Текст книги "Траблы с Европой. Почему Евросоюз не работает, как его реформировать и чем его заменить"

Свод из пяти идейных воззрений, равно как и сама религия интеграционизма, оказал на британцев такое же мощное воздействие, как и на континентальных европейцев. На принятое Великобританией в 1973 г. решение вступить в ЕЭС повлиял также ряд существенных соображений экономического порядка, о них мы поговорим в главе 3. Впрочем, в геополитической составляющей такого шага имелся и один чисто британский аспект, хотя американцы, несомненно, приложили к этому руку.

В свое время Уинстон Черчилль с успехом запустил в обращение политический нарратив, повествующий о двух великих атлантических демократиях, Америке и Британии, которые вместе воюют, а затем совместно закладывают основы послевоенного мира, скрепленного единством взглядов, одинаковым языком общения, общим наследием и взаимной пользой. В такой трактовке заключалась изрядная доля правды, но в отношениях двух демократий имелась и темная сторона. Во время войны и в послевоенный период Америка приложила все старания как для того, чтобы перехватить из рук Британии коммерческое преимущество на мировых рынках, так и, наряду с этим, способствовать распаду Британской империи.

Большинство британцев так до сих пор и не понимают, почему образованные американцы не склонны считать истинной демократией Великобританию с ее зарубежными колониями и классовым устройством общества, включая наследственного монарха в качестве главы государства, а также сохраняющуюся и по сей день политическую единицу в виде Палаты лордов.

Британцы в целом не отдают себе отчета, до какой степени президент Рузвельт ближе к концу войны тяготел к тому, чтобы действовать сообща со Сталиным, тем самым оставляя Черчилля в изоляции. Этот факт произвел сильное впечатление на всех знающих о нем. Таким образом, даже на ранних стадиях, при том что «особые отношения» не были тогда одной лишь видимостью и обе стороны не скупились на льготы и преференции друг другу, диалоги между США и Великобританией мало напоминали отношения равных партнеров. Американцы предполагали сделать их еще более неравными, дабы ослабить позиции Великобритании на мировой арене, – и, конечно, преуспели в этом.

Провал Суэцкой кампании в 1956 г., когда США по сути поставили крест на совместной попытке Великобритании и Франции силой оружия перехватить у президента Египта Насера контроль над Суэцким каналом, нанес смертельный удар по международным позициям Великобритании. После этих событий у Британии, судя по всему, оставался небогатый выбор: стать комнатной собачкой на поводке у Америки или связать свою судьбу с Европой.

После Суэцкого кризиса новый премьер-министр Великобритании Гарольд Макмиллан считал, что перед его страной стоял не такой уж жесткий выбор. Он надеялся, что Великобритании достанется роль центра, к которому сходятся три ключевые оси взаимоотношений: с США, Европой и бывшей Британской империей, а ныне Содружеством наций – неким подобием Палаты лордов, только международного уровня. Такое тройственное положение, по мысли Макмиллана, обеспечило бы Великобритании решающую роль в мире, а ее солидный опыт и искушенность в международных делах придали бы ей особенную ценность для США. Выражаясь словами Макмиллана, Великобритания для Америки выполнила бы ту же роль, что в свое время Греция для Рима.

Но годы шли, и по мере углубления европейской интеграции делалось все очевиднее, что премьер Макмиллан сильно промахнулся со своими благодушными прогнозами. Желала ли Великобритания подписаться на европейский проект или нет? Тогда среди британского истеблишмента преобладало мнение, что Великобритания неизбежно бросится в объятия Европы. Как выяснилось позже, президент Франции де Голль имел другое мнение на этот счет и сказал категорическое «нет» присоединению Британии к ЕЭС. Впоследствии, когда Шарль де Голль сошел с политической сцены, Британия все-таки вступила в Европейский экономический союз, хотя британцы в большинстве своем не отдавали себе отчета, что соглашаются на проект, предполагающий «все более тесный союз». По своей наивности британцы полагали, что просто вступают в «Общий рынок». А их страна тем временем все так же послушно шла на поводу у Америки.

Центростремительные силы, недавно увлекшие ряд государств на путь членства в общеевропейской структуре, имели разную природу, хотя у каждой страны за плечами имелся опыт взаимоотношений с куда более крупной державой. Они прежде принадлежали к восточному блоку и, находясь под мощным диктатом Советского Союза, долгие годы были отгорожены от Запада. После крушения Советского Союза эти страны жаждали вступить в западный клуб и завоевать репутацию вменяемых государств. Впрочем, их тяга к Западу объяснялась не только радужными надеждами, но и неизбывными страхами, что Россия вновь встанет на путь экспансии и в один прекрасный день предпримет попытку поглотить их. В меньшей или большей степени это относится к Польше, Чехии, Венгрии, Словакии, Словении, Хорватии, Болгарии и Румынии.

То же относится и к Финляндии, которая в период 1939–1944 гг. едва ли не постоянно воевала с Советским Союзом. Более того, с 1809 по 1917 г. Финляндия входила в состав Российской империи. Сам этот факт вкупе с этническим и языковым наследием финнов ставит Финляндию особняком от других государств Северной Европы, которые либо остаются за пределами ЕС (как Норвегия), либо, как Великобритания, входят в ЕС, но держатся в стороне от евро (Швеция и Дания).

Своим присоединением к ЕС вышеназванные государства продемонстрировали, что вернулись в лоно Запада. Их выбор послужил недвусмысленным предостережением и повысил ставки на тот случай, если когда-нибудь в будущем Россия предпримет враждебные действия против них. Все страны, прежде входившие в восточный блок, помимо ЕС, вступили также и в НАТО, что обеспечивает им конкретные меры защиты, но не ущемляет их национальные суверенитеты (см. главу 10).

Хотя изначально не предполагалось, что ЕС возьмет на себя роль защитника, но он становился прибежищем для государств бывшего восточного блока, по мере того как они приходили в себя после кошмаров советского доминирования. Горячее желание войти в состав ЕС послужило для этих государств мощным стимулом, благодаря которому они решились пройти сквозь горнило болезненных политических и экономических реформ. Кроме того, стремление в ЕС помогало им сохранять бдительность и вовремя распознавать любые признаки сползания к прошлому. За это достижение (пускай оно и было единственным) ЕС можно считать удавшимся проектом, сослужившим человечеству добрую службу.

Средоточием тревог и страхов для государства, которое сегодня носит название Республика Ирландия, выступал не «могучий русский медведь», а постаревший, облезлый британский лев. Южная часть Эйре (так ирландцы называют свою страну) стала независимым государством еще в 1922 г. Но лишь спустя почти четверть века в 1948 г. Ирландии удалось избавиться от еще остававшихся конституционных полномочий британской короны и получить статус республики, хотя Великобритания по-прежнему играла серьезную роль в ее делах. А с фунтом стерлингов Ирландия не порывала вплоть до 1979 г. Поэтому Ирландия рассматривала членство в Евросоюзе как действенный способ покончить с британским влиянием и возмужать как государство, не потеряв суверенитет и национальную идентичность, четко утвердить их в глазах мира.

Любопытно, что троим проблемным членам ЕС из числа стран Южной Европы Евросоюз тоже виделся как избавитель и гарант, но не столько от внешнего диктата, сколько от деспотической власти, произвола и притеснений. Эти три государства тоже бежали от диктатуры, но не коммунистического толка. Греция в 1974 г. свергла правившую семь лет хунту «черных полковников». Испания в период с 1936 по 1975 г. находилась под властью фашистской диктатуры, большей частью – генерала Франко, а в Португалии диктаторский режим держался с 1926 по 1974 г.

Для этих государств передача власти в руки Брюсселя не оказалась столь пагубным решением, как для многих британцев. Напротив, это было своего рода освобождение и спасение, равно как и очевидная гарантия демократии и верховенства закона внутри страны, а также принадлежности ее к клубу респектабельных государств в сфере внешней политики.

Европейский союз создавался на основе устремлений как общих для всех государств-участников, так и специфических для некоторых из них. Ряд стран имели в первую очередь хозяйственные мотивы вхождения в организацию с солидным списком экономических достижений (я буду подробнее рассматривать историю, а вместе с этим и экономические показатели деятельности Евросоюза в главе 3). Однако у многих имелись и откровенно политические задачи.

Исходя из этого, если на время оставить в стороне экономику и все, что касается связанных с ней надежд и ожиданий, то можно считать, что Евросоюз добился ощутимых успехов.

• Не случилось новой европейской войны.

• Франция и Германия связаны тесными союзническими отношениями.

• Евросоюз помог странам, прежде входившим в советский блок, снова стать органической частью Запада.

• За членством в ЕС выстроилась очередь желающих.

• Благодаря Евросоюзу усилились мощь и влияние государств-членов на мировой сцене.

• Все указывает на то, что институты Евросоюза находятся в преддверии трансформации, и это позволит ЕС или весьма значительной его части осуществить мечту об Объединенной Европе, ради которой он и создавался.

Одна беда – слишком много воды утекло с тех пор, как у отцов-основателей сложилось первоначальное видение объединенной Европы, и положение вещей изменилось. Является ли Европейский союз именно той структурой, которая нужна Европе? Или он превратился в одну из главных проблем Европы?

Глава 2
Неприятности с Евросоюзом как с политическим институтом

Я верю в политический союз. Я верю в политическую Европу. Я верю в Европу интеграции. Я верю в Европу, где мы идем одной общей дорогой в экономике, культуре и политике.

Николя Саркози, январь 2007 г.

Даже родись корова в конюшне, все равно коровой и останется.

Автор неизвестен

Все больше современных обозревателей склоняются к мнению, что успехи Европейского союза относятся к прошлому. Что же касается настоящего и еще больше будущего, то у организации налицо целый ряд серьезных пороков.

• ЕС страдает от глубокого кризиса идентичности.

• Институты ЕС по большей части дурно структурированы, и ими плохо управляют.

• ЕС фокусируется на круге задач, как правило, не соответствующих требованиям сегодняшнего дня, руководствуется целями гармонизации и интеграции, что ведет к избыточному регулированию и душит конкуренцию.

• ЕС отдалился от избирателей и утратил живую связь с ними.

Одно из главных следствий указанных пороков заключается в склонности ЕС принимать дурные решения, которые наряду с другими причинами сказываются на его экономических результатах, и о них я буду говорить ниже, тогда как в этой главе мы обсудим политические и институциональные особенности Евросоюза. Для начала я покажу, чем важны институты, а затем перейду к краткому рассмотрению изъянов в институциональной структуре ЕС, начиная с такого важнейшего вопроса, как идентичность. Затем поговорим об институтах ЕС как таковых и проанализируем, как у избирателей в странах – членах ЕС меняются взгляды.

На протяжении почти всей истории человечества люди были лишены права голоса в вопросе о том, как ими правят. Правители руководили как умели, до тех пор пока не появлялась какая-нибудь другая столь же произвольная сила и не узурпировала власть. Династии и империи приходили на историческую сцену и исчезали с нее без каких бы то ни было логических оснований, кроме применения грубой силы, которая перемежалась покорным подчинением власти традиций, законов и обычаев.

Не следует забывать, что долгая история правления деспотий по времени совпадает с такой же долгой историей практически нулевого экономического роста. Хотя виной тому причины достаточно сложного порядка, особо подчеркну в связи с этим, что способ правления всегда имел значение не только для свободы и счастья человека (что, разумеется, есть самые важные цели), но и для экономического роста. Неслучайно поэтому, когда в XVII–XVIII вв. Западная Европа действительно переживала начало расцвета, его связывали с ограничением произвольной власти, признанием силы и верховенства закона, а также с рождением энергичного и чуткого к поведению властей гражданского общества.

Причины промышленной революции (первой страной, где она произошла, стала Англия) вот уже две сотни лет служат пищей для нескончаемых академических споров, и, судя по всему, конца-края им в обозримом будущем не предвидится. А я бы, с вашего позволения, сформулировал проблему несколько иначе: причины промышленного переворота не исчерпывались открывшимися возможностями использования угля и энергии воды. Главную роль сыграли перемены в сфере политики, институтов и финансов.

Если сделать исторический экскурс в четыре последних столетия, то мы увидим, что три главные революции того периода тесно связаны с несогласием в обществе по поводу того, законны ли поборы, которые действовавшая в тот период суверенная власть взимала с подданных. Возьмем Английскую революцию XVII в. (также называемую Английской гражданской войной), в ходе которой король Карл I лишился головы и в стране на короткий период установилась республика. Поводом послужил конфликт между парламентом и Карлом I, когда последний решил без согласия парламента повысить налоги, чтобы добыть средства для ведения войн. Аналогично этому одной из причин Великой французской революции 1789 г. стало несогласие с налогообложением конфискационного характера. Вопрос налогов также в определенной степени дал повод и для Американской революции 1776 г., и для знаменитого лозунга революционеров «нет налогов без представительства». В случае двух из трех упомянутых революций (в Англии и США) ограничение полномочий суверенной власти, особенно в сфере экономики, послужило определяющим фактором для последующего экономического преуспевания.

Что касается институтов, то их роль действительно важна. В недавно вышедшей книге «Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty» («Почему одни нации богатые, а другие – бедные: источники мощи, процветания и бедности», 2012 г.) Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон проводят различие между инклюзивными (вовлекающими) институтами, которые служат общественным интересам, и экстрактивными (извлекающими), по сути обслуживающими интересы правящей верхушки или какой-либо особой группы. Аналогично в своей книге «The Trouble With Markets: Saving Capitalism from Itself» («Неприятности с рынками: спасти капитализм от него самого») я разделяю созидательные и распределительные виды деятельности. Прогресс в обществе возможен только в том случае, когда инклюзивные институты преобладают над экстрактивными.

Как подчеркивает видный экономист и нобелевский лауреат Дуглас Норт,[9]9
  Douglass North (1991) Institutions, Journal of Economic Perspectives, 5(1): 97–112.


[Закрыть] институты, играющие серьезную роль, не обязательно имеют формальный характер. Неменьшую роль играют и те, что Норт называет «неформальными институтами», к которым относятся, например, социальные условности, запреты, обычаи, традиции, общепринятые нормы поведения. Норт отмечает, что, получив независимость, латиноамериканские государства приняли конституции, как под копирку переписанные с конституции США, что, однако, не стало залогом эффективного государственного управления. Норт объясняет это тем, что практически все государства Латинской Америки прежде были колониями Испании и потому в их обществах пустили крепкие корни испанские неформальные институты, в рамках которых «личные отношения» играют решающую роль для подавляющего большинства процессов политического и экономического обмена. США, в отличие от Латинской Америки, начали свое существование как британская колония, что позволило им пожинать плоды британских неформальных институтов, позволяющих осуществлять сложные обезличенные обмены.

Теперь посмотрим, как складывались институты Евросоюза. Правильно ли выстроена их структура? Содержатся ли в договорах Евросоюза и в сопутствующих им актах и установлениях четко прописанные положения, ограничивающие произвольную власть? Если отталкиваться от того, что нам известно, то правда ли, что общеевропейские институты действуют во благо экономического роста? Могут ли институты Евросоюза рассчитывать на лояльность и симпатии со стороны подвластных им народов? Чтобы ответить на эти вопросы, первым делом необходимо исследовать их идентичность.

Как уже отмечалось, Евросоюз поражен тяжелым кризисом идентичности. Его истоки относятся к периоду, когда основы ЕС только закладывались. Хотя проект общеевропейской интеграции создавался целенаправленно, у отцов-основателей, судя по всему, не имелось сколько-нибудь отчетливого представления, каковы могут быть осуществимые или желательные масштабы союза.

Реализация проекта начиналась в условиях холодной войны, когда Советский Союз еще был силой грозной и влиятельной, а мысль о том, что государства Восточной Европы могли бы присоединиться к этому проекту, представлялась не более чем несбыточной фантазией. Понятно, почему отцы-основатели не сочли необходимым всерьез задаваться этим вопросом. Зато сегодня самое время задуматься над ним.

В чем состоит главная цель Евросоюза? В том ли, чтобы соединить воедино государства и народы, которые принято называть «европейскими»? Или он должен вобрать в себя страны, географически расположенные близко друг к другу? Или те государства, которые ведут себя определенным образом и потому готовы и способны подчиняться законодательству Евросоюза? А может, задача в том, чтобы со временем насколько возможно расшириться, по принципу «чем больше, чем лучше»? Исходя из этого, Европейский союз можно считать прародителем (ранним предшественником) мирового правительства.

Не имея ясных ответов на эти вопросы, мы не сможем понять, почему ЕС противопоказано строить планы расширения за счет государств, географически ему близких, таких как, например, Израиль или страны Северной Африки, даже если в строгом смысле они не относятся к Европе. Интересно отметить, что Европейский банк реконструкции и развития включил в сферу своей компетенции Ближний Восток и Северную Африку. Если ключевая концепция ЕС лежит в сфере культуры, то как быть с государствами, вполне европейскими по характеру, но расположенными вдали от Европы: Канадой, Австралией или Новой Зеландией?

Если нет четкого ответа на вопрос, по какой логике должно расширяться членство в Евросоюзе, то ему хорошо было бы ограничиться территорией поменьше или вообще не следовало бы существовать.

Понятно, что далеко не каждое государство Старого Света может рассчитывать на членство в Евросоюзе. В соответствии с копенгагенскими критериями (приняты Европейским Советом в 1993 году на заседании в Копенгагене), государство, желающее стать кандидатом в члены Евросоюза, обязано:

• располагать стабильно действующими институтами, обеспечивающими демократию, верховенство закона, соблюдение прав человека, а также уважение и защиту прав меньшинств;

• иметь работоспособную рыночную экономику, а также способность противостоять давлению конкуренции и рыночных сил, действующих на территории Евросоюза;

• быть способным взять на себя возникающие в результате членства в союзе обязательства, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза (принятие acquis communautaire, или правовых актов сообщества);

• ввести у себя общие правила, нормы и принципы, составляющие законодательство Евросоюза.

Этот перечень не дает четкого ответа, какие именно страны могут стать членами Евросоюза. Как мы вскоре увидим, эта неопределенность породила целый ряд трудностей.

Поскольку Европейский союз разрастался, а после крушения Советского Союза перспективы объединения Европы приобрели реальные очертания, широкое распространение получила идея, что Евросоюз представляет собой квинтэссенцию Европы. Соответственно, его масштабы должны быть обусловлены размером самой Европы. На первый взгляд, идея довольно проста и понятна – но лишь до тех пор, пока не начнешь разбирать трудные случаи, о которых я упомянул выше.

На рис. 2.1 представлены масштабы и перспективы дальнейшего расширения ЕС. Уже решено принять в состав ЕС Болгарию и Румынию, представляющие вторую волну пополнения ЕС за счет бывших участников советского блока, а в июле 2013 г. в состав ЕС вошла Хорватия, ставшая 28-м членом сообщества. Кроме того, еще пять государств имеют официально признанный статус кандидатов в ЕС: Исландия, Македония, Черногория, Сербия и Турция (последняя представляет собой важный пример, которого я коснусь чуть ниже). Есть еще три государства, формально не признанные в качестве претендентов, зато они общепризнанны в качестве потенциальных кандидатов: Албания, Босния и Косово.

Рис. 2.1. Потенциальные возможности расширения Европейского союза. Источник: www.europa.eu

Проблемы более серьезного порядка связаны с двумя странами, которые пока еще не записались в очередь потенциальных кандидатов, однако в конечном итоге могут оказаться в ней. Это Украина и Россия. Их можно охарактеризовать как частично европейские, но они долгое время оставались за пределами общепринятой в Европе политической культуры, и их нельзя считать полноценными западными демократиями, где верховенствует закон (что, впрочем, не помешало в свое время России получить место в «Большой восьмерке»). Следует учитывать также, что обе страны имеют весьма крупные размеры. Население Украины составляет 45 000 000 человек, а России – более 140 000 000.[10]10
  Здесь и далее следует учесть, что книга в целом написана в 2013 г. Присоединение Россией Крыма и гражданская война на Украине еще впереди. – Прим. ред.


[Закрыть]

Украина выглядит более закономерным кандидатом в члены Евросоюза. Население Украины велико, но Евросоюз мог бы вобрать его в себя, хотя здесь явно не обошлось бы без еще большей тревоги в западноевропейских столицах, чем та, что сопровождала вступление в ЕС Румынии и Болгарии. Даже если бы Украине и удалось успешно выполнить программу реформ, крайне низкий показатель ВВП на душу населения в сочетании с весьма сомнительной политической культурой сделали бы украинцев очень неудобоваримой «пищей» для евросоюзного «желудка». Те же факторы плюс гигантские размеры, географические и исторические особенности, вне всяких сомнений, исключают Россию из числа сколько-нибудь вероятных кандидатов в ЕС.

Как показывают события, обе страны в последнее время еще больше отдалились от возможного членства в Евросоюзе. Россия решила учредить собственный таможенный союз, включающий в себя все, какие только возможно, бывшие союзные советские республики (об этом подробнее – в главе 10). Несомненно, что Россия прочит этой структуре роль соперника Евросоюза и, выстраивая ее ради этой цели, надеется застолбить место бывших республик СССР в зоне своего влияния, не допустить их сближения с Евросоюзом. Примерно так же в свое время были «пристегнуты» к бывшему советскому блоку такие сателлиты, как Венгрия или Чехословакия (рис. 2.2).

Сейчас ситуация в Украине крайне сложная, будущее ее – непонятно. Одно время ожидалось, что в ноябре 2013 г. на саммите в Вильнюсе Украина подпишет соглашение об ассоциации с ЕС. Но в последний момент под давлением со стороны России Украина отказалась от этих планов. Россия предложила ей весьма существенную экономическую помощь, включая обязательство приобрести государственные облигации Украины и поставлять энергоносители по ценам ниже рыночных. Понятно, что замысел России состоит в том, чтобы втянуть Украину в состав Евразийского Союза, тогда шансы страны попасть в Евросоюз будут перечеркнуты. Очевидно, что значительная часть населения Украины хотела бы, чтобы их страна присоединилась к Евросоюзу. Украина – одна из тех стран, через которые пролегает водораздел между разными культурно-историческими традициями: западная часть страны, с преимущественно украиноговорящим населением католического вероисповедания, тяготеет к Западной Европе, тогда как восточная часть Украины, преимущественно русскоговорящая и православная, напротив, тянется к России.

В 2014 г. Россия присоединила Крым к своей территории. Результатом стали масштабные военные действия с обеих сторон, а Запад ввел экономические санкции против России. В целом этот эпизод четко обозначил пределы расширения ЕС на восток.

Намерения России также сильно влияют на три другие бывшие республики СССР, которые наладили тесные контакты с Евросоюзом, но остановились, не дойдя всего шага до статуса полноценного кандидата в члены ЕС: это Молдова, Грузия и Армения. Явное нежелание России допустить вхождение этих стран в ЕС перевешивает все остальное.

Рис. 2.2. Государства бывшего Советского Союза и его сателлиты. (Знаком * помечены бывшие республики, входившие в состав Социалистической Федеративной Республики Югославия (СФРЮ).) Источник: www.britannica.com