны, принадлежность к гражданству социалистического государства предполагает участие граждан в осуществлении самой государственной власти, т. е. в реализации государственного суверенитета.