Текст книги "Траблы с Европой. Почему Евросоюз не работает, как его реформировать и чем его заменить"

Размер населения и отношение России – не единственные факторы, которые следует принимать во внимание, изучая возможности дальнейшего расширения Европейского союза. Существует и такой важный вопрос, как уровень экономического развития, о чем вполне уместно судить по такому показателю, как ВВП на душу населения. Следует отметить, что очень серьезно разнятся уровни душевого ВВП в нынешних странах – членах ЕС, в странах-кандидатах и потенциальных кандидатах в члены сообщества.

На рис. 2.3 отображены показатели ВВП на душу населения для шести стран, выступивших в 1957 г. соучредителями и первыми участниками ЕЭС. Душевой ВВП самых богатых, Люксембурга и Нидерландов, более чем вдвое превышал аналогичный показатель самых бедных из данной шестерки. Тем не менее со временем эта пропасть постепенно уменьшалась. В ходе первого расширения ЕЭС в 1973 г. у новых его членов, Дании, Ирландии и Великобритании, ВВП на душу населения был вполне сопоставим с аналогичным показателем «старых» членов ЕЭС.

Практически ничего подобного не наблюдалось во время крупного расширения европейской семьи в 2004 г., что видно из рис. 2.4. Беднейшие среди новичков в ЕС имели показатель ВВП на душу населения в 10 раз меньший, чем у богатейших. Когда в 2007 г. к сообществу присоединились Болгария и Румыния, душевой ВВП у них был и того меньше. Аналогично этому, как свидетельствуют цифры на рис. 2.5, у нынешних официально признанных и потенциальных кандидатов в ЕС, за исключением Исландии, душевой ВВП составляет лишь малую часть среднего по ЕС показателя.

В рамках расширения на восток ЕС принял в свой состав государства с очень различающимися уровнями развития. Это вызвало серьезные осложнения, которые прежде всего компрометировали центральную для Евросоюза идею о свободном передвижении граждан в пределах границ сообщества. Следствием стал возросший уровень миграции, породивший серьезное беспокойство у коренного населения в более давних странах – членах ЕС. Это не только распалило антиевросоюзные настроения, но и обернулось отвратительными проявлениями расизма и ксенофобии.

Рис. 2.3. Показатель ВВП на душу населения у шести стран – основателей ЕЭС в 1957 г. (в долларах США, по паритету покупательной способности, в ценах 2011 г.) Источники: ООН, The Economist, Penn World, Datastream, Maddison

Рис. 2.4. ВВП на душу населения 14 стран – членов ЕС в 2004 г. и у новых членов, присоединившихся к ЕС в том же году (в долларах США, по паритету покупательной способности, в ценах 2011 г.). Источник: World Bank

Рис. 2.5. ВВП на душу населения в 2012 г. действующих членов ЕС и разных групп возможных членов ЕС (в долларах США, по паритету покупательной способности, в ценах 2011 г.). Источник: IMF

Когда ЕЭС только формировался, а также во время первой волны его расширения в 1973 г. ничего хотя бы отдаленно напоминающего подобные явления не отмечалось, поскольку у государств – основателей ЕЭС был на тот момент меньший разрыв в уровнях развития. Совсем иной характер носило расширение ЕС в 2004 и 2007 гг., и последующие этапы расширения ЕС пойдут по тому же недавнему сценарию.

Возникает впечатление, будто люди, работающие над этими двумя пунктами программы Евросоюза (свободным передвижением трудовых ресурсов и стимулами к дальнейшему расширению его состава), не имеют привычки общаться друг с другом.

Уровень развития представляет собой далеко не единственную и не главную проблему, с которой сталкивается Евросоюз, когда дело касается самого спорного из потенциальных членов сообщества – Турции. Вопрос о возможном членстве Турции имеет прямое отношение к самому существу кризиса идентичности ЕС.

Турция во многих отношениях по праву считается частью Европы. В отличие от России, она состоит в НАТО, принимает участие в песенном конкурсе «Евровидение», ее футбольные клубы играют в европейской Лиге чемпионов и в Лиге Европы УЕФА. С точки зрения географии, Турция частично располагается в Европе, правда, наибольшая часть ее территории относится к Азии. А главный город Турции (хотя он не является столицей) Стамбул знаменит тем, что лежит по обе стороны пролива Босфор на стыке между Европой и Азией и почитаем как одна из колыбелей европейской цивилизации. В прошлом он носил название Константинополь в честь римского императора Константина Великого, который возвел его на месте древнего греческого города Византия и объявил столицей Римской империи. Позже Константинополь служил столицей той части империи, что сохранилась после падения Рима и стала именоваться Византийской империей. Город сохранил свой столичный статус и после того, как в 1453 г. был покорен турками-османами, утратив его лишь на заре современной эпохи.

На азиатском побережье современной Турции располагались знаменитые древние города Троя, Эфес и Галикарнас, занимающие большое место в европейском историческом представлении. По равнинам Анатолии (центральная часть Малоазиатского полуострова, составляющая основную азиатскую территорию Турции) пролегали пути завоевательных походов Александра Македонского, здесь он вел битвы и покорял города, одерживая победы над войсками персидского царя Дария и попутно распространяя влияние эллинизма на значительную часть Ближнего Востока. Характер этой экспансии вызвал серьезнейшие последствия и немало способствовал распространению христианства. И не где-нибудь, а на берегах все той же Анатолии Александр отдал своим верным македонцам знаменитый приказ «сжигать корабли» – это выражение, став крылатым, сохранилось до наших дней в современном английском языке. На мой взгляд, этот исторический багаж выглядит вполне европейским.

А еще отмечу, что Стамбул располагается всего на несколько миль дальше от Брюсселя, чем Афины, и ненамного дальше от Брюсселя, чем Хельсинки или Лиссабон. Зато в других отношениях Стамбул отделяет от Брюсселя дистанция куда большего размера. После того как в 1453 г. Византия пала под натиском турецких войск, город, который мы сегодня называем Стамбулом, в культурном смысле развернулся лицом к востоку. Сама Турция, на протяжении всего XX в. следовавшая курсом на Запад, в последнее время опять начала сдвигаться в направлении к Востоку. Сегодня это страна преимущественно исламская. Правда, Турция по-прежнему остается светским государством, но нет полной уверенности, что так будет и дальше. За свою историю Турция знала немало государственных переворотов и периодов, когда принцип верховенства закона если и соблюдался, то лишь местами.

Так должна ли Турция стать частью Европейского союза? В Европе имеется несколько стран, в границах которых проживает многочисленное исламское меньшинство, но совсем другое дело, допускать в ЕС исламскую страну, да еще с населением в 76 000 000 человек, которое, по данным Турецкого статистического института, через 20 лет перевалит за 90 000 000 человек. Евросоюз пустил в ход тактику проволочек, всячески затягивая решение по членству Турции, и кончилось тем, что сама Турция охладела к идее вступить в сообщество.

Турция, таким образом, приобрела роль лакмусовой бумажки для ЕС. Предназначена ли Евросоюзу судьба стать современным воплощением христианского мира? Или это объединение соседствующих в географическом плане государств, которые удовлетворяют ряду технических критериев членства? Если Евросоюз существует только для того, чтобы объединять соседствующие государства, то разве может он быть по-настоящему тесным и основываться на общих ценностях? Вывод один: самое ядро Евросоюза поражено глубоким кризисом идентичности.

Примечательно, что бывший президент Франции Николя Саркози не так давно достаточно ясно высказался по поводу европейской идентичности и о том, позволительно ли допускать Турцию в состав Евросоюза:

Что такое Европа? Европа не является субрегионом в классификации Организации Объединенных Наций. Это политический проект, интеграция. Мы обязаны постоянно быть начеку в том, что касается расширения и интеграции Европы. Я выступаю за интегрированную Европу, у которой есть границы. Турция – это Малая Азия. Россия тоже не является Европой, но что касается балканских государств, то они – часть Европы. А как насчет Украины? В случае если нам придется пустить к себе Украину, тогда мы получим Европу настолько огромную, что в ней ничего невозможно будет сделать, а для этого у нас уже имеется Организация Объединенных Наций.

Как следует из этого высказывания, Саркози ставит превыше проблем совместимости и общих интересов вопрос о том, существует ли верхний предел размеров сообщества, при котором оно могло бы функционировать как до́лжно, обеспечивая действенную демократию и институты, внушающие своим гражданам если не любовь, то хотя бы уважение. И в этом Саркози совершенно прав.

Безусловно, должен существовать некий верхний предел размеров объединения, допускающий свободное и беспрепятственное передвижение в рамках его границ. Данный принцип сам по себе исключает Турцию из числа претендентов на членство в ЕС, однако на основании этого же принципа следует поставить под серьезный вопрос и членство Украины (а тем более России). В противном случае Евросоюз сам должен трансформироваться и принять облик, в корне отличающийся от того, которым грезили отцы-основатели, вдохновленные перспективой «все более тесного союза» (подробнее я рассмотрю эту тему в главе 8). Свободное передвижение людей в границах Европейского союза всегда было одним из фундаментальных принципов общего рынка, он не совместим с членством в ЕС государств, имеющих огромные различия в доходах и культуре.

В нынешнем составе Европейский союз приобрел такие размеры и разнообразие, которые не сообразуются с его институтами, а также с амбициями ЕС и собственным видением того, что он собой представляет и для чего нужен. Евросоюз угодил в подобное положение по неосмотрительности, поскольку никто заранее должным образом не продумал этот вопрос. ЕС по-прежнему культивирует идею все более тесного союза, но при этом расширяет свои географические границы далеко за пределы того, о чем даже и не грезилось отцам-основателям и что давало бы возможность функционировать ему сколько-нибудь эффективно.

Данная проблема во многом обусловлена предыдущими успехами: множество стран стучались в двери Евросоюза (пускай и по самым разным мотивам), а его вполне устраивало, что размеры все увеличиваются. И все же, чтобы не превратиться в монстра устрашающих габаритов, Евросоюзу предстоит сделать выбор. Он мог бы сохранить свой нынешний состав, а возможно, расширяться и дальше, но при этом не должен преследовать цели полной интеграции и все более тесного союза. Другой вариант – не отказываться от этих целей, но добиваться их в отношении более узкой группы стран-членов, например тех, что сегодня входят в еврозону. Впрочем, как мы убедимся далее, даже эта задача невероятно сложна.

Европейский союз представляет собой группу стран, которые стоят на пороге соединения в единое государство, однако пока оно не до конца достроено. Вследствие этого роль национальных государств в целом ряде областей ограничена, хотя сами они до конца не изжиты. В итоге мы имеем неразбериху.

Сегодня рассматривается предложение учредить отдельный пост президента для государств еврозоны. По большому счету, в структуре органов власти Евросоюза это был бы пятый по счету руководящий пост. Напомню, что в ЕС уже имеются председатель Европейской комиссии (высшего органа исполнительной власти), председатель Европейского совета (высшего политического органа ЕС), председатель Совета министров (Совета Европейского союза, одного из двух законодательных органов, председательствуют поочередно все страны – члены ЕС), председатель Европейского парламента (второй законодательный орган), не говоря уже о верховном представителе Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности (в настоящее время этот пост занимает баронесса Эштон). Здесь очень к месту едкое замечание Генри Киссинджера, что Европа состоит из множества национальных государств и потому у него нет телефонного номера, по которому он мог бы позвонить, когда нужно решить какой-либо вопрос. Даже если Киссинджер и попытался бы дозвониться до Евросоюза как до организации, ему пришлось бы сделать четыре, а то и пять звонков.

Очевидной несообразностью является сменяющееся каждые шесть месяцев председательство в Совете министров (Совете Европейского союза), когда эту роль поочередно исполняет каждая страна – член ЕС. Таким образом, Германия или Великобритания уравнены в этом отношении с такими странами, как Люксембург или Хорватия, где значительно меньше государственных чиновников и дипломатов, которые в общем и целом менее искусны и опытны, чем их коллеги в тех же Германии или Великобритании.

Что касается внешней политики, то председатель Европейской комиссии г-н Юнкер участвует во встречах «Большой восьмерки» наряду с премьер-министрами и президентами стран – членов ЕС. Отсюда не стоит делать вывод, что по любому из обсуждаемых вопросов у Европы существует согласованная политика. На самом деле, европейские члены G-8 (Франция, Германия, Великобритания и Италия) вольны определять свой собственный внешнеполитический курс, что они нередко и делают.

Хотя Европейская комиссия является зачатком правительства Евросоюза, ее состав обусловлен многонациональным происхождением сообщества. В Комиссию входят 28 представителей (неофициально именуемых комиссарами), по одному от каждого государства-участника. Предполагается, что каждый из комиссаров представляет интересы всех граждан Евросоюза, а не только своей страны, но в действительности каждая страна, когда ей требуется обосновать свою позицию, апеллирует к «своему» комиссару. А сама комиссия представляет собой «диковинную зверушку». В аналитическом документе, подготовленном сочувствующей ЕС научно-исследовательской организацией «Центр европейских реформ», Еврокомиссия характеризуется как «политический орган, который инициирует принятие законов и занимается поиском компромиссов между странами-членами. Также это технический орган, оценивающий эффективность экономик стран-членов, квазисудебный орган, поддерживающий порядок на рынках и обеспечивающий исполнение правил, а также – регулятор общей политики от лица государств-членов».[11]11
  Charles Grant (2013) How to Build a Modern European Union, London: Centre for European Reform.


[Закрыть]

Есть еще Совет министров, на заседаниях которого руководители национальных государств встречаются лично. Как предполагается, этот форум предоставляет странам-членам возможность отстаивать свои национальные интересы, однако состав Евросоюза сейчас так обширен, что это нелегко дается даже крупным странам. Например, доля голосов Великобритании сократилась сегодня до 8 %, а ее возможности влиять на принимаемые Советом министров меры (и блокировать их), если они ущемляют британские интересы, бесспорно, ограничены. На практике многие ключевые решения принимаются на двусторонних встречах между премьер-министрами и президентами. Учитывая, что Франция и Германия, по общему признанию, играют роль локомотива ЕС, самые важные договоренности проходят с участием французского президента и германского канцлера.

Европейский парламент задумывался как орган, действующий иначе, чем национальные парламенты. Европарламент не имеет полномочий выдвигать законодательные инициативы или поправки к законам. Избирательные округа очень велики, и связь между депутатами Европарламента и рядовыми гражданами на местах слаба. Тот факт, что округа нарезаны не поверх государственных границ стран-членов, а строго в пределах их территорий, закрепляет положение Европарламента как органа, чьи полномочия находятся где-то посередине между национальными государствами и полным объединением. В Европарламенте существуют семь политических фракций, объединяющих представителей разных государств, но в силу крупных языковых и культурных различий между парламентариями их принадлежность к той или иной фракции мало что дает в плане политических выгод стране, которую этот парламентарий представляет.

Аналогичными проблемами поражен и Суд Европейского союза. От каждой страны, независимо от ее размеров, в суде ЕС представлен один судья. Такой порядок мало способствует эффективности работы суда, как и укреплению его репутации. Некоторые постановления этого органа получают широкое одобрение. Пожалуй, самым знаменитым является судебное постановление от 1979 г. по делу Cassis de Dijon,[12]12
  Иск немецкой компании Rewe-Zentral AG против Федеральной монопольной администрации по спиртным напиткам из-за запрета на ввоз в Германию черносмородинового ликера «Кассис», производимого в Дижоне, Франция. Решение было принято судом Европейского сообщества в 1979 г. – Прим. пер.


[Закрыть] установившее принцип взаимного признания стандартов, согласно которому любой товар, законно выставленный на рынок и продаваемый в одной стране ЕС, позволено также реализовывать в другом государстве ЕС. Тем не менее уйма решений суда ЕС приводит в ужас. Одно из самых спорных постановлений было вынесено в 2011 г. против половой дискриминации в страховании, а журнал The Economist назвал его «изрядной чепухой». Постановление имело целью не позволить страховым компаниям предоставлять преимущества молодым женщинам-водителям, которые, как правило, совершают меньше аварий, чем молодые мужчины. Постановление также вынудило страховые компании предоставлять одинаковые ставки пожизненного страхования пенсионерам обоего пола, несмотря на то что ожидаемая продолжительность жизни у мужчин и женщин заметно различается.

Суд ЕС подвергается критике, причем не только в Великобритании, но и в некоторых других странах-членах, за так называемый судебный активизм. Под этим подразумевается склонность Суда ЕС выходить за пределы своих полномочий и продвигать европейскую интеграцию. Не надо путать Суд ЕС с Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ), который был учрежден в рамках Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) – об этом мы вкратце поговорим в главе 7. Поскольку в английском написании аббревиатуры ЕСПЧ и ЕКПЧ выглядят одинаково – как ECHR, European Convention on Human Rights и European Court of Human Rights, – чтобы их различить, Европейский суд принято обозначать как ECtHR.

А вот Европейский центральный банк (ЕЦБ), по всей вероятности, представляет собой отрадное исключение в перечне институциональных провалов ЕС. В техническом плане ЕЦБ действует хорошо. Однако из-за того, что в руководящие органы ЕЦБ включены представители всех стран – членов ЕС, которые, по мысли учредителей, должны устанавливать валютную политику еврозоны в целом, этот институт подвержен многим проблемам, аналогичным тем, что преследуют другие европейские институты. Действительно, частое бездействие ЕЦБ по ряду проблем в высшей степени сомнительно. Однако надо заметить, что на ЕЦБ взвалена поистине геркулесова задача – каким-то образом курировать евро (об этом мы поговорим в главах 4 и 5).

При существующих институциональных структурах избиратели отдельных государств-членов больше не обладают политической силой для реального контроля над теми, кто ими правит. Даже в стране со столь сильными демократическими традициями, как Великобритания, механизм демократии никогда не приобретал такой мощи, чтобы влиять на конкретные положения законодательства (не говоря уже о том, чтобы их блокировать) или методы работы правительства. По большому счету, в Британии, как и где бы то ни было еще, сила демократии сводится к одной лишь возможности изгнать из власти правящую партию или ее лидера. Сегодня британцам ничего не остается, как молча принимать законы, которые навязываются им в результате византийских интриг между никем не избираемой Европейской комиссией и лидерами других европейских государств – членов ЕС. По сути, такая система сводит на нет завоевания многовековой истории Великобритании, где сюжетная канва состоит в постепенной передаче власти от монарха к избранным представителям народа, которых народ мог отрешить от власти в ходе последующих выборов.[13]13
  Я признателен Кристоферу Смоллвуду (Christopher Smallwood) за то, что он подметил и показал эту историческую тенденцию.


[Закрыть]

Представления о том, насколько глубоки корни демократических традиций Великобритании, не получили пока еще широкого признания. Англосаксы выбирали себе королей; правда, не из всего народа и не всеобщим голосованием, а из феодальной знати, голосованием национального собрания – витенагемота.[14]14
  Witenagemot: букв. – собрание мудрых (англ.).


[Закрыть] После завоевания норманнами в 1066 г. короли Англии стали больше походить на диктаторов, и очень скоро в стране утвердился принцип передачи королевской власти по наследству, а не вследствие избрания. Но даже после этого короли правили с совета и согласия баронов, и со временем принесенный норманнами авторитаризм начал постепенно смягчаться под влиянием англосаксонской традиции и расширявшихся полномочий парламента.

В 1327 г. парламент низложил короля Эдуарда II, а в 1399 г. – и короля Ричарда II, дерзнувших присвоить себе абсолютную власть, чего не желал признавать народ Англии. Позже в английской истории происходили и другие знаменательные события, в числе которых – свержение с престола Карла I и Якова II, а также четкое установление верховенства парламента над королевской властью после «Славной революции» в 1688 г., итогом которой стало установление конституционной монархии. Остальное, как говорится, достояние истории. Поражает только, что в наши дни Европейская комиссия наделена гораздо большей властью и могуществом (может пренебрегать парламентом), чем те, которыми обладали большинство английских королей.[15]15
  Краткую историю становления британской конституции и постепенного возвышения парламента можно найти в David Green (2013) What Have We Done? London: Civitas.


[Закрыть]

Конечно, относительное бессилие британского парламента, как и парламентов других государств, в сравнении с властью ЕС не обязательно расценивать в качестве неизбежного порока, принимая во внимание, что данное политическое образование сильно разрослось в размерах. Если у жителей Кройдона нет возможности без посторонней помощи низвергнуть правительство Британии, так стоит ли удивляться, что английский народ, напрямую или через парламент, точно так же не может своими силами избавиться от власти европейского правительства.

Честно говоря, таким умозаключением мы крупно льстим и кройдонцам, и британцам, поскольку даже весь огромный европейский электорат – и тот не в состоянии совладать с Европейской комиссией, а Европейский парламент представляет собой институт слишком инертный и неэффективный. Даже если политические институты Евросоюза подвергнуть радикальной перестройке, то и тогда найдутся другие разумные причины, объясняющие, почему европейская демократия никогда не сможет работать хорошо (подробнее – в главе 7).