Текст книги "Система государственного регулирования финансово-экономических процессов в вузах в современных условиях. Монография"

2.2. Практика государственного регулирования предельных цен на государственные платные образовательные услуги

Исследование практики государственного регулирования цен на платные образовательные услуги осуществлялось на основе изучения нормативных документов, изданных Министерством образования РФ, а также приказов региональных органов исполнительной власти по утверждению порядка определения платы за оказание услуг (выполнения работ), относящихся к основным видам деятельности государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении соответствующего министерства (области, края, республики) для населения и юридических лиц. Кроме того, проанализированы цены на платные образовательные услуги, структура и объем затрат в профессиональных учебных заведениях в разрезе специальностей и направлений подготовки, что позволило выявить ряд проблем, снижающих действенность и эффективность мер государственного регулирования ценообразования на платные образовательные услуги. Наиболее значимыми проблемами, по нашему мнению, являются следующие:

Первое. Так как в приказах нет единого подхода к системе установления цен на платные образовательные услуги, сопоставить не только цены, но и методики их обоснования как по образовательным учреждениям внутри региона, так и между регионами достаточно сложно. Можно выделить четыре основных подхода к определению платы за образовательные услуги (выполненные работы):

• учредитель (орган государственного управления) задает методику и алгоритм расчета экономически обоснованных затрат (что понимается под экономически обоснованными затратами в методиках не прописывается) по укрупненной номенклатуре, что позволяет определить расчетные (индивидуальные) объемы затрат, которые фиксируют сложившийся уровень затрат в вузе;

• учредитель задает методику расчета экономически обоснованных затрат (без определения критериев обоснованности этих затрат), фиксирующих сложившийся уровень затрат в государственном вузе, а также требования к открытой информации для потребителей (виды платных услуг и их цена без расшифровки, что включено в услугу и как она будет оказана);

• орган управления задает требования к определению экономически обоснованных затрат (эти требования носят описательный характер и не дают однозначного понимания какой объем затрат может быть признан экономически обоснованным) и согласовывает тариф на платные образовательные услуги населению;

• орган управления определяет (декларирует) принципы определения платы за услуги (выполненные работы), включая экономически обоснованные затраты, учет конъюнктуры рынка, требование о том, что цена платной услуги не может быть меньше бюджетного обеспечения аналогичной услуги, включенной в государственное задание (этот подход наиболее распространенный, хотя и более противоречивый). Именно этот подход содержится в приказе Министерства образования и науки Российской Федерации № 1898 от 20.12.2010 г., а также в более половины приказов региональных министерств образования, издавших приказы о порядке определения платы за образовательные услуги в подведомственных учебных заведениях.

Второе. Обоснование цены осуществляется на основе затратного подхода (расчеты производятся индивидуально по каждому образовательному учреждению фактически фиксируя сложившийся уровень затрат в этом учреждении) 2-мя основными методами: расчетно-аналитическим и методом прямого счета. Таким образом, базой установления цены является сложившаяся себестоимость оказываемой платной образовательной услуги в данном конкретном образовательном учреждении. При этом в большинстве приказов себестоимость идентифицируется со стоимостью платной образовательной услуги, что не в полной мере правомерно. Только в 2-х регионах при определении цены предусматривается включение прибыльности (рентабельности) в расчет (при этом в г. Москве уровень прибыльности фиксируется в размере 5 %, а в Тамбовской области – 25 %). Это приводит к тому, что на региональном рынке предлагаются идентичные образовательные услуги с достаточно большим ценовым разрывом. Если учесть, что качественные характеристики образовательной услуги должны быть строго стандартизированы лицензионными и аккредитационными требованиями (особенно для государственных образовательных учреждений), то такая дифференциация цен для потребителя вряд ли правомерна.

Такая индивидуализация расчетных показателей цены не позволяет объективно их сопоставлять с аналогичными услугами, оказываемыми как в рамках государственного задания, так и с другими образовательными учреждениями. Кроме того, затратный подход не стимулирует образовательное учреждение к повышению эффективности его деятельности и инновационным преобразованиям. Отсутствие в расчетах цены нормы прибыли, даже индивидуальной, ставит под сомнение формирование инвестиционного ресурса за счет оказания платных образовательных услуг.

Третье. В расчет затрат включены амортизационные отчисления (методически это логично, но не учитывает нормы Налогового Кодекса РФ). В соответствии с НК РФ (ст.256) амортизационные отчисления в бюджетных учреждениях не производятся. Если предположить, что этот расчет носит условный характер, то необходим механизм учета амортизации в части накопления и расходования амортизационного фонда как инвестиционного ресурса. Кроме того, в рассматриваемых методиках не регламентируется каким методом будет начисляться амортизация как экономически обоснованная. В современных условиях необходимость инновационных преобразований учебных заведений требует применения ускоренной амортизации (по крайней мере – применение нелинейного метода начисления амортизации), но это в том случае, если будет решен принципиальный вопрос о приведении в соответствие законодательных норм по начислению амортизации и формированию амортизационного фонда в государственных профессиональных учебных учреждениях как источника инвестиций.

Четвертое. Расчет затрат включает (практически по всем рассматриваемым федеральным и региональным приказам) только расходы трудовых и материальных ресурсов. Это не совсем корректно для учебных заведений (особенно для вузов), так как в них используются в значительных объемах информационные и интеллектуальные ресурсы (последние два вида ресурса отражаются в нематериальном активе и могут включать: результаты интеллектуальной деятельности, учебные и информационные программы, имидж, «имя» вуза и другие, что может отражаться на цене образовательной услуги). Для формирования инновационного подхода к образовательному процессу и обеспечения качества образования информационные и интеллектуальные (в частности РИДы – результаты интеллектуальной деятельности как нематериальные активы) ресурсы будут играть доминирующее значение (да и сейчас качественные параметры этих ресурсов формируют конкурентные преимущества учреждения профессионального образования).

Пятое. В алгоритме расчета затрат накладные расходы распределяются по доле расходов на оплату труда основного персонала, оказывающего услугу. Такая практика может привести (и приводит) к искажению себестоимости единицы услуги по направлениям подготовки бакалавров, магистров или специалистов. Так, образовательная услуга по подготовке инженера при каком подходе будет меньше, чем по подготовке менеджера.

Использование современных технологий передачи знаний (и не только при дистанционном обучении) приведет (и приводит в инновационно-ориентированных вузах) к уменьшению доли затрат на использование трудовых ресурсов, что необходимо учитывать при определении полной себестоимости образовательной услуги (по крайней мере в части распределения накладных расходов). Целесообразно накладные расходы распределять по числу студентов (приведенный контингент), но с учетом материалоемкости и трудоемкости той иди иной образовательной услуги (можно использовать корректирующие коэффициенты трудоемкости и материалоемкости или в совокупности – ресурсоемкости образовательной услуги)

Шестое. В большинстве региональных приказах по определению платы за образовательные услуги нет ни алгоритма расчета затрат, ни базовых структурных методов определения экономически обоснованных затрат. В них Порядок расчета платы сводится к декларируемым общим принципам обоснования цен (например, «цены должны покрывать издержки на оказание данных услуг с информацией населения о видах услуг и ценах на них»). Только в нескольких регионах принят Порядок обоснования цен на платные образовательные услуги с развернутым алгоритмом расчета затрат (Министерство образования Красноярского края, Министерство образования г. Москвы, администрация Тамбовской области и некоторых других). В то же время и в них не определен порядок изменения цен с учетом инфляции (или других факторов). Такая «разноголосица» в Порядке обосновании цен и расчете затрат приводит к выводу о необходимости унификации методики обоснования платы за образовательные услуги, оказываемые сверх установленного государственного задания.

В настоящее время вузы самостоятельно исходя из своих представлений об «экономически обоснованных затратах» разрабатывают свои алгоритмы обоснования цены на платные образовательные услуги, отличающиеся большим разнообразием (разброс цен даже в одном регионе значителен: разница между максимальной и минимальной ценой превышает 2 и более раза). При этом сравнить и сопоставить методики расчета цен по вузам или другим профессиональным учебным заведениям на предмет их унификации затруднительно. Это еще раз указывает на необходимость централизованно разработать порядок обоснования стоимости и цен на образовательные платные услуги, учитывающий по сопоставимому кругу показателей приказ Минфина РФ № 105н, а также наиболее обоснованные методики Федеральных и региональных министерств (и не только в области образования).

Проблемы государственного регулирования ценообразования на платные образовательные услуги и необходимость их решения позволяют сделать ряд предложений по совершенствованию государственного регулирования системы ценообразования на платные образовательные услуги, по изменению Порядка определения платы за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности и оказываемые сверх государственного задания учреждениями профессионального образования.

Первое. Необходимо обосновать ценовую политику, цель и масштабы государственного регулирование процесса ценообразования на платные образовательные услуги с учетом: а) паритета ответственности учредителя и учреждения за результаты хозяйственно-финансовой деятельности образовательного учреждения б) выполнения социальной и экономической миссии государственного образовательного профессионального учреждения. Эти условия могут быть реализованы посредством обоснования ценовой политики, осуществляемой уполномоченными государственными органами и реализуемой на уровне каждого конкретного государственного образовательного учреждения.

Ценовая политика строится на определенных принципах (правилах) ее обоснования и реализации. С учетом социальной значимости системы образования, в том числе и профессионального, необходимо обеспечить через ценовую политику, с одной стороны, доступность профессионального образования, с другой – сформировать условия финансово-экономической устойчивости развития образовательного учреждения на основе достаточного поступления средств от реализации платных образовательных услуг. Кроме того, система профессионального образования является базовым компонентом (условием) в переходе экономики на инновационный путь развития. Этот комплекс задач, хотя и разноплановых, предполагает их системное и комплексное решение (точечные, локальные меры вряд ли будут иметь результат).

В соответствии с вышеизложенным, необходимо определить правила, т. е. выделить принципы ценовой политики на платные образовательные услуги, оказываемые государственными образовательными учреждениями профессионального образования:

• социальная направленность ценообразования и обеспечение доступности (по ценам) платных образовательных услуг профессионального образования для основной массы населения (государственное регулирование цен для реализации этого принципа может осуществляться несколькими способами: утверждение минимально допустимых цен по приоритетным образовательным программам, обеспечивающих качественное изменение производительных сил в стране и качества жизни; определение достаточно прозрачного алгоритма расчета стоимости и «коридора» цен по образовательным программам, потребность в специалистах по которым в основном удовлетворена; установление свободного ценообразования по образовательным программам, по которым произошло перепроизводство специалистов выпускников);

• обеспечение конкурентоспособности платных образовательных услуг по ценовому фактору через соответствие цен спросу на эти услуги и качеству этих услуг (реализация этого принципа через систему государственного регулирования может обеспечиваться несколькими подходами: осуществлением мониторинга цен на образовательные услуги и принятие адекватных мер по их прямому или косвенному регулированию; проведением маркетинговых исследований на федеральном и региональном уровне и долгосрочное прогнозирование изменения конъюнктуры рынка и исходя и этого – формирование ценовой политики; через оценку рынка труда на предмет соответствия предложения по качественным характеристикам специалиста-выпускника спросу и определение потребности в наиболее дефицитных специалистах с последующим проведением государственными органами целенаправленной рекламной кампании, с одновременной поддержкой студентов, идущих на эти направления подготовки – гранты, именные стипендии и т. д.);

• формирование условий гибкости цен с учетом изменения конъюнктуры рынка в определенных границах (верхний уровень – ценовая доступность образовательной услуги; нижний – обеспечение рентабельности образовательной услуги, ее безубыточности);

• системность и комплексность формирования цены на платные образовательные услуги, включая обеспечение систематизации затрат и их оценки на предмет экономически обоснованных, формирование порядка расчета цен с учетом всех ее составляющих (всех видов ресурсов и прибыли), что позволяет провести обоснованную оптимизацию цены на данном рынке и в заявленный период времени;

• соответствие порядка обоснования цен на платные услуги методике расчета затрат, финансируемых из бюджета, по сопоставимым параметрам и аналогичным услугам.

Второе. Провести унификацию методик определения экономически обоснованных затрат для платных и финансируемых из бюджета образовательных услуг с учетом результатов обобщения опыта расчета затрат как на федеральном, так и региональном уровнях (обеспечить их единообразие по названиям статей затрат, алгоритму расчета, структуре). При этом необходимо определить условия использования этих расчетов, критерии экономической обоснованности затрат, включаемых в стоимость образовательной услуги. Стоимость образовательной услуги необходимо дифференцировать по регионам (территориальному размещению профессионального учебного заведения), по образовательным программам, по формам обучения, по статусу образовательного учреждения. Эта дифференциация должна быть отражена в методике определения платы за образовательные услуги (возможно через коэффициенты, измеряющие степень влияния этих признаков, на объем затрат). Усредненные показатели затрат на единицу образовательной платной услуги должны в определенной мере корреспондироваться (с учетом структуры образовательных услуг) с объемом бюджетного финансирования, связанного с финансовым обеспечением оказания государственных образовательных услуг.

Справочно. Расходы на одного студента в странах ЕС составляют в среднем более 8000 ЕВРО в год с дифференциацией по странам.

Третье. Дифференцировано использовать понятие себестоимости, стоимости и цены образовательной услуги. Себестоимость рассматривать как фактически сложившиеся траты на оказание образовательных услуг (независимо от источника их финансирования – покрытия) в данном государственном образовательном учреждении. Стоимость рассматривать как сумму экономически обоснованных затрат на оказание услуг (выполнение работ) плюс норма прибыли, обеспечивающая инвестиционные условия своевременной модернизации ресурсов (их расширенное воспроизводство), используемых при оказании платной услуги (выполнении работ). При этом в затраты включаются все ресурсы, а не только материальные и трудовые (как это предусмотрено в действующих методиках), но и информационные, интеллектуальные.

Цена должна формироваться с учетом стоимости и конъюнктуры рынка (отклонение от стоимости в соответствии со ст.40 НК РФ – плюс-минус – 20 %). Это позволит сформировать условия маневра цен при изменении спроса на образовательные услуги, изменении поведения конкурентов на рынке образовательных услуг.

Четвертое. Необходимо выделить (обосновать и прописать) критерии экономической обоснованности затрат, включаемых в стоимость образовательной услуги. Это позволит снизить влияние сложившихся индивидуальных затрат государственного образовательного учреждения на определение стоимости и цены платных образовательных услуг.

Пятое. Помимо Порядка определения стоимости и платы за образовательные услуги (работы), оказываемые сверх государственного задания, целесообразно разработать механизм реализации этого документа и условия его последующего действия (с учетом изменения бюджетного финансового обеспечения государственного задания), а также ответственность за правильность его применения. При этом необходимо предварительно определить будут ли расчетные значения затрат или стоимости носить директивный характер (или рекомендательный).

Важным аспектом системы государственного регулирования ценообразования является информация населения о видах оказываемых платных образовательных услугах и ценах на них. В существующих документах эта информация достаточно скупа и включает 2 показателя: перечень реализуемых в данном учебном учреждении образовательных программ и стоимость 1-го года обучения. В развитии этого положения целесообразно развернуто прописать требования к открытой информации для потребителя образовательных услуг (помимо видов услуг и цен на них необходимо информировать потребителя об объеме оказываемых услуг, основных условиях их оказания, скидках, системе оплаты, в том числе индексации платы за 2-ой и последующие годы обучения, возможные гранты на поддержку особо успевающих студентов и т. д.).

Шестое. В соответствии с действующим порядком финансового обеспечения государственного задания, учредитель компенсирует (финансирует) затраты на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества. Разграничение площадей и других материальных ресурсов на: а)участвующие в выполнении государственного задания или б)оказании платных образовательных услуг вряд ли возможно (во многих профессиональных учебных заведениях студенты: бюджетники и обучающиеся на платной основе, учатся совместно). Поэтому необходимо при определении стоимости платных услуг предусмотреть алгоритм частичной компенсации затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества (за основу можно взять долю платных услуг в общем количестве оказываемых услуг данным учебным учреждением).

Седьмое. Необходимо в стоимость платных образовательных услуг включать норму прибыли, которая обосновывается с учетом необходимого объема инвестиционного ресурса (в доле платных услуг), формируемого за счет прибыли, банковского процента по кредитам (уровень прибыльности активов, участвующих в оказании платных образовательных услуг, должен быть выше банковского процента по кредитам), уровня инфляции (приведение чистой прибыли будущего периода в сопоставимый вид с помощью коэффициента дисконтирования). Необходимый объем инвестиционного ресурса для развития государственного образовательного учреждения (в том числе для инновационных преобразований), формируемого за счет прибыли, определяется с учетом финансирования учреждения на его развитие учредителем (на капитальный ремонт, расширение, покупку оборудования и т. д.), а также суммы амортизационного фонда (при его наличии). Алгоритм расчета таков: из общего объема необходимых инвестиций для развития образовательного учреждения вычитается сумма, получаемая на развитие учреждения от учредителя, и вычитается сумма начисленной амортизации. Помимо инвестиционного фонда чистая прибыль может направляться на формирование фонда социальной поддержки коллектива, из которого выплачиваются премии (разовые), а также финансируются корпоративные мероприятия (эти расходы из прибыли в определенном проценте также необходимо учесть при обосновании нормы прибыли).

Если учесть, что система образования, в том числе профессионального, формирует: образовательную среду, влияет на качественные характеристики социальной среды, обеспечивает развитие и инновационность научной (интеллектуальной) среды, доля платных образовательных услуг и их доступность по ценовому фактору может рассматриваться как комплексный индикатор социально-экономической комфортности (напряженности) развития общества. Комфортность потребителя услуг будет определяться качественными характеристиками этих сред, потребительскими свойствами предлагаемых образовательных услуг и объемом платы за эти услуги. В соответствии с этим доработка системы государственного регулирования процесса установления цен на образовательные услуги и степень участия государства в этом процессе должны рассматриваться в комплексе мер по реализации социальных программ и формированию трудовых ресурсов для инновационной модели развития экономики России.

Создание механизма государственного регулирования системы ценообразования на платные образовательные услуги, оказываемые государственными образовательными учреждениями профессионального образования сверх государственного задания, предполагает расчет себестоимости затрат в учебном учреждении (как фактически сложившиеся траты), обоснование стоимости образовательной услуги (включает только экономически обоснованные затраты и норму прибыли), разработку Порядка их расчета и обоснования (алгоритм расчета должен быть максимально приближен к Методике Минфина РФ).

Государственное регулирование цен на платные образовательные услуги профессионального образования целесообразно дифференцировать: а) по ВПО, СПО, НПО с учетом дефицитности (востребованности) выпускников на рынке труда; б) в зависимости от приоритетности образовательных программ с точки зрения вклада выпускаемых специалистов в инновационное развитие экономики страны. По приоритетным и дефицитным на рынке труда специальностям (направлениям подготовки) возможно установление предельно низких цен для обеспечения их привлекательности и доступности по ценовому фактору (при этом Министерство образование и науки РФ, а также региональные министерства оказывают финансовую поддержку учебным заведениям и обучающимся по этим направлениям подготовки). По специальностям (направлениям подготовки), по которым существует равновесие предложения и спроса на рынке труда целесообразно регулировать цены рекомендательно (устанавливать цены с отклонением от стоимости плюс минус 20 %). Для специальностей (направлений подготовки), по которым предложение на рынке труда превышает спрос (налицо явное перепроизводство), предусмотреть свободное ценообразование (цены устанавливаются на основе конъюнктуры рынка самостоятельно учебным учреждением).