Текст книги "Система государственного регулирования финансово-экономических процессов в вузах в современных условиях. Монография"

1.3. Методические подходы к формированию государственного задания для вузов

Современный этап реформирования образования характеризуется изменениями организационно-экономических и финансовых условий функционирования вузов. Принятые в последнее время законы Российской Федерации (их перечень дан ранее) регламентируют в определенной мере эти изменения. Кроме того издано ряд подзаконных нормативных документов:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1065 "О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями"

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 277 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности".

3. Распоряжение Правительства РФ от 17 марта 2010 г. "О мероприятиях по совершенствованию контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления услуг в сфере образования".

4. Приказ Минобрнауки РФ от 03.09.2009 г. № 323 "Об утверждении форм предоставления сведений соискателями лицензии для получения лицензии на право ведения образовательной деятельности"

которые конкретизируют формальные требования к образовательной услуге, в том числе при выдаче государственного задания на ее оказание.

В чем же суть этих перемен и как они сказываются на деятельности вуза.

Первое. До вузов доводится государственное задание, в котором отражается перечень и объем образовательных услуг, которые в установленные сроки и качественно должны быть выполнены.

Второе. Переход от финансирования вуза к финансированию определенной образовательной услуги по утвержденным нормативам (нормативы должны дифференцироваться по специальностям или направлениям подготовки, категорийности вуза и с учетом региональных условий хозяйственной деятельности вуза).

Третье. Повышение ответственности вуза за финансовые результаты его деятельности.

Эти три базовые характеристики изменяют организационно-экономические и финансовые условия деятельности вуза: повышается и самостоятельность и ответственность вуза как в образовательной, так и в финансово-организационной деятельности.

В настоящее время проходит интенсивный процесс обсуждения этих перемен и, в частности, что должно включать государственное задание на оказание образовательной услуги, как и по каким критериям должно оцениваться его выполнение (при невыполнении задания объем финансирования сокращается пропорционально недовыполнению). В рамках этих обсуждений были подготовлены и нижеизложенные предложения.

Прежде всего возник вопрос: что представляет собой образовательная услуга как объект государственного задания. При обосновании особенностей образовательных услуг, предоставляемых вузами и влияющих на установление государственного задания учредителя, следует принимать во внимание стандарты образовательных программ и нормативы организации образовательной деятельности (лицензионные и аккредитационные требования), современные концепции образования, инновационные подходы к передаче знаний обучающимся, изменения в системе управления вузами на основе повышения их самостоятельности в хозяйственной и финансовой деятельности. Учитывая, что государственное задание устанавливает требования к составу, качеству и объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных образовательных услуг, возникает необходимость в обосновании критериев и показателей, учитывающих специфику этих услуг как процесса и результата деятельности вуза. Эти критерии и показатели целесообразно принимать во внимание при заполнении Формы государственного задания.

В соответствии с Постановлением Правительства № 1065 и формами, в которых формализуется как объем оказываемых услуг (выражается количественными показателями), так и качественные условия оказания образовательных услуг (определяется качественными критериями), предусматривается финансирование оказания услуг, а также (как и для автономных учреждений) компенсация расходов по содержанию материально-технической базы в части используемой для выполнения госзадания. Комплексность решаемых задач предопределяет системный подход к рассматриваемой проблеме, что особенно важно в связи со спецификой образовательной услуги, оценка которой зачастую затруднена из-за невозможности однозначно и однопланово ее представить в госзадании и в последующем оценить.

В рамках решаемых задач, прежде всего, необходимо сформулировать основные принципы выдачи госзадания на оказание образовательных услуг:

• госзадание может быть размещено как в государственных, так и негосударственных вузах (приоритетность получения госзадания будет определяться готовностью вуза наиболее качественно его выполнить при заданном объеме финансирования), имеющих лицензию на право осущестления образовательной деятельности по заявленной в госзадании образовательной программе, а также госаккредитацию;

• показатели государственного задания основываются на про

грессивных нормативах и индикаторах, так как госзадание рассматривается как инструмент совершенствования организационно

экономических отношений государства и вуза, который призван решить проблемы качества подготовки специалиста и повышения эффективности расходования бюджетных средств;

• характер показателей и критериев, по которому осуществляется выбор вуза для реализации той или иной образовательной программы в рамках госзадания, должен быть совместим с показателями, применяемыми при лицензировании и аккредитации, но не идентичен (в госзадании должны быть прописаны дополнительные условия, обеспечивающие гарантированное оказание образовательных услуг по количественным и качественным параметрам);

• приостановление выполнения государственного задания вузом не должно ущемлять право обучающихся на получение высшего образования по заявленной образовательной программе и на бюджетной основе (предусмотреть выдачу ваучера обучающемуся при невозможности реализовать свое право на получение образовательной услуги в данном вузе);

• финансирование государственного задания осуществляется по нормативам в зависимости от ресурсоемкости (трудоемкости, материалоемкости, инновационности) образовательной программы, а также необходимости накопления новых знаний и ресурсов для последующего устойчивого развития вуза;

• оценка выполнения госзадания должна быть объективной и независимой с использованием тех же критериев и показателей, которые отражены в госзадании;

• в государственном задании должны быть отражены условия и критерии приема абитуриентов на образовательные программы, включенные в госзадание, минимально допустимая сумма баллов, в том числе по профильным предметам, так как качество и результативность образовательной деятельности зависят не только от усилий вуза, но и от готовности обучающегося к восприятию и усвоению передаваемых знаний (при этом вуз может устанавливать дополнительные испытания при приеме с учетом специфики обучения по данной образовательной программе).

При реализации Положения о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания необходимо учитывать современное состояние вузов и основные тенденции в их развитии. Следует отметить, что характер современных тенденций в образовательной деятельности предопределяет необходимость изменений в организационно-экономических отношениях вузов и органов исполнительной власти как учредителей и несущих определенную ответственность за результаты деятельности государственных вузов. Переход на нормативное финансирование государственного задания является первым шагом в этом процессе. От того какова будет эффективность этого перехода зависят и реализуемость мероприятий реформы высшего образования.

Поэтому при формировании государственного задания необходимо предусмотреть снижение негативных тенденций в образовательных процессах вузов, к которым можно отнести:

• низкое качество подготовки специалистов, их несоответствие потребностям рынка труда;

• малая доля инновационно-активных вузов (менее 20 % от общего числа государственных вузов), что не позволят подготовить инновационно-активного специалиста, владеющего не только современными знаниями в области передовых технико-технологических процессов, но и способных найти, оценить и применить инновации в практической деятельности;

• устаревшая модель управления вузами, когда фактическим распорядителем финансовых средств и ответственным за результативность работы вуза является учредитель, что не вызывает необходимости использовать в управлении вузами современных моделей менеджмента;

• формализация и упрощение оценочных показателей при лицензировании и аккредитации, что привело к ориентации вузов не на качественно-инновационную модель развития и к сущностным изменениям в системе передачи знаний обучающимся, а на формальное достижение ряда нормативных показателей, которые не отражают качественные характеристики подготовки специалистов;

• недостаточная степень взаимодействия вузов и предприятий-работодателей привела к отрыву процесса обучения от практики;

• устаревшая материально-техническаая база вузов, уровень проводимых в стенах вузов НИР не отвечают современным требованиям в формировании передовых знаний и последующей их передачи студентам и аспирантам.

В соответствии с вышеперечисленным, формализация государственного задания предопределяет выработку достаточно четких и измеримых критериев, обеспечивающих однозначное и полное восприятие задание и его последующую оценку.

Образовательная услуга как объект управления имеет ряд характерных признаков, которые необходимо учесть при формализации показателей госзадания:

• потребительские свойства образовательной услуги и ее ценность сложно измерить в процессе ее оказания (результативность и качественность образовательной услуги "проявляется" через год или даже несколько лет), что предопределяет необходимость проведения мониторинга качества полученного образования среди выпускников;

• определение перечня образовательных программ, включаемых в государственное задание, а также численность студентов, обучающихся по этим программам за счет бюджетных средств должно учитывать потребности рынка труда в перспективе, что вызывает необходимость прогнозирования потребности в тех или иных специалистах на 510 лет с определением качественных характеристик будущего специалиста (так как через государственное задание возможно подготовить лишь 20–40 % от потребности рынка труда целесообразно бюджетные средства направить на подготовку специалистов, обеспечивающих потребности в них госучреждений, а также формирующих инновационные направления развития экономики);

• современные технологии передачи знаний и кодификация знаний вызывают необходимость пересмотра ряда критериальных показателей лицензирования и аккредитации (наличие площадей на 1 студента, наличие учебников в нормативном объеме и т. д.), а это в свою очередь усложняет определение показателей, отражающих условия реализации образовательной услуги;

• на надежность и гарантированность оказания образовательной услуги и соответственно ее результативность оказывает влияние не только условия и технология ее оказания, но и готовность студента к обучению, мотивированность к освоению образовательной программы (возможно предусмотреть ответственность студента, обучающегося за счет бюджетных средств, при его отчислении за невыполнение своих обязательств путем компенсации расходов бюджета на его обучение, что предполагает заключение договора между вузом и студентом на обучение на бюджетной основе, где прописать эти условия);

• образовательная услуга, оказываемая за счет бюджетных средств должна предоставляться в соответствии с Правилами приема в вузы на конкурсной основе (как это было отмечено ранее, в госзадании целесообразно установить нижнюю границу проходного балла);

• подготовка инновационно-ориентированного специалиста не может быть обеспечена в вузах, которые в своей управленческой и педагогической деятельности не используют современных достижений науки и практики (в госзадании необходимо отразить показатели инновационности вуза).

Показатели, по которым устанавливается госзадание, должны носить количественную определенность и к ним можно отнести (п. 3 Формы государственного задания):

• количество студентов по специальностям (направлениям и уровням подготовки) и формам обучения (очная, очно-заочная, заочная, дистанционная), персонифицированно финансируемых за счет бюджетных средств;

• объем выделяемых финансовых средств для обучения заявленного количества выпускников (в соответствии с нормативами финансирования одного студента с дифференциацией по специальностям и формам подготовки);

• объем финансовых ресурсов для содержания и воспроизводства на качественно новой основе материально-технической базы, необходимой для выполнения государственного задания и создания условий инновационности развития вуза;

• доля (количество) выпускников, обученных за счет бюджетных средств, трудоустроенных по специальности в течении одного года после завершения вуза;

• число аспирантов по наиболее перспективным (приоритетным) научным направления, обучаемых за счет бюджетных средств.

Критериальные значения, обеспечивающие качественный уровень оказания образовательной услуги, формализуют условия ее предоставления в вузах (п. 4 Формы государственного задания):

• наличие лицензии и государственной аккредитации по заявленным программам обучения;

• требование и соответствие ресурсной базы критериям инновационности (материально-техническое обеспечение оказания образовательной услуги: наличие обустроенных для образовательного процесса площадей, компьютерных аудиторий, современных пакетов программных средств, необходимых производственных и лабораторных помещений; уровень обновления материально-технической базы, в том числе за счет внебюджетных средств);

• требования к профессорско-преподавательскому составу с точки зрения наличия ученых степеней и званий, выполнения ими НИР, наличия научных школ и их связь с основным образовательным процессом;

• требования к уровню управления вузом: применение современных технологий и методов в управленческих процессах, адаптированность управления к решаемым задачам в рыночных условиях хозяйствования, наличие хозяйственных обществ по коммерцализации результатов интеллектуальной деятельности;

• минимально допустимая доля внебюджетных средств в финансировании вузов, коэффициенты финансовой устойчивости и платежеспособности вуза.

В разделе Порядок оказания государственной образовательной услуги помимо ссылок на государственные стандарты по образовательным программам целесообразно указать на минимальный проходной балл для поступающих и ответственность обучающихся на бюджетной основе (как было отмечено ранее, при отчислении студента-бюджетника по собственному желанию или за академическую неуспеваемость он должен возместить понесенные государством затраты на его обучение).

Глава 2
Государственное регулирование предельных цен (тарифов) на образовательные услуги, оказываемые государственными вузами

2.1. Механизмы государственного регулирования цен на обучение в вузах

Проблема регулирования ценообразования на образовательные услуги, оказываемые федеральными государственными образовательными учреждениями профессионального образования сверх государственного задания изучалась с использованием законодательно-нормативных материалов, практики государственного регулирования системы ценообразования, применяемой федеральными министерствами и агентствами, региональными органами исполнительной власти. В частности, были изучены приказы 12 федеральных министерств, 15 федеральных агентств, постановления правительств в 12 регионах, приказы 17 региональных министерств образования и другая информация, посвященная рассматриваемой проблеме. Этот достаточно обширный массив информации позволил сделать ряд выводов о состоянии государственного регулирования и системе обоснования цен на образовательные услуги (работы), оказываемые населению сверх государственного задания на федеральном и региональном уровнях.

Оценка системы регулирования ценообразования на платные услуги образования базировалась на действующей нормативно-правовой базе, регламентирующей оказание платных услуг в образовании, которая включает:

• Закон Российской Федерации «Об образовании» № 273-ФЗ от 29 декабря 2012 года в ред. от 25.11.2013 года;

• Закон Российской Федерации № 7-ФЗ от 12.01.1996 «О некоммерческих организациях»;

• Закон Российской Федерации № 83-ФЗ от 08.05.2010 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»;

• Постановление Правительства Российской Федерации № 537 от 26 июля 2010 г. «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения»;

• Приказ Министерства финансов Российской Федерации № 105н от 22.10.2009 «Об утверждении методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнения работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений»;

• Приказы федеральных министерств и агентств, утверждающие Порядок определения платы за услуги (выполняемые работы), оказываемые сверх государственного задания в подведомственных им федеральных учреждениях;

• Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации № 1898 от 20.12.2010 «Об утверждении Порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания».

Исследование законодательно-нормативной базы по платным услугам, оказываемым государственными образовательными учреждениями проведено на федеральном и региональном уровнях, что позволяет комплексно рассмотреть проблемы государственного регулирования системы ценообразования и установления предельных цен на эти услуги.

Законодательно-нормативная база федерального уровня исследовалась на предмет ее последовательности, совместимости по вопросам государственного регулирования цен на платные государственные услуги. В результате было выявлено ряд противоречий. В частности, в приказах министерств (федеральных и региональных), федеральных агентств по установлению Порядка определения платы за образовательные услуги нет дифференциации регулирования цен в казенных, бюджетных и автономных учреждениях (предполагается, что во всех государственных образовательных учреждениях действует единая система ценообразования независимо от типа учреждения). В то же время, в Законе Российской Федерации «Об образовании» предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе устанавливать или иным образом регулировать тарифы на платные образовательные услуги, оказываемые образовательными учреждениями, за исключением установления тарифов на платные образовательные услуги, оказываемые подведомственными им государственными (муниципальными) казенными учреждениями, и порядка определения платы взимаемой за оказание платных образовательных услуг, оказываемых подведомственными им бюджетными учреждениями. Таким образом, в Законе достаточно однозначно выделены различия в регулировании цен на платные образовательные услуги в зависимости от типа учреждения. В последующем (с учетом вносимых изменений) предусмотрено, что оплата за услуги, выполняемые сверх государственного задания, устанавливается учредителем, с условием, что платные услуги оказываются на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (ст.92), т. е. предусмотрена норма утверждения учредителем цен на платные образовательные услуги.

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что в законах РФ степень регулируемости цен на платные образовательные услуги дифференцирована в зависимости от типа образовательного государственного учреждения, что в документах исполнительной власти по утверждению Порядка определения платы за платные услуги, оказываемые сверх государственного задания, не учтено (при этом в этих документах по разному трактуются меры-регуляторы цен и порядок установления цен).

Одной из задач данного исследования было определение степени совместимости (сопоставимости) методик: по определению затрат, финансируемых из бюджета, за услуги (выполняемые работы), оказываемые в рамках государственного задания, и по определению затрат на платные услуги (работы), оказываемые сверх государственного задания.

Необходимо отметить, что базовым нормативным документом, утвердившим алгоритм определения расчетно-нормативных затрат, финансируемых из бюджета, за услуги, оказываемые государственными учреждениями, в том числе образовательными, в рамках выполнения государственного задания является приказ Минфина РФ № 105н от 22.10.2009 г. В этом документе расчет затрат предполагается проводить 3-мя методами: нормативным, структурным и экспертным. Алгоритм расчета предполагает определение трудовых, материальных и прочих затрат по элементам. В итоге получаем индивидуальный для каждого учреждения объем затрат, необходимых для оказания одной и той же услуги в рамках одного и того же региона. Такой подход привел к тому, что за идентичные услуги, в том числе образовательные, оказываемые государственными учреждениями, бюджет выплачивает суммы значительно отличающиеся по учреждениям. Как показывает практика, такая дифференциация по образовательным учреждениям высшего профессионального образования составляет 2 и более раза. В настоящее время для бюджетного финансирования государственных услуг прорабатывается вопрос о групповых единых нормативах затрат с последующим определением затрат на единицу образовательной услуги. Эти этапы трансформации методики определения нормативов затрат на оказание государственных услуг, в том числе в сфере образования, финансируемых из бюджета, должны быть приняты во внимание при формировании механизма государственного регулирования цен на платные образовательные услуги и при обосновании методик определения стоимости и цены на платные услуги.

Регулирование цен на платные услуги, выполняемые сверх государственного задания, может быть осуществлено прямым и косвенным путем. При этом необходимо предварительно определить цель и масштаб этого регулирования, а затем подбирать механизмы, регуляторы и методы государственного воздействия на ценообразование на платные услуги образования.

Если учесть, что и государство и население хотят оплачивать услуги по суммам, которые отражают экономически обоснованные затраты, то вполне правомерна постановка задачи о сопоставимости расчетного алгоритма затрат как для услуг государственного задания, так и для платных услуг, в том числе образовательных (при совместном обучении студентов на бесплатной и платной основе, когда услуги однотипны, их стоимость должна быть одна как для бюджета, так и для населения). Но это не значит, что методики определения затрат как для бюджетного финансирования, так и для платных услуг должны быть идентичны, но их сопоставимость должна быть обеспечена.

В процессе выполнения данной работы были изучены ряд приказов федеральных министерств и агентств (Министерства культуры РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития, Федерального агентства по управлению государственным имуществом, Министерства образования и науки РФ и других), утвердивших Порядок определения затрат для обоснования цены на платные услуги, оказываемые сверх государственного задания. В результате – сделаны ряд выводов и обобщений, в частности, насколько в них учтены положения методики расчета затрат, изложенные в приказе Минфина РФ, но применительно к платным услугам, оказываемым сверх государственного задания. Практически во всех приказах федеральных министерств Порядок определения затрат на платные услуги предусматривает 2 метода: расчетно-аналитический и метод прямого счета, тогда как в приказе Минфина РФ предусмотрено 3 метода определения затрат: нормативный, структурный и экспертный. Если рассматривать по существу расчета затрат, то алгоритм этого расчета предполагает зафиксировать сложившийся уровень затрат в данном государственном учреждении (это характерно как для методики Минфина, так и для Порядка расчета затрат при оплате за услуги, оказываемые сверх государственного задания). Однотипность подхода определения затрат как для бюджетного финансирования, так и для платных услуг позволяет утверждать, что возможности определенной унификации методик расчета затрат по платным и финансируемым из бюджета услугам есть.

Справочно: В приказе Министерства образования и науки РФ не даются методы и алгоритм расчета затрат на платные образовательные услуги, а декларируются три в определенной мере взаимоисключающие, в данном контексте, критерия установления цен: цена не ниже бюджетного финансирования на аналогичную образовательную услугу; цена формируется на основе экономически обоснованных затрат; цена формируется с учетом конъюнктуры рынка.

Таким образом, проведенный анализ методик, утвержденных на федеральном уровне, определения затрат на платные государственные услуги и затрат, финансируемых из бюджета, позволяет сделать вывод, что в них применяется единый затратный подход к алгоритму расчета затрат (по элементам затрат), хотя формальные составляющие методик не идентичны. В соответствии с этим, считаем, что при небольшой доработке Порядок расчета по платным образовательным услугам будет соответствовать по совместимому кругу затрат методике Минфина РФ.

Региональный разрез исследования проводился на основе изучения 17 приказов региональных министерств образования, утвердивших порядок определения расчетных затрат за оказание образовательных услуг сверх государственного задания, В этих методиках также используются два метода расчета затрат: расчетно-аналитический и прямого счета (в то же время многие региональные министерства образования продублировали приказ Министерства образования РФ, т. е. в них нет ни методов, ни алгоритма расчета затрат).

Решение задачи по созданию системы регулирования ценообразования в образовательной деятельности с учетом обеспечения сопоставимости методической базы по определению цены на платные услуги и услуги, оказываемые в рамках государственного задания и финансируемые из бюджета, можно рассматривать в 2– плоскостях: а) формализация методик расчетов затрат по идентичному кругу показателей затрат с учетом их сопоставимости, обеспечив единый алгоритм расчета, одинаковые названия и экономическое содержание; б) выделение круга показателей, идентификация которых вряд ли правомерна и целесообразна. Что касается 2-ого пункта, то в качестве обоснования можно привести следующие аргументы. Во-первых, помимо бюджетного финансирования затрат на оказание услуг, учредитель возмещает затраты на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, финансирует инвестиционные проекты образовательному учреждению (эти суммы не включены в финансирование образовательных услуг, включенных в государственное задание и в расчетные нормативы). Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст.69, п. 1) финансовое обеспечение в виде субсидий выполнения государственного задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем, расходов на оплату налогов на имущество, в том числе земельные участки. Во-вторых, ст.79, п.1 Бюджетного кодекса предусмотрено «бюджетное ассигнование на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности». В этих условиях, для расчета полной себестоимости платных образовательных услуг, оказываемых сверх государственного задания, необходимо: а) включить эксплуатационные затраты (с учетом доли по использованию объектов основных средств, нематериальных активов); б) для развития образовательного учреждения (пополнения и обновления основных фондов в доле оказания платных услуг в общем объеме оказываемых услуг) необходимо в стоимость образовательной услуги включать норму прибыли как источника инвестиций.

Вышеизложенный тезис не противоречит Федеральному Закону «Об образовании», где предусмотрена норма, что в договоре оказания платных образовательных услуг указывается полная стоимость образовательных услуг и порядок их оплаты. Полная стоимость, как известно, включает помимо себестоимости (полных затрат) и норму прибыли. Поэтому для исполнения этого пункта ФЗ РФ необходимо в Порядке определения платы за образовательные услуги сверх государственного задания предусмотреть и норму прибыли.

Важным аспектом является индексация стоимости и цены платных образовательных услуг, оказываемых государственными образовательными профессиональными учреждениями. В отдельных приказах региональных министерств образования не понятно даже какие затраты принимаются во внимание при расчете платы за образовательные услуги (текущего или следующего года) что затрудняет однозначное толкование порядка расчета платы.