Текст книги "Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства"

Часть первая
Концептуальная схема

Глава 1
Источники Большого Правительства: критический обзор гипотез

Одним из самых поразительных явлений нового времени стал неуклонный рост государственного сектора. Несмотря на то что все последовательные шаги к расширению правительства сопровождались горячими спорами, научное понимание сил, порождающих этот процесс, практически отсутствует.

Дж. Хиршлейфер

Мы нуждаемся в государственном управлении. Известного рода задачи по силам только государству. Всем нам придется плохо без государства, которое защищает от внешней агрессии, поддерживает внутренний порядок, определяет и охраняет права частной собственности. К сожалению, государству, достаточно сильному, чтобы защитить нас, может хватить сил и для того, чтобы нас раздавить. Признавая этот огромный потенциал разрушения и угнетения, некоторые считают государство необходимым злом. Выдающийся архилибертарианец, но не анархист Людвиг фон Мизес оспаривал такую характеристику. «Государство как таковое, – провозгласил он, – не только не является злом, но и представляет собой необходимейший и благотворный институт, без которого невозможно развитие и сохранение устойчивого общественного сотрудничества и цивилизации». Как и остальные последователи Локка, Мизес был убежден, что сильное, но ограниченное государство не только не притесняет своих граждан, но и дает им возможность быть свободными и производительными[1]1
  Ludwig von Mises, The Ultimate Foundation of Economic Science: An Essay on Method (Kansas City, Kans.: Sheed Andrews and McMeel, 1978), p. 98. См. также: Frank H. Knight, Freedom and Reform: Essays in Economics and Social Philosophy (Indianapolis: Liberty Press, 1982), p. 232.


[Закрыть].

На протяжении более ста с лишним лет после своего создания США представляли собой государство, приближавшееся, насколько это возможно в нашем мире, к идеалу в представлении Мизеса: сильное, но ограниченное. Несмотря на такие огромные недостатки, как угнетение негров и индейцев, правительство США создало политические и правовые условия для быстрого экономического развития, поощряло то, что знаменитый историк права Уиллард Хёрст назвал «высвобождением энергии»[2]2
  James Willard Hurst, Law and the Conditions of Freedom in the Nineteenth-Century United States (Madison: University of Wisconsin Press, 1956), pp. 3—32 passim. Idem., Law and Markets in United States History: Different Modes of Bargaining Among Interests (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), pp. 96, 124–125; Lawrence M. Friedman, A History of American Law (New York: Simon & Schuster, 1973).


[Закрыть]. Произошел невиданный расцвет изобретательности, накопления капитала и организационных инноваций. Колоссально выросли специализация и торговля. К концу XIX столетия США стали самым богатым и свободным обществом мира.

Но в следующие сто лет своего существования страна отошла от идеалов ограниченной государственной власти и незыблемости прав частной собственности. В 1900 г. правительство США еще было близко к идеалу минимального. Разумеется, американцы не придерживались принципа полного невмешательства государства (laissez faire) – то же самое справедливо в отношении любого существовавшего в истории общества, – но в те времена они жестко ограничивали свое правительство и почти не позволяли ему использовать властные полномочия для вмешательства в экономическую жизнь частных лиц. За последние семьдесят лет эта устоявшаяся система ограничений была по большей части разрушена. Сегодня государство пронизывает все аспекты экономической и общественной жизни; как пишет Уоррен Наттер, сегодня оно может «по своему желанию отнять или дать что угодно, когда угодно и где угодно». Даже простое перечисление многочисленных полномочий государства займет несколько томов, потому что его влияние затрагивает все: фермы, заводы и магазины; жилища, школы и больницы; науку и технологии; и даже отдых и развлечения. Государственные расходы, налоги и регулирование, не говоря уже о прямом участии государства в экономической деятельности, касаются по сути дела всего и вся[3]3
  G. Warren Nutter, Political Economy and Freedom: A Collection of Essays (Indianapolis: Liberty Fund, 1983), pp. 51–52. Полезные общие обзоры роста американского государства в XX в.: Solomon Fabricant, The Trend of Government Activity in the United States since 1900 (New York; National Bureau of Economic Research, 1952) и Jonathan R. T. Hughes, The Governmental Habit: Economic Controls from Colonial Times to the Present (New York; Basic Books, 1977), pp. 126–242. Самые поучительные описания гигантских масштабов современного государства дали не ученыe, а авторы «полезных пособий» для граждан, нуждающихся в правительственной помощи. К примеру, см.: William Ruder and Raymond Nathan, The Businessman’s Guide to Washington (New York; Collier Books, 1975); см. также: The Encyclopedia of U.S. Government Benefits, ed. Roy A. Grisham, Jr., and Paul D. Mc-Conaughy (New York: Avon Books, 1975). Простое описание ведомств, входящих в федеральное правительство, см. в: The United States Government Manual, 1983/84 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1983).


[Закрыть]. Представленная на рис. 1.1 (см. с. 26–27) организационная схема государственных органов дает представление о гигантизме современного государства, хотя она очерчивает только общие контуры деятельности, осуществляемой только лишь на уровне федеральных органов власти.

Как же происходила столь значительная трансформация американских политических, правовых и экономических институтов? Какие мотивы и убеждения двигали ею? Какие социально-экономические изменения способствовали этим переменам, а какие тормозили их? Кому эти перемены сулили выгоды, а кому потери? Какие люди, элиты и группы интересов сыграли решающую роль? Какие обстоятельства помогли им оказаться на гребне волны исторического процесса? Каким образом – гладко или скачкообразно – происходило расширение государства, и какие силы определяли его ход? В книге я попытаюсь ответить на эти вопросы.

Мои ответы будут заведомо неполны. Ведь на этот процесс повлияло столько людей и событий, что для ответа на все вопросы по существу пришлось бы писать всеобъемлющую социальную, политическую, правовую и экономическую историю прошлого столетия. Мои цели куда более скромны, в том числе и потому, что очень многое в этой области уже сделано.

Рис. 1.1. Структура правительства США

Возрастание роли государства разные исследователи объясняют по-разному. Но слишком часто сторонник отдельной гипотезы превозносит ее так, будто только она и дает исчерпывающую картину. Однако многие из предложенных объяснений содержат убедительные идеи, которые вовсе не противоречат другим. Попытки найти единственный источник «большого правительства» (big government)[4]4
  Общепринятого перевода идиомы «Big Government» на русский язык по не существует, а все известные способы перевода имеют определенные недостатки. Слово «правительство», являющееся первым словарным значением слова «government», в русском языке означает прежде всего исполнительную ветвь власти, а англоязычное выражение подразумевает всю совокупность органов публичной власти, т. е. то, что в русском языке обычно передается словом «государство». Однако перевод «большое государство» неуместен в данном издании. – Прим. ред.


[Закрыть] ведут в тупик и абсолютно бесполезны[5]5
  James E. Alt and K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley: University of California Press, 1983), pp. 190, 243. Недавно опубликовано эконометрическое исследование с проверкой девяти разных объяснений роста государственных расходов в США в послевоенный период. Обнаружилось, что если рассматривать их по отдельности, то лишь одно «получило минимальное подтверждение», да и то сомнительное в силу чисто эконометрических проблем: David Lowery and William D. Berry, „The Growth of Government in the United States: An Empirical Assessment of Competing Explanations,“ American Journal of Political Science 27 (Nov. 1983): 665–694 (приведенная цитата – на с. 686).


[Закрыть]. Я отвергаю подход, нацеленный на поиск одной-единственной причины. Вместо этого я пытаюсь осмыслить, что могут и чего не могут объяснить различные гипотезы, применяя их избирательно и используя их как отправные точки в развитии моих собственных идей.

К сожалению, некоторые объяснения роста государства чрезмерно абстрактны, что затемняет саму природу государства. Некоторые говорят о нем так, будто это нечто Единое-Бесчеловечное, гигантская пожирающая людей машина. Испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет, например, писал: «В наши дни государство стало чудовищной машиной… Это средоточие общества… государство и массу роднит лишь их безликость и безымянность… И, поскольку это всего лишь машина, исправность и состояние которой зависят от живой силы окружения, в конце концов государство, высосав из общества все соки, выдохнется, зачахнет и умрет…» Но государство – к счастью или к несчастью – вполне человечно: это всего лишь коллектив лиц, осуществляющих законную власть[6]6
  José Ortega y Gasset, The revolt of the Masses (New York: Norton, 1957), pp. 119–121. (См.: Ортега-и-Гассет, Хосе. Восстание масс. М.: АСТ, 2008. Гл. XIII.) Ортега-и-Гассет отмечает (c. 122), что «тем не менее состоит оно пока что из частиц этого общества», но несколькими строками ниже он пишет: «Вот итог огосударствленности – народ идет в пищу машине, им же и созданной». Я согласен с Джоном Коммонсом, что «действующее должностное лицо… это и есть действующее государство… [тогда как] правовые отношения… представляют собой официальные формулы идеалов, желаний и надежд, которые могут быть реализованы или не реализованы в результате действий должностных лиц» (John R. Commons, Legal Foundations of Capitalism (Madison: University of Wisconsin Press, 1959), p. 123).


[Закрыть].

Если понимать государство как Единое-Бесчеловечное, т. е. как существующее отдельно от людей и помимо них, мы придем к неверным представлениям о том, что собой представляет правительство и что оно делает. Ни одно правительство не в состоянии выжить без помощи и поддержки людей вне правительства или по меньшей мере без их терпимого отношения. Более того, некоторые постоянно циркулируют между правящими и управляемыми. Американская система органов государственной власти состоит из нескольких уровней – федерального, штатов, местного и смешанного, а также нескольких ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной и смешанной. Сама многочисленность отдельных государственных учреждений и структур несовместима с представлением о государстве как о целостном и согласованном механизме. Сегодня в стране насчитывается более 80 тыс. отдельных органов власти, и из них более 60 тыс. наделены полномочиями вводить налоги и сборы[7]7
  Thomas R. Dye and L. Harmon Zeigler, The Irony of Democracy: An Uncommon Introduction to American Politics, 5th ed. (Monterey, Calif.: Duxbury Press, 1981), pp. 327, 431; Graham K. Wilson, Interest Groups in the United States (Oxford: Clarendon Press, 1981), pp. 132–133.


[Закрыть]. Очевидно, что у множества людей, занимающих властные позиции в этих многочисленных и многообразных учреждениях, отсутствует единая цель. Конфликты внутри правительства столь же обычны и значимы, как и между правителями и управляемыми[8]8
  См. два (крайне пристрастных) методичных отчета о внутренней борьбе в правительстве: Roberts P. C., The Supply-Side Revolution: An Insider’s Account of Policymaking in Washington. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984) и David A. Stockman, The Triumph of Politics: How the Reagan Revolution Failed (New York: Harper & Row, 1986).


[Закрыть]. Из-за того, что в огромной, фрагментированной структуре власти никто не может навязать свою волю остальным, политика государства обычно оказывается результатом соперничества и борьбы, разрешаемых переговорами, компромиссами, сделками, мытьем или катаньем. Следует постоянно помнить, что американское правительство никогда не было Единым-Бесчеловечным, а было и остается множеством сосуществующих человеческих учреждений и организаций, различных по функциям, размерам и объему властных полномочий[9]9
  Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 15; Lance T. LeLoup, Budgetary Politics (Brunswick, Ohio: King’s Court Communications, 1980), p. 21.


[Закрыть]. В этой книге меня занимает главным образом процесс разрастания законодательных, административных и судебных полномочий, отправляемых лицами, из которых состоит федеральный уровень государственной власти. И следует помнить, что рост федеральных органов власти всего лишь часть более широкого процесса роста государства.

Модернизация

Между строк многих исторических трудов можно вычитать гипотезу модернизации. Она сводится к тому, что современная городская и промышленная экономика просто не может существовать без деятельного и обширного правительства, так что в конце ХХ в. о политике laissez faire нечего и мечтать. Разглагольствования об абсурдности государства на гужевой тяге в космическую эпоху или о невозможности повернуть вспять часы истории сообщают этой идее оттенок риторического правдоподобия. Но вопрос о том, почему современной экономике необходимо Большое Правительство, так и остается без ответа.

Сторонники модернизационной гипотезы порой утверждают, что в силу своей сложности современная городская промышленная экономика требует активной деятельности со стороны государства. Калвин Гувер настаивал: «Утверждение о том, что рост усложненности и взаимозависимости современной жизни влечет за собой расширение полномочий государства, стало привычным штампом, но от этого не перестало быть истиной»[10]10
  Calvin B. Hoover, The Economy, Liberty, and the State (New York: Twentieth Century Fund, 1959), p. 373. Ему вторит Мортон Келлер, заявивший недавно: «Сложная и постоянно меняющаяся экономика нуждается в плотной и гибкой системе регулирования». См.: Morton Keller, „The Pluralist State: American Economic Regulation In Comparative Perspective, 1900–1930,“ in Regulation in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. Mc-Craw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 94. Среди экономистов модернизационная гипотеза часто выступает в форме закона Вагнера. Критику этой мутной идеи см.: Alan T. Peacock and Jack Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom (Princeton, N. J.: Princeton University Press, 1961), pp. 16–20, 24–28.


[Закрыть]. Никто не отрицает, что экономика стала сложнее. Быстро распространилось множество новых видов продукции, технологий и отраслей промышленности. Выросла численность населения, и оно сконцентрировалось в городах. Возросли межрегиональные и межгосударственные потоки товаров, денег и финансовых инструментов. Углубление специализации и разделения труда сделали людей менее самодостаточными и более зависимыми от сетей распределения и обмена.

И все же вывод о том, что без усиления государственного вмешательства невозможна эффективная координация усложняющейся экономики, логически некорректен. Многие экономисты, от Адама Смита в XVIII в. до Фридриха Хайека в ХХ в., доказывали, что открытый рынок – наиболее эффективная система координации и согласования социально-экономических процессов, потому что только рынок систематически принимает постоянно меняющиеся сигналы, передаваемые миллионами потребителей и производителей, и отвечает на них[11]11
  Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: ЭКСМО, 2007; Хайек Ф. Право, законодательство и свобода. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 53–72, 68–69. См. также: Sowell, Т. Knowledge and Decisions. New York: Basic Books, 1980, р. 214–223; Kirzner, I. Economic Planning and the Knowledge Problem //Cato Journal 4. Fall 1984, p. 407–418. Ср.: Hurwicz, L. Economic Planning and the Knowledge Problem: A Comment. Ibid. P 419–425.


[Закрыть].

Этот аргумент переворачивает модернизационную гипотезу вверх ногами: государство может справиться с координацией экономической деятельности в простой экономике, но в условиях сложной экономики эта задача ему не по силам. Чтобы осознать весомость этого аргумента, достаточно вспомнить об искусственном дефиците и очередях за бензином в США в 1970-х годах, а также о постоянной нехватке потребительских товаров в социалистических странах.

Разумеется, функционирование рыночной экономики зависит от характера и степени конкуренции. Некоторые наблюдатели полагали, что в конце XIX в. возникновение крупных компаний фундаментально изменило условия конкуренции и возвестило начало новой эпохи развития. «Превращение конкуренции в монополию, – писал В. И. Ленин в 1916 г., – представляет собой одно из важнейших явлений – если не важнейшее – в экономике новейшего капитализма». Если согласиться с этим утверждением, можно истолковать рост государственного регулирования в конце XIX и в начале XX в. как реакцию общества на рост цен, сокращение производства и искажение паттернов распределения, которые породил бы крупный бизнес в отсутствие регулирования. Наиболее яркими примерами могут служить принятие антитрестовских законов и создание Федеральной комиссии по торговле, а также множества регулирующих органов в разных отраслях, таких как Комиссия по торговле между штатами и Федеральная комиссия по связи. Словом, в соответствии с этим толкованием модернизация экономики привела к росту частной монопольной власти, и чтобы сдерживать этот губительный и безответственный монополизм, государство расширило свои полномочия[12]12
  Этот тезис выдвинул Дж. Кеннет Гэлбрейт: Galbraith, John Kenneth. American Capitalism: The Concept of Countervailing Power. 2^nd ed. Boston: Houghton Mifflin, 1956. P. 135–153. См.: Ленин В. И. Империализм как высшая стадия капитализма // Полн. собр. соч. Т. 27. С. 312.


[Закрыть].

Это объяснение не выдерживает проверки теорией и фактами. В конце XIX в. возникло много крупных корпоративных предприятий, и в начале следующего столетия по Америке прошла волна слияний, приведших к созданию таких индустриальных гигантов, как United States Steel, American Tobacco и International Harvester. Однако нет доказательств того, что экономика в целом стала существенно менее конкурентной. Даже в рамках отдельных отраслей ни наличие гигантских фирм, ни высокие значения коэффициентов концентрации производства не доказывают отсутствия эффективной конкуренции. Создатели крупных компаний стремились стать монополистами и получать соответствующие прибыли, но им редко удавалось долго удерживать эти высоты. Важнейшим аспектом конкуренции является динамизм, создаваемый технологическими и организационными инновациями, и ни размер фирм, ни степень концентрации производства не создают серьезной угрозы благосостоянию общества[13]13
  Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шумпетер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. Гл. VIII; Israel M. Kirzner, Competition and Entrepreneurship (Chicago: University of Chicago Press, 1973), esp. pp. 125–131 [Кирцнер И. Конкуренция и предпринимательство. Челябинск: Социум, 2011.]. См. также: Thomas K. McCraw, „Rethinking the Trust Question,“ in Regulation in Perspective, ed. McCraw, pp. 1—24. Дж. Р. Т. Хьюз (J. R. T. Hughes) в разговоре со мной предположил, что даже если крупный бизнес не представлял собой настоящей угрозы для общества, люди могли (по ошибке) бояться его и искали помощи государства.


[Закрыть]. Более того, хотя в центре внимания аналитиков из числа сторонников теории монопольной власти находилась почти исключительно промышленность, этот сектор не является ни единственным, ни важнейшим; ни в каком разумном смысле его нельзя считать ни «доминирующим», ни наиболее «стратегическим». В других отраслях – например, в оптовой и розничной торговле, – конкуренция резко обострилась как раз на рубеже XIX – ХХ столетий. Только представьте, сколько местных бастионов монополизма сокрушило появление таких фирм посылочной торговли, как Sears, Roebuck & Company и Montgomery Ward. Во многих отраслях монополистические поползновения крупнейших компаний сдерживались давлением реальных или потенциальных иностранных конкурентов.

Кроме того, действия государства были направлены скорее на поддержку слабых конкурентов, нежели на обеспечение сильной конкуренции. В этом отношении показательна деятельность Федеральной комиссии по торговле и других отраслевых регуляторов. Как отметил Джордж Стиглер, «регулирование и конкуренция союзники только на словах, но на деле это смертельные враги: над дверью всех регулирующих ведомств, кроме двух, следовало бы выбить слова „Конкуренции вход запрещен“. Над входом в Федеральную торговую комиссию следовало бы выбить „Конкуренция: прием с черного хода“, а над дверью в Антитрестовский отдел Министерства юстиции» слова „Монополия только по нашему предписанию“[14]14
  George J. Stigler, The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press, 1975), p. 183. Обзор работ, посвященных анализу программ регулирования, см.: Thomas K. McCraw, „Regulation in America: A Review Article,“ Business History Review 49 (Summer 1975): 159–183; см. также: Bernard H. Siegan, Economic Liberties and the Constitution (Chicago: University of Chicago Press, 1980), pp. 283–303. В работе T. K. Mc-Craw, „Rethinking the Trust Question,“ автор делает вывод (с. 55), что «экономическое регулирование, как правило, было не союзником, а врагом конкуренции».


[Закрыть]. Государственные регулирующие органы чаще создавали или поддерживали частную монопольную власть, чем ослабляли или разрушали ее. Именно этого и добивались от государственного регулирования многие заинтересованные группы, хотя, разумеется, они никогда бы не признались в этом на публике. «Общий вывод» историков регулирования сводится к тому, что «политика регулирования была результатом запутанной сложной борьбы между ожесточенно соперничавшими между собой заинтересованными группами, каждая из которых по возможности использовала государственный механизм для достижения своих частных целей, связанных с идеологией „интересов общества“ разве что на тактическом уровне»[15]15
  McCraw, „Regulation in America,“ p. 171.


[Закрыть]. Но антитрестовская политика и регулирование цен, услуг и доступа фирм на рынок – как бы ни оценивать соответствующие мотивы и результаты – лишь малая часть разнообразной деятельности современного государства.

Иногда аргументы в пользу модернизационной гипотезы ссылаются на рост населения. Растущее многолюдство неизбежно создает побочные издержки, которые экономисты называют «отрицательными внешними эффектами (экстерналиями)», – третья сторона, вопреки своему желанию, несет издержки чужой деятельности. Обычный пример отрицательных внешних эффектов – загрязнение воды и воздуха. Если законы не в состоянии защитить право частной собственности на все ценные ресурсы, в том числе на чистые воду и воздух, то в условиях свободного рынка отрицательные внешние эффекты могут стать причиной неэффективного использования ресурсов и производства. Например, сажа из вашей фабричной трубы может испачкать мое белье, повешенное сушиться на улице, но я не могу добиться, чтобы вы оплатили мне ущерб или по крайней мере прекратили загрязнять воздух во всей округе. С точки зрения общества ваша фабрика проявляет чрезмерную активность, потому что часть издержек, без нашего согласия или компенсации, переносится на третьи стороны вроде меня, которые не имеют права решать, как работать фабрике.

Считается, что государственное регулирование может поправить подобные ситуации. Получалось ли у него это в действительности, исторически зависело от структуры регулирования и проведения его в жизнь, что, в свою очередь, отчасти определяло издержки и выгоды от вмешательства. Сторонники модернизационной гипотезы принимают как само собой разумеющееся то, что отрицательные внешние эффекты исторически были широко распространены и существенны, что деятельность государства в значительной мере направлялась желанием исправить положение и что его вмешательство, как правило, обеспечивало более эффективное использование ресурсов. Каждое из этих предположений можно поставить под сомнение. Некоторые экономисты сомневаются в том, что государство способно успешно бороться с внешними эффектами или стремится к этому. По словам Леланда Игера, государство само по себе «эталонный сектор, в котором при принятии решений не учитываются все издержки каждого вида деятельности, как, впрочем, и все выгоды»[16]16
  Leland B. Yeager, „Is There a Bias Toward Overregulation?“ in Rights and Regulation: Ethical, Political, and Economic Issues, ed. Tibor R. Machan and M. Bruce Johnson (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1983), p. 125.


[Закрыть].

Нет сомнений, что в прошлом существовали значительные отрицательные внешние эффекты и что вмешательство государства направлялось желанием исправить неудовлетворительную ситуацию. Самые убедительные примеры такого вмешательства – санитарные нормы и правила. Никто не сомневается, что инфекционные болезни порождают внешние издержки. В прошлом они наносили огромный вред, и для улучшения положения разрабатывались и внедрялись государственные санитарные нормы и правила[17]17
  Edward Meeker, „The Social Rate of Return on Investment in Public Health, 1880–1910,“ Journal of Economic History 34 (June 1974): 392–431; Robert Higgs, The Transformation of the American Economy, 1865–1914: An Essay in Interpretation (New York: Wiley, 1971), pp. 67–72; idem, „Cycles and Trends of Mortality in 18 Large American Cities, 1871–1900,“ Explorations in Economic History 16 (Oct. 1979): 396–398.


[Закрыть]. Примерами борьбы государства с отрицательными внешними эффектами могут служить принятые в последние десятилетия законы о борьбе с загрязнением окружающей среды, а также такие новые органы, как Управление по охране окружающей среды, хотя, с учетом всех издержек и выгод, постановка задач и проведение в жизнь законов о защите окружающей среды ставят много вопросов о действительных намерениях и реальных успехах[18]18
  Murray L. Weidenbaum, Business, Government, and the Public, 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1981), pp. 92– 113; Douglas F. Greer, Business, Government, and Society (New York: Macmillan, 1983), pp. 463–489.


[Закрыть].

Одним словом, как объяснение возникновения Большого Правительства модернизационная гипотеза не лишена определенных достоинств, пусть и немногочисленных. Регулирование промышленной конкуренции, защита окружающей среды и преодоление соответствующих отрицательных внешних эффектов составляют лишь часть того, чем занимаются современные органы государственной власти. Бóльшая часть деятельности государства никак не связана с усложнением экономики, поддержанием конкуренции или внешними эффектами, создаваемыми концентрацией населения в городах[19]19
  Thomas E. Borcherding, „The Sources of Growth of Public Expenditures in the United States, 1902–1970,“ in Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth, ed. Thomas E. Borcherding (Durham, N.C.: Duke University Press, 1977), p. 53; Willliam A. Niskanen, „The Growth of Government,“ Cato Policy Report 7 (July/Aug. 1985): 8—10; Edgar K. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Finance and the Price System, 2nd ed. (New York: Macmillan, 1983), pp. 93, 98. См. также источники, приводимые выше в прим. 3, особенно «полезные пособия».


[Закрыть].

Модернизационная гипотеза мало что объясняет, особенно если взять федеральный уровень, который в ХХ в. рос как на дрожжах.

Общественные блага

Смежная идея, тоже развивающая сюжеты о неисключаемости или о побочных эффектах, связана с общественными благами. На языке экономической теории «общественное благо» не означает благо, поставляемое государством (либо которое должно поставляться государством). Скорее это благо, которому присуще такое свойство, как несостязательность потребления: когда некто потребляет общественное благо, доступность этого блага для всех остальных не уменьшается. Как только общественное благо произведено, его потребление не сопряжено с предельными издержками, потому что в этом случае появление дополнительных потребителей не требует дополнительно жертвовать ценными альтернативами. Самый известный пример – национальная оборона. Когда укрепляется защита от внешней агрессии, благо повышенной безопасности достается в равной степени всем проживающим на защищаемой территории. Повышение моей защищенности не означает, что снизилась защищенность всех остальных[20]20
  Национальная оборона часто служит примером, поясняющим концепцию общественного блага, и потому стоит заметить, что «оборонные расходы являются каналом распределения больших объемов частных благ, что нередко затуманивает вопросы относительно обороны как общественного блага… Величина оборонных расходов не связана напрямую с уровнем обороноспособности. Но поскольку оборонные расходы служат источником частных выгод, всегда будет оказываться сильное давление в пользу их повышения» (LeLoup, Budgetary Politics, pp. 253, 255). Милтон и Роза Фридманы отметили, что «железный треугольник» – в данном случае образуемый Пентагоном, его подрядчиками и соответствующими конгрессменами, – «в военной области столь же могуществен, как и в гражданской» (Milton Friedman and Rose Friedman, Tyranny of the Status Quo (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1984), p. 78).


[Закрыть].

Общественные блага создают проблему: каждый отдельный потребитель заинтересован в том, чтобы уклониться от платы за них, потому что выгода от этих благ принадлежит всем потребителям в равной мере. Каждому хочется «прокатиться зайцем». Частные блага не достаются тому, кто за них не платит, потому что оплатившие могут отказать другим в доступе к купленному ими благу. Однако отказать неплательщикам в пользовании некоторыми из общественных благ оказывается либо невозможно, либо чрезмерно дорого. Когда иностранных врагов от агрессии против США удерживает страх, в стране каждый получает равную защиту, и ситуацию, когда получение блага объединяет всех без исключения, вряд ли можно изменить. Если предоставить производство неисключаемых благ рынку, люди получат мало либо вовсе ничего. Никто не станет платить, так как каждый будет рассчитывать «проехать зайцем», т. е. бесплатно воспользоваться неисключаемым благом, и до его производства дело вообще не дойдет.

Государство в состоянии разрешить патовую ситуацию, создаваемую «проблемой безбилетника». Обложив налогом всех получателей общественного блага или по меньшей мере достаточно многих, оно сможет собрать средства для оплаты этого блага. Но щекотливые вопросы остаются даже после вмешательства государства, потому что не существует четкой и практичной процедуры для определения объема производства общественного блага и пропорций распределения налогового бремени. На практике и то и другое определяется в ходе политического процесса[21]21
  Browning and Browning, Public Finance, pp. 29–34, 42–44, 49–50; Joseph P. Kalt, „Public Goods and the Theory of Government,“ Cato Journal 1 (Fall 1981): 565–584; Russell D. Roberts, „A Taxonomy of Public Provision,“ Public Choice 47 (1985): 267–303. Ср.: E. C. Pasour, Jr., „The Free Rider as a Basis for Government Intervention,“ Journal of Libertarian Studies 5 (Fall 1981): 453–464.


[Закрыть].

Гипотеза общественных благ утверждает, что в ХХ в. выросла стоимость производства неисключаемых (т. е. достающихся всем и каждому) общественных благ – главным образом, национальной обороны и технологии, связанной с современными вооружениями. Но поскольку обеспечить производство этих благ может только государство, то в соответственной мере выросло и оно. Это достойный аргумент, особенно в применении к федеральному уровню органов государственной власти, который и занимается вопросами национальной обороны. ХХ в.

был свидетелем чрезвычайной международной нестабильности и враждебности. Две мировые войны, множество международных конфликтов меньшего масштаба и холодная война довели спрос на услуги профессиональных военных до высот, неведомых в XIX в. При этом развитие современных военных технологий сделало национальную безопасность чрезвычайно дорогим благом. Начавшаяся после окончания Второй мировой войны гонка вооружений означала, что невозможно раз и навсегда обеспечить безопасность национальной территории, так как каждый раунд «действие – противодействие» предъявляет более высокие требования к эффективному сдерживанию.

Но при всех ее несомненных достоинствах гипотеза общественных благ объясняет рост государства лишь отчасти. Даже на федеральном уровне бóльшая часть государственных расходов не имеет прямого отношения к задачам национальной обороны. Огромные расходы на пенсии по старости, пособия по безработице, социальное жилье, профессиональное обучение, здравоохранение, школьные завтраки, субсидии фермерам и т. д., и т. п., не говоря о многоглавой гидре регулирования всего на свете, от тканей для детских пижам до фьючерсных контрактов на сырьевые товары, не имеют никакого отношения к задачам национальной обороны или другим общественным благам.

Государство благосостояния

В США создано не просто обширное (large) правительство, а государство благосостояния. Для объяснения этого аспекта роста Большого Правительства можно использовать разновидность модернизационной гипотезы. Экономический рост и сопутствующие социально-экономические преобразования различными, зачастую косвенными путями понизили роль таких частных институтов, как семья, церковь и добровольные объединения, которые прежде были главными поставщиками социальных услуг. Виктор Фукс утверждает, что «плоды рыночной системы – наука, технология, урбанизация, изобилие» – подорвали институты, на которые прежде опирался общественный порядок. «С упадком семьи и религии неспособность рыночной системы удовлетворить эти нужды делается очевидной, и в образовавшийся вакуум устремляется государство». Большое Правительство превращается в «заместителя семьи или церкви, которые прежде помогали людям в периоды экономических или социальных бедствий»[22]22
  Victor R. Fuchs, „The Economics of Health in a Post-Industrial Society,“ Public Interest (Summer 1979): 19, 13. Интересный подход к вопросу см.: Robert Nisbet, Twilight of Authority (New York: Oxford University Press, 1975), esp. pp. 230–287.


[Закрыть]. Спору нет, государственные социальные услуги сильно потеснили частные институты. Но Фукс не отвечает на вопрос, как именно это произошло. Хотелось бы знать, кто при этом выигрывает и кто платит, сколько и каким образом.

Подобно Фуксу и многим другим, Вильгельм Рёпке рассматривал современное государство благосостояния как «несомненный ответ на распад общинных связей в течение последнего столетия». Но при этом он признавал, что «сегодняшнее государство благосостояния не просто улучшенный вариант прежних институтов социального страхования и общественного попечительства». Оно превратилось в «инструмент социальной революции», в результате которой «отнимать стало по меньшей мере столь же важно, как и отдавать», так что эта социальная революция «вырождается в абсурдную двустороннюю перекачку денег, когда государство обирает почти всех и платит почти всем, так что в итоге никто не знает, выиграл он в этой игре или проиграл»[23]23
  Wilhelm Röpke, A Humane Economy: The Social Framework of the Free Market, trans. Elizabeth Henderson (Chicago: Henry Regnery, 1971), pp. 156, 164–165. См. также: Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagfaltion, and Social Rigidities (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1982), p. 174. [См.: Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998.]


[Закрыть]. Государство благосостояния стало, если не было изначально, государством перераспределения. Государственные меры помощи самым обездоленным слились в мощный поток политики неограниченного перераспределения доходов и богатства между буквально всеми группами, как бедными, так и богатыми.

Политическое перераспределение

Объяснением того, как «в образовавшийся вакуум устремляется государство», преобразуя государство благосостояния в нечто гораздо более всеохватное и всепроникающее, служит гипотеза политического перераспределения. В рамках ее логики государство представляет собой инструмент принудительного перераспределения богатства. При этом зачастую считается, что избиратели хорошо информированы и крайне эгоистичны, а избираемые государственные деятели чутко реагируют на ясные сигналы избирателей. Известно несколько разновидностей этой аргументации.

По версии Алана Мельтцера и Скотта Ричарда, Большое Правительство «возникает в результате разницы между распределением голосов и распределением дохода. Государство расширяется, когда право голоса получают избиратели с доходом ниже медианного или когда рост доходов [населения] дает государству средства для усиленного перераспределения»[24]24
  Allan H. Meltzer and Scott F. Richard, „Why Government Grows (and Grows) in a Democracy,“ Public Interest (Summer 1978): 116. См.: Idem., „A Rational Theory of the Size of Government,“ Journal of Political Economy 89 (Oct. 1981): 914–927. В последней статье размер государства измеряется долей перераспределяемых доходов. Государственная политика влияет на перераспределение как прямо, так и косвенно, и потому этот показатель не пригоден для эмпирической проверки гипотезы. В своей следующей статье Мельтцер и Ричард проигнорировали эту проблему, что делает их результаты неубедительными. См.: „Tests of a Rational Theory of the Size of Government,“ Public Choice 41 (1983): 403–418.


[Закрыть]. Это объяснение не согласуется с историческими фактами. Расширение избирательного права не оказало прямого влияния на рост государства, а наиболее значительный рост полномочий государства приходился на периоды стагнации или падения реальных доходов, во время мировых войн и в разгар Великой депрессии. Более того, предположение, что государство всегда перераспределяет доходы в пользу малоимущих, прямо противоречит фактам, слишком многочисленным и известным, чтобы снова их приводить. Как писал Манкур Олсон, государственные меры по перераспределению в общем случае «воздействуют на распределение доходов не уравнительным, а произвольным образом, и совсем не редкость, когда доходы перераспределяются от малоимущих к более обеспеченным». Многие действия государства «не слишком помогают бедным», а некоторые «в действительности вредят им»[25]25
  Olson, Rise and Decline, p. 174. [См.: Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998.]


[Закрыть].

Сэм Пельцман развивает несколько иную версию гипотезы политического перераспределения, согласно которой «государство растет там, где становятся более многочисленными группы, заинтересованные в его росте и способные понять и выразить эту свою заинтересованность». Соответственно исключительным источником роста государства являются требования граждан, а отзывчивость государства принимается как само собой разумеющееся. Пельцман утверждает, что «в последние полстолетия главным источником роста государства в развитых странах было выравнивание различий в уровне доходов значительной части населения», потому что это выравнивание привело к «расширению политической базы, выигрывающей от перераспределения в целом и тем самым являющейся плодотворным источником политической поддержки для расширения соответствующих программ. В то же время эти группы улучшили свою способность воспринимать и выражать свою заинтересованность… [и] этот одновременный рост „способности“ послужил политическим катализатором распространения экономической заинтересованности в перераспределении»[26]26
  Sam Peltzman, „The Growth of Government,“ Journal of Law and Economics 23 (Oct. 1980): 285, курсив в оригинале.


[Закрыть].

При ближайшем рассмотрении кажущееся изящество модели Пельцмана, сформулированной на языке математики и прошедшей эконометрическую проверку, сходит на нет. Он рассматривает «государственные расходы и налоги как чистое перераспределение» и «предполагает, что объем государственных расходов определяется исключительно давлением большинства избирателей… что политические предпочтения есть прямое отражение эгоизма… и что каждый избиратель хорошо понимает детали предложенной политики и ее последствия для его материального благополучия». В другом варианте модели, якобы более реалистичной, Пельцман слегка ослабляет эти сковывающие условия, допуская, что полностью информирована только одна группа избирателей, тогда как все остальные полностью некомпетентны и либо не участвуют в выборах, либо голосуют случайным образом. Исходя из подобных предположений убедительное объяснение роста государства построить невозможно. Использованные Пельцманом для эконометрической проверки сомнительные данные и вспомогательные допущения не помогут убедить читателя, смущенного чрезвычайно нереалистическими допущениями, заложенными в основание модели[27]27
  Ibid., pp. 221–223, 233–234. Политолог Моррис Фиорина весьма уместно отметил, что «большинство экономистов неплохо знакомы со статистическими методами и могут выдать анализ, имеющий все признаки тщательности и изощренности, но… из-за незнания предмета их модели опираются на наивные предположения. В эмпирических исследованиях в области теории общественного выбора представление ключевых теоретических переменных зачастую базируется на чудовищных показателях». См.: Fiorina, „Comments,“ in Collective Decision Making: Applications from Public Choice Theory, ed. Clifford S. Russell (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1979), p. 48. Пельцмана это не проняло, и недавно он предложил еще один образец того, что раскритиковал Фиорина: „An Economic Interpretation of the History of Congressional Voting in the Twentieth Century,“ American Economic Review 15 (Sept. 1985): 656–675.


[Закрыть].

В отличие от модернизационной гипотезы, гипотез общественных благ и государства благосостояния, которые неявным образом предполагают, что государство разрастается автоматически, в силу служения широкому, но меняющемуся «общественному интересу», гипотеза политического перераспределения явным образом рассматривает рост государственных полномочий как результат политических действий. (Политические действия = борьба за использование или использование государственного принуждения для определения того, кто, когда и как получит то или иное.) Такой ракурс должен быть присущ любому реалистичному подходу. Но, как мы только что видели, политика при этом часто предстает в стилизованном, гротескном и нереалистичном виде. При этом обычно предполагается, что масштаб деятельности государства определяют исключительно выборные должностные лица, заботящиеся о переизбрании. А где Верховный суд, конституционные фундаментальные ограничения и консервативное общественное мнение? Какая роль отводится постоянным служащим государственного административного аппарата и независимых регулирующих ведомств?[28]28
  О Верховном суде см.: Siegan, Economic Liberties, а также: Paul L. Murphy, The Constitution in Crisis Times, 1918–1969 (New York: Harper Torchbooks, 1972). О консервативном (и всяком ином) общественном мнении см. ниже, главы 3 и 4 и приводимые там источники. О бюрократии см.: Browning and Browning, Public Finance, pp. 72 75; Dye and Zeigler, Irony of Democracy, pp. 323–324, 335; Samuel P. Hays, „Political Choice in Regulatory Administration,“ in Regulation in Perspective, ed. McCraw, pp. 124–154; Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, 2nd ed. (Boston: Little, Brown, 1976), pp. 179–184 и в других местах. Разумная, хоть и не до конца проработанная точка зрения, что бюрократия куда более покорна законодательной власти, чем это может показаться, развита в работе Barry R. Weingast, „The Congressional-Bureaucratic System: A Principal Agent Perspective (with applications to the SEC),“ Public Choice 44(4984): 147–191.


[Закрыть]

Предположение о полностью информированном избирателе, разумеется, несостоятельно и вводит в заблуждение. Ближе к истине предположение, что типичный избиратель совершенно не ориентируется в политике. Авторитетный специалист по общественному мнению сообщает, что американцы помнят свой астрологический знак лучше, чем имя своего представителя в конгрессе. Предположить, что политические деятели точно понимают, как именно результат выборов скажется на конкретных политических действиях и соответственно на перераспределении богатства, означает довести до абсурда гипотезу полного знания. Как отмечает Джеймс Бьюкенен, «электоральный процесс предлагает в лучшем случае грубую дисциплинарную узду для тех, кто отходит от предпочтений своих избирателей слишком далеко». Выборы происходят нечасто. Мало кто обладает точными сведениями о сути политических проблем или о деятельности политиков, а многие и не хотят об этом знать. Теоретики общественного выбора, ученые, изучающие политику с использованием методов экономической теории, называют это «рациональным неведением». Рационально это неведение или нет, результат не меняется: «…почти любой политик может, причем в довольно широких пределах, действовать вопреки интересам своих избирателей, не опасаясь вроде бы ожидаемого возмездия»[29]29
  W. Lance Bennett, Public Opinion in American Politics (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1980), pp. 43–45, 122–123, 350, 384–390 (quotation from p. 44); James M. Buchanan, „Why Does Government Grow?“ in Budgets and Bureaucrats, ed. Borcherding, p. 13. См. также: James M. Buchanan, The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan (Chicago: University of Chicago Press, 1975), pp. 156–161; Browning and Browning, Public Finance, pp. 54–72; Alt and Chrystal, Political Economics, pp. 154, 155, 161; Siegan, Economic Liberties and the Constitution, pp. 91, 265–282; Olson, Rise and Decline, p. 52 [см.: Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998]; Nordlinger, Autonomy, pp. 87, 96, 209; Graham K. Wilson, Interest Groups, pp. 110, 117, 125; Dye and Zeigler, Irony of Democracy, pp. 193, 196, 362, 364, 367; Brian Barry, Sociologists, Economists and Democracy (Chicago: University of Chicago Press, 1978), pp. 127, 135; Joseph D. Reid, Jr., „Understanding Political Events in the New Economic History,“ Journal of Economic History 37 (June 1977): 308, 313–314; Leland B. Yeager, „Rights, Contract, and Utility in Policy Espousal,“ Cato Journal 5 (Spring/Summer 1985): pp. 284–285.


[Закрыть].