Текст книги "Эффективное правительство для нового века"

Органы государственного сектора осваивают концепцию геймификации и экспериментируют с играми, интегрируя их в систему предоставления услуг. Министерством образования Сингапура разработана образовательная программа под названием FutureSchools@Singapore. Один из ее элементов, Trial Shuttle, позволяет студентам эффективно управлять своим собственным обучением.

В австралийском штате Виктория геймификация использовалась Министерством юстиции для обучения молодежи закону о защите прав потребителей. Полагая, что сухое обсуждение юридических понятий не увлечет молодую аудиторию, министерство выпустило игру под названием Party for Your Rights. «Она рассчитана на молодых людей и позволяет им получить информацию о своих правах, отправляясь на виртуальную вечеринку. Игра прекрасно сделана, с графикой в стиле 1980-х годов и музыкой в стиле ретро», – рассказал Пол Чандли, генеральный директор по цифровой стратегии и взаимодействию с обществом при Министерстве юстиции. С момента выпуска игры в июне 2014 года ее запускали 23 000 раз. Опрос игроков показал, что 96 % из них либо считали себя более информированными о своих правах, либо более уверенно пользовались ими.

Игра приобрела популярность в Австралии, но существует множество примеров и других успешных игр, созданных правительственными органами, – от лотереи для водителей (регистрировались показания камеры фиксации скоростного режима) в Швеции[49]49
  Проект под названием The Fun Theory, идея проекта – регистрировать в национальной лотерее водителей, соблюдающих скоростной режим. Деньги для лотереи получены из части средств, поступивших от штрафов водителей-нарушителей. Идея получила премию Titanium Каннского международного фестиваля творчества в 2011 году. – Прим. ред.


[Закрыть] до игры, темой которой стала борьба с наводнениями в Таиланде. Известный пример геймификации в некоммерческом секторе – интерактивная игра EVOKE. Первая версия игры – Urgent EVOKE, – созданная Институтом Всемирного банка, представляла собой «десятинедельный интенсивный курс по изменению мира». Участники провели десять игровых недель за решением реальных социальных проблем, таких как голод и бедность[50]50
  www.web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTEDUCA-TION/0,contentMDK:22931151~pagePK:148956~piPK:216618~the SitePK:282386,00; html.www.urgentevoke.com


[Закрыть].

Геймификация создает заманчивые возможности, но правительства не должны забывать: для чего бы ни использовались игры – как источник идей, для развития сотрудничества среди работников или для того, чтобы облегчить освоение новых технологий, – они должны быть интересными. Люди играют в игры добровольно, ради развлечения. Принудительная геймификация их не развлечет, но, скорее всего, демотивирует и оттолкнет.

Резюме: переосмысление механизма выработки государственных решений

Если сравнительно недавно принятие политических решений представляло собой нисходящий процесс, в котором разработка решений проходила на уровне департаментов, то сегодня это все меньше соответствует действительности.

Правительства сталкиваются с многогранными социальными вызовами, которые требуют координированных, инновационных и согласованных действий. На практике такие действия включают в себя множество элементов.

Правительство должно управлять целостным горизонтальным процессом принятия политических решений, который охватывает органы власти, группы влияния и сохраняет прочную связь с реальной жизнью, при этом обеспечивая надежный контроль и оперативную обратную связь. Горизонтальный механизм выработки государственной политики предполагает приоритетность межведомственных контактов и связей, при этом контроль деятельности осуществляется путем активного привлечения заинтересованных сторон и специально наделенных этими полномочиями межведомственных государственных учреждений и структур. Процесс может стимулироваться через привлечение политических сторонников, совместное использование ресурсов и расширение круга участников за счет включения в них внешних партнеров.

В то же время правительства находят все больше инновационных оригинальных способов выработки политики, ставших возможными благодаря достижениям науки. Они берут на вооружение новые методы поведенческой экономики и социальной психологии, предоставляющие дополнительные способы воздействия на социальное поведение через поведенческое вмешательство. Кроме того, правительства могут эффективно использовать игровые принципы и технологии, стимулировать людей участвовать в играх, выигрывая призы, соревнуясь друг с другом и попутно получая новую информацию или меняя свое поведение в направлении, заданном политическими целями.

Глава 4
Упрощение и целевая ориентация регулирования

Первого октября 2012 года правительство Канады опубликовало План действий по дебюрократизации. Его цель – облегчение бремени административного давления на население и бизнес Канады. План включает в том числе и Правило «Один за один», вступившее в силу ранее – 1 апреля 2012 года, которым устанавливается строгий контроль над ростом бюрократических процедур в отношении предпринимательской деятельности: при введении одной новой нормы одна старая должна отменяться.

Правило позволило не только снизить административные барьеры – в 2012–2013 годах были отменены в общей сложности шесть правительственных нормативных правовых актов, – но привело к сокращению государственных расходов примерно на 3 млн долларов США и помогло коммерческим компаниям сберечь, по оценкам, около 98 000 часов в год. По информации на 12 декабря 2013 года, 19 нормативных правовых актов были упразднены, а уменьшение административного бремени позволило бюджету в совокупности сэкономить почти 20 млн долларов США.

Регулирование – одна из основных функций государства; в той или иной степени она реализуется всегда, какова бы ни была его позиция относительно численности государственных служащих или уровня регулирования. Регулирование – существенный аспект проводимого государством политического курса. Сложные задачи, такие как стабильность финансовых услуг или защита окружающей среды, не могут решаться без определенного правительственного вмешательства: экологические нормы, вводимые для промышленных предприятий, помогают защитить население; нормы и правила, вводимые для розничной торговли, помогают защитить потребителей; регулирование финансовых учреждений помогает защитить бизнес.

Представление о приемлемом уровне государственного регулирования меняется с определенными интервалами, почти циклически. С ослаблением регулирования общество связывает такие негативные явления, как, например, низкокачественные или чрезмерно дорогие товары и услуги или рост производственного травматизма. Как следствие, потребность в усилении регулирования возрастает, и в ответ на общественный запрос государство принимает дополнительные нормативные правовые акты. Через некоторое время, когда такие акты вступают в силу, а острых социальных проблем становится меньше, раздаются призывы отказаться от ряда законодательных ограничений. В итоге происходит либерализация законодательства, нормативная правовая база сокращается, что с течением времени приводит к появлению прежних проблем, и цикл повторяется вновь.

К примеру, одной из причин недавнего финансового кризиса считаются долговременные разрушительные процессы в законодательстве ряда стран, в частности в США – отмена Закона Гласса – Стиголла[51]51
  Закон Гласса – Стиголла (англ. Glass – Steagall Act), или Банковский закон 1933 года – федеральный законодательный акт, подписанный президентом США 16 июня 1933 года и вплоть до конца XX века определивший облик американской банковской системы, запретив коммерческим банкам заниматься инвестиционной деятельностью, существенно ограничив право банков на операции с ценными бумагами и введя обязательное страхование банковских вкладов. – Прим. ред.


[Закрыть]. Их следствием стал возврат к регулированию сектора финансовых услуг: государственные органы вынуждены снова вмешиваться в сферы, от регулирования которых они на какое-то время отказались. В попытке избежать повторения кризиса, предотвратить дальнейший коллапс банков и выстроить динамичную инновационную банковскую систему регулирование финансового сектора (при поддержке политических кругов) пошло по пути ужесточения законодательства. Так, в ближайшее время планируется значительно увеличить финансовые активы банков, что, как ожидается, должно повысить надежность финансовой системы. В то же время в большинстве стран сохраняется тенденция к дерегулированию других секторов экономики, например телекоммуникации и энергетики.

Целевое регулирование

На каком бы этапе цикла «регулирование – дерегулирование» ни находилось законодательство, некоторая степень государственного регулирования всегда необходима; важно лишь, чтобы законодательные меры соответствовали тем целям, с которыми они были приняты. Непродуманная, без учета возможных последствий, законодательная реформа может привести к непредвиденным расходам и создать трудности, перевешивающие ожидаемый полезный эффект.

Мы уже неоднократно подчеркивали, что условия современной жизни быстро меняются и, как следствие, меняются государственные приоритеты. В последние десять лет большее значение приобрели задачи защиты интересов населения, потребителей, охраны окружающей среды, но устаревшее и неэффективное законодательство препятствует их решению. Нет сомнения, что государственное регулирование играет важную роль в создании здоровой экономической среды, однако слишком часто попытки законодательного вмешательства не достигают цели и, вместо того чтобы оживить бизнес и стимулировать общественную активность, вызывают негативные последствия.

Плохо функционирующая и неразвитая система государственного регулирования может создать угрозу безопасности населения; подорвать доверие к правительству со стороны граждан и деловых кругов; ограничить возможности доступа населения и бизнеса к новым технологиям – например, к новым лекарствам или очищенному топливу. Неэффективная система регулирования может препятствовать инновациям, повышению производительности и росту конкурентоспособности. Страны, которые не реформируют нормативную правовую базу, рискуют остаться на обочине прогресса. Вот почему правительства нуждаются в умной системе регулирования, которая:

◊ трансформируется с учетом достижений мирового научно-технического прогресса;

◊ защищает потребителей от рисков;

◊ открыта для инноваций, достаточно гибка и подвижна для того, чтобы в текущей ситуации удовлетворять потребности заинтересованных сторон;

◊ существует в интересах общества, взаимодействует с населением и бизнесом.

К примеру, предвидя развитие рынка самоуправляемых автомобилей и намереваясь сохранить лидерство в новой технологической сфере, правительство Великобритании в 2014 году провело анализ дорожного законодательства в попытке скорректировать законодательную базу под тестирование самоуправляемых автомобилей на дорогах страны. В результате были сформулированы рекомендации для двух видов беспилотных автомобилей: предусматривающих присутствие водителя и полностью автономных машин без водителя.

Аналогично, в Калифорнии была создана законодательная база для таких стартапов, как Lyft, SideCar, UberX и Tickengo. Комиссия штата по общественным услугам ввела норму, допускающую образование «сетевых транспортных компаний» (TNC). Калифорния стала первым штатом США, узаконившим новый вид сервисов и предоставившим своим жителям доступ к инновационным высококачественным услугам, тем самым открыв путь для дальнейшего развития «экономики взаимопомощи».

Умное регулирование позволяет властям установить более высокие стандарты защиты интересов деловых кругов и общества, придает уверенности бизнесу и повышает доверие граждан к системе власти. Оно помогает создать среду, в которой законодательство обеспечивает защиту; при этом система сохраняет достаточную гибкость, чтобы использовать новые достижения в той или иной отрасли. Умное регулирование способствует позиционированию страны как привлекательной для бизнеса, позволяет лучше использовать государственные ресурсы и открыть внутренний рынок для иностранных инвестиций, помогает совершенствовать стандарты и защищать экологию.

Независимо от того, на каком этапе цикла регулирования конкретной сферы находится правительство, важно, чтобы всякий раз при реформе существующих или разработке новых нормативных правовых актов принимались взвешенные решения. Верен ли выбранный путь? Достигнуто ли равновесие между защитой интересов населения и бизнеса и созданием условий для эффективной работы в правовых рамках?

Сознавая потребность в умном регулировании, многие правительства пересматривают представление о структуре и масштабах регулирования и ищут способы его улучшения. Одна из очевидных тенденций сегодня – укрепление институциональных структур, через которые проводится политика и осуществляются регулирование (например, создание центральных курирующих органов) и совершенствование процесса формирования политики путем более скрупулезного анализа целесообразности для общества затрат на новые реформы. К счастью для правительств, существуют принципы и инструменты, позволяющие политикам использовать наиболее эффективные регуляторные процедуры.

Укрепление институциональных структур

Правительство может добиться улучшения институциональных механизмов поддержки умного регулирования, прибегая к ряду мер: например, назначить министра, ответственного за реформу регулирования; создать профильный орган, отвечающий за проведение последовательной политики и контроль проводимых реформ, или сформировать консультативный комитет.

На практике правительства нередко одновременно учреждают несколько подобных структур. Рост их численности часто ведет к дублированию функций, перекрыванию сфер ответственности и непоследовательности в принятии, внедрении и реализации политических решений; именно в этом случае процесс регулирования нуждается в усовершенствовании.

Один из способов преодоления упомянутых недостатков – создание органа, ответственного за проведение реформы регулирования и управление ею со стороны центрального аппарата правительства. Наличие центрального государственного органа, ответственного за контроль реформы регулирования, – обычное дело. Такой орган обеспечивает последовательность реформы, стимулирует ее и анализирует результаты регулирующего воздействия, проводит консультации, предваряющие разработку нормативных правовых актов, регулярно проверяет их актуальность и содействует упрощению законодательной базы.

Создав центральный курирующий орган и отдав в его ведение тщательную проверку всех поступающих проектов, правительство тем самым вводит контроль качества новых нормативных правовых документов, получает возможность снимать противоречия, снизить риск непредвиденных последствий, обусловленных конфликтом политических программ, повысить согласованность политики и получить цельное представление обо всей регуляторной структуре.

Правительства, нацеленные на реформирование институциональных структур, способствуют росту конкурентоспособности страны на международном рынке: улучшение качества нормативной базы, усиление прозрачности и внимание к интересам деловых кругов способствуют привлечению крупных иностранных инвестиций. Результатом продвижения по пути преобразования регулирующих структур зачастую является улучшение позиции страны в авторитетных рейтингах, таких как, например, рейтинг «Ведение бизнеса» (Doing Business) Всемирного банка[52]52
  www.doingbusiness.org/


[Закрыть].

Создать курирующий орган с описанным набором функций непросто. Для этого требуется поддержка на самом высоком уровне – премьер-министра (или эквивалентной должности) либо министра, на которого возложена ответственность. Курирующий орган представляет собой межведомственную структуру и наделяется полномочиями, которые до этого были распределены между различными министерствами и ведомствами.

На работу в центральный курирующий орган следует назначать людей, обладающих специальными знаниями и опытом. Им предстоит первыми выявлять области, в которых необходимо усилить или ослабить регулирование, а следовательно, от них требуется комплексное понимание этих сфер деятельности – к примеру, развитие биотехнологий предполагает решение не только научных, но и этических проблем. Кроме того, необходимы соответствующие программы подготовки сотрудников для курирующего органа, разъясняющие возможности и преимущества новой архитектуры регулирования.

Не менее важно разбираться в тех многогранных проблемах, которые сопровождают реформу регулирования. Особое внимание этому следует уделять на региональном уровне, где может не хватать опыта формальной оценки результатов (например, опыта ОРВ).

Между всеми регулирующими органами следует наладить взаимодействие и обмен информацией – для этого должны быть разработаны специальные процедуры; важнейшую роль в расширении сотрудничества играет распространение рекомендаций и развитие стандартизации.

Отметим, что курирующий орган одновременно действует и как координатор, и как интегратор: он обеспечивает соответствие всей политики государственного регулирования целям правительства, проводит анализ проектов для предотвращения излишнего регулирования и обеспечивает его адекватность таким образом, чтобы затраты на введение новых норм регулирования не превышали положительный эффект от их введения. Курирующий орган не принимает на себя функции отдельных регулирующих органов и не разрабатывает политику регулирования. При этом курирующий орган нередко выявляет недостатки регулирования и инициирует принятие новых норм, чтобы заполнить существующие пробелы. Он может инициировать изучение потребности в регулировании конкретной области, например сферы биотехнологий, и передать собранную информацию в соответствующий департамент для принятия необходимых мер. Как правило, курирующий орган отчитывается о продвижении реформы регулирования на самом высоком правительственном уровне, чтобы обеспечить ее реализацию всеми министерствами.

Одной из причин потребности правительств в таком органе является невозможность добиться умного регулирования с помощью разовых указов или распоряжений. Регулирование – отклик государства на динамичные, постоянно происходящие изменения; невозможно установить принципы работы раз и навсегда – ситуация непрерывно развивается и требует постоянного мониторинга.

Преобразования в действии: создание курирующих органов

Признавая необходимость существования в рамках правительства подразделения, курирующего реформу регулирования, большинство стран ОЭСР в последние годы учредили центральные курирующие органы. Они, как правило, являются частью центрального аппарата правительства, входят в состав администрации премьер-министра или президента. В ряде стран надзорную функцию выполняет министерство финансов или юстиции. Штат курирующих органов может быть довольно большим и насчитывать до ста человек.

Еще одна распространяющаяся тенденция – создание формальных механизмов координации. В Дании, например, местные и региональные органы власти представлены в комитете внутригосударственных инициатив, который помогает расширять сотрудничество и согласовывать действия различных уровней правительства. Хорошо отработанная система поощрения сотрудничества регулирующих органов существует и в Австралии. В 2008 году введение премирования за ускорение внедрения согласованной политики придало системе новый импульс.

Преобразования в действии: реформа регулирования в Австралии

Регулирование в Австралии осуществляется на трех уровнях государственного управления: Содружество, шесть штатов и две территории. Основной целью программы реформы регулирования, принятой австралийским правительством в 2007 году, стало обеспечение согласованности регулирования на этих трех уровнях. Отвечать за проведение реформ был уполномочен Линдси Таннер, как раз в это время получивший портфель министра финансов и дерегулирования. Задачей Таннера стало создание «культуры непрерывного усовершенствования регулирования… при которой правительство будет систематически изыскивать возможности упростить процессы регулирования… точно так же, как производители стремятся непрерывно совершенствовать производственные процессы».

Работа по координации регулирования на различных уровнях правительства велась под руководством Совета австралийских правительств (COAG) – межправительственного форума под председательством премьер-министра. В 2008 году Совет согласовал программу реформ для 27 различных областей регулирования и принял новые рабочие соглашения о сотрудничестве между Содружеством и штатами.

Приоритетные области регулирования включали технику безопасности и охрану труда, потребительское кредитование, продовольственное законодательство, строительство и сферу ответственности директоров организаций.

Интересной особенностью австралийской программы реформ стало введение системы финансового поощрения для стимулирования взаимодействия уровней власти. С этой целью в ноябре 2008 года Совет австралийских правительств согласовал новую Программу национального партнерства, в рамках которой штатам и территориям выделялось 550 млн австралийских долларов (590 млн долларов США) на срок более пяти лет. Часть суммы перечислялась в виде аванса, а часть выплачивалась в зависимости от результатов работы.

К середине 2012 года реформа была завершена в 17 из 27 намеченных направлений. Согласно Комиссии по производительности, это привело к росту ВВП на 0,4 % (примерно 6 млрд австралийских долларов) в год при сокращении издержек на 4 млрд австралийских долларов в год[53]53
  www.coag.gov.au/a_seamless_national_economy.www.pc.gov.au/projects/ study/coag-reporting/report


[Закрыть]. К концу 2013 года Совет по реформам при Совете австралийских правительств опубликовал данные за пять лет: признавая, что за это время был достигнут существенный прогресс, Совет указал на необходимость дополнительной работы над ускорением темпов реформ[54]54
  www.coagreformcouncil.gov.au/media/releases/2013-11-06


[Закрыть].

Оценка регулирующего воздействия

Для совершенствования процесса принятия решений, связанных с регулированием, одновременно с контролем со стороны центрального органа правительства все чаще используют оценку регулирующего воздействия (ОРВ). ОРВ обычно выполняется в виде аналитического отчета и представляет собой способ детальной структурированной оценки потенциальной эффективности, полезного эффекта и затрат, связанных с введением новых норм регулирования.

В отдельных случаях обязательность ОРВ становится законодательной нормой – это зависит от ряда факторов, например от степени важности конкретной нормы регулирования. На сегодняшний момент еще не выработано согласованного подхода или единой процедуры проведения ОРВ, однако в странах ОЭСР наблюдается все более широкое распространение этого вида анализа.

Правильно проведенная ОРВ дает информацию, которую органы государственной власти могут использовать в качестве ключевого аргумента: принять или отвергнуть предлагаемые нормативные правовые акты. При этом минимизируется количество нормативных актов, затраты от введения которых превышают потенциальный положительный эффект; снижаются государственные издержки, связанные с изменением регулирования; повышается доверие к правовой среде страны и, как следствие, ее привлекательность для бизнеса.

Процедура ОРВ состоит из множества этапов, важнейшим из которых является анализ эффективности затрат.

◊ На первом этапе необходимо добиться полного понимания проблемы, которую предстоит решить, и, исходя их него, определить контекст реализации политики и цели регулирования.

◊ На втором этапе обычно составляется перечень всех возможных вариантов государственной политики, позволяющих добиться поставленных целей, включая регуляторные и нерегуляторные методы.

◊ Анализ эффективности затрат проводится на третьем этапе: определяются и сравниваются измеримые воздействия каждой политики с учетом всех возможных последствий (например, предпочтения одной социальной группы в ущерб другой).

◊ На четвертом этапе в ОРВ включаются «операционные расходы» на реализацию каждого варианта политики: от авторов инициатив требуется предоставить планы их внедрения и обеспечения соблюдения новых норм регулирования.

◊ Наконец, лица, ответственные за проведение ОРВ, должны разработать метод измерения и сравнительного анализа успеха политических решений (возможно, в форме количественных показателей), чтобы в будущем выработка политики осуществлялась с учетом полученной информации. Часто ОРВ проводится в сотрудничестве с другими правительственными органами и внешними заинтересованными сторонами и может являться важным дополнительным инструментом для принятия решений.

Единого формализованного и «правильного» способа проведения ОРВ не существует, однако большинство стран применяют один из двух следующих подходов:

◊ Централизованный, который опирается на центральный курирующий орган, созданный в структуре центрального аппарата правительства.

◊ Децентрализованный, при котором определяющую роль в достижении политических целей играет координация действий между регуляторами.

Команды, ответственные за ОРВ, должны быть кроссфункциональными, а их участники – иметь разнообразный опыт работы, многопрофильные знания и навыки, в том числе в таких дисциплинах, как экономика, политика, право и коммуникации. Найти людей с подходящими компетенциями непросто, но особенно сложно найти специалистов, способных с точностью оценить затраты, связанные с внедрением нового регулирования, включая скрытые, не выявленные в ходе анализа. Для того чтобы определить как прямые, так и косвенные последствия внедрения новых норм регулирования для всех, на кого они распространяются, необходим отраслевой опыт и развитые аналитические навыки.

Формализованная процедура ОРВ должна также включать отлаженный механизм консультаций, в ходе которых выявляются все заинтересованные стороны – как в структуре правительства, так и вне ее, – участвующие в регулировании и испытывающие его воздействие. В процессе консультаций с заинтересованными сторонами правительство формирует более четкое представление о последствиях предлагаемых мер. Обращение к конкретным фактам способствует конструктивному диалогу и гарантирует, что голоса участников процесса будут услышаны, а их мнения – учтены. Привлекая внимание общественности к процессу принятия новых норм регулирования, процедура ОРВ повышает ответственность правительства, что, в свою очередь, способствует формированию политики, которая приносит пользу всему обществу, а не служит интересам отдельных его групп.

Внедрение ОРВ требует последовательности и системности. Важно следовать единой процедуре, установленной центральным курирующим органом: только так можно гарантировать логически обоснованное и осмысленное сравнение альтернативных предложений по регулированию.

Поскольку регулятивная деятельность находится в ведении государства, именно оно должно контролировать ОРВ. Успех ОРВ зависит от политической поддержки на самом высоком уровне, а законодательное требование проведения ОРВ придаст авторитет процессу принятия регулятивных решений. Как показано выше, центральные курирующие органы играют ключевую роль в проверке результатов ОРВ, проведенной различными регулирующими ведомствами; они отвечают за выработку рекомендаций и распространение наилучших практик. При отсутствии такого органа постоянную координацию между регулирующими ведомствами должно обеспечить правительство.

Имеет значение и способ осуществления оценки регулирующего воздействия. Целый ряд последствий введения новой нормы регулирования не поддается количественной оценке, а только качественной (например, трудно измерить количественно изменения в уровне защиты прав потребителей). Чтобы преодолеть эту проблему, сначала оценивается, к чему бы привело отсутствие регулирования – например, возможные финансовые последствия для потребителей, – и исходя из этого оценивается положительный эффект от введения нового закона. Так что, хотя ОРВ часто имеет количественное выражение, в ходе ее проведения может потребоваться и приблизительная качественная оценка предполагаемого эффекта. Наоборот, затраты должны оцениваться количественно: регулирование, которое затрагивает широкий круг лиц, требует хорошего количественного обоснования.

Ценность и глубина ОРВ в определенной степени зависят от объема и важности регулирования. Так, если регулирование затрагивает широкий круг лиц и социальных групп или серьезно сказывается на множестве членов одной группы, то, вероятно, потребуется детальная ОРВ. ОРВ помогает в решении широкого круга задач. Более точная оценка затрат и последствий введения нового регулирования конвертируется в повышение конкурентоспособности и экономический рост. Эффективная система ОРВ, снижающая риски введения неудачного регулирования, помогает активизировать предпринимательскую и инвестиционную деятельность и повысить инвестиционный рейтинг страны. ОРВ также полезна для повышения эффективности систем регулирования. Поощряя перераспределение ресурсов в пользу поддержки более эффективных нормативных правовых актов, ОРВ помогает установить приоритеты и снизить затраты государственного вмешательства.

Преобразования в действии: первые шаги ОРВ

В 1980-х годах лишь немногие страны сколько-нибудь систематически проводили ОРВ. Однако в последние несколько десятилетий эта практика постепенно распространилась, и сегодня ОРВ в той или иной форме проводится во многих юрисдикциях ОЭСР (см. рис. 4). Несмотря на быстрый рост популярности ОРВ, сферы ее применения в разных странах существенно различаются. Например, данные ОЭСР показывают, что около 70 % стран ОЭСР ввели требование количественной оценки затрат на реализацию новых норм регулирования, но только 47 % закрепили необходимость количественно оценивать ожидаемый эффект.

Принимая во внимание значительные объемы государственного регулирования, неразумно и экономически неэффективно подвергать процедуре ОРВ каждый регулирующий акт. Для вынесения решения о том, должен ли новый документ проходить ОРВ, во многих странах ОЭСР применяется система двухуровневой фильтрации: прежде всего проверяется, не превышают ли затраты на внедрение предлагаемого регулирования определенные пороговые значения, которые представляют собой совокупность количественных и качественных факторов. В США, например, все документы подвергаются полноценной процедуре ОРВ лишь в том случае, если это «важные нормы регулирования», которые могут потребовать ежегодных затрат, превышающих 100 млн долларов США, или «оказать сильное негативное воздействие на экономику, один из секторов экономики, производительность производства, уровень конкуренции, рынок труда, экологию, здравоохранение и безопасность, на государственные, местные или племенные органы управления и на жизнь сообществ»[55]55
  www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/OMB/circulars/ a004/a-4_FAQ.pdf


[Закрыть].

В Южной Корее, помимо преодоления количественного порога, полная процедура ОРВ требуется в том случае, если предлагаемое регулирование касается более миллиона человек.

Несмотря на то что ОРВ обычно используется для оценки проектов новых регулирующих актов, некоторые страны, включая Австралию, Канаду, Германию и Великобританию, используют ОРВ и для действующих норм. По ним накоплен достаточный фактический материал, поэтому процедура ОРВ обычно бывает проще, чем для новых нормативных правовых актов.

Преобразования в действии: приоритеты регулирования в Канаде

Канада – одна из тех стран, которые предприняли серьезную попытку улучшить процедуру ОРВ. Правительство, нацеленное на то, чтобы принимаемые законы давали ожидаемый результат, предложило ряд мер, способствующих разработке, внедрению, оценке и пересмотру нормативных правовых актов. Отныне проект каждого нового документа должен сопровождаться Отчетом о результатах оценки регулирующего воздействия (ООРВ). ООРВ представляет собой «систематизированную обобщенную информацию, которая позволяет различным аудиториям ООРВ разобраться в проблеме, подлежащей регулированию, понять основания для ее регулирования и цели правительства, оценить финансовые затраты и полезный эффект, получить представление о том, кого коснется регулирование, с кем проводились консультации при разработке нормативного документа и как правительство будет оценивать и измерять результаты достижения поставленных целей»[56]56
  www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/gfrpg-gperf/gfrpg-gperf02-eng.asp


[Закрыть]. Результаты ОРВ дают представление об ожидаемом эффекте от воздействия нового регулирования на экологию, здравоохранение, безопасность и экономическое благосостояние всех граждан; они помогают регуляторам определить влияние их политики на потребителей, конкурентную среду и малый бизнес.

Рисунок 4. Динамика внедрения ОРВ центральными структурами государственного управления