Текст книги "Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления. Профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции"

Причины повышения общественного внимания к профессиональной этике государственной гражданской и муниципальной службы России

Высокие темпы усложнения общества – одна из специфических черт современности. Особенно значимой и актуальной стала роль государства как организатора и гаранта осуществления большинства новых крупномасштабных программ развития социальной, экономической, научной, образовательной, культурной и иных сфер. Увеличивается важность и значимость функций всех трех ветвей государственной власти, но особенно ответственными становятся задачи исполнительной власти и соответственно управляющей системы.[72]72
  См.: Алексеев С. Административная реформа и оптимизация исполнительной власти / С. Алексеев // Экономика и управление. – 2005. – № 2. – С. 33.


[Закрыть] Все это вызывает необходимость повышения качества этического сознания современного чиновничества.

Хотя прогноз эволюции современного российского общества в гражданское общество выглядит оптимистично, нельзя не признать, что единственной сколько-нибудь эффективной силой, способной поддержать динамичное развитие страны на ближайшее время, остается все то же чиновничество (бюрократия).[73]73
  См.: Рыбаков А. Исполнительная власть как фактор развития российского общества / А. Рыбаков // Власть. – 2002. – № 12. – C. 42–43.


[Закрыть] Социальные надежды России неизбежно связаны с изменением характера деятельности государственной и муниципальной службы, а следовательно, и с реформированием ее этического кодекса. Общество способно решить задачу превращения профессиональной этики гражданской службы в фактор подлинного обновления России.[74]74
  См.: Пискотин М. Страна нуждается в чиновничестве, заслуживающем доверия и уважения / М. Пискотин // Российская Федерация сегодня. – 2002. – № 2. – C. 28.


[Закрыть]

Но вместе с тем сегодня для всех очевиден феномен бюрократизации государственного управления, рост влияния и значимости аппарата власти в принятии решений на всех уровнях управленческой системы.[75]75
  См.: Граждан В. О некомпетентности и бюрократизме в государственной службе / В. Граждан // Государственная служба. – 2002. – № 1. – С. 38–39.


[Закрыть] Эти процессы и тенденции привели к тому, что в массовом сознании чиновничеству приписываются, с одной стороны, неэффективность и некомпетентность, а с другой – могущество и забота лишь о собственном благополучии. В качестве самых непопулярных признаков бюрократической морали приводят, как правило, бездушие, безразличие, волокиту, канцелярскую круговерть и т. д.

В условиях советской эпохи, при централизованной плановой экономике, безответственная исполнительность и отсутствие доверия в суждениях о людях считались рациональными качествами службы и отражали приспособленческую этику поведения, укладывающуюся в рамки существовавших идеологических установок. В постсоветское время по причине незначительности структурных преобразований в сфере управления, по существу, все этические стандарты и стереотипы, отображающие фундаментальные изъяны в сознании чиновничества, сохранились в неизменном виде. Однако наличие этих качеств должно считаться нерациональным в условиях экономики, основанной на рыночных отношениях.

Причиной, значительно снижающей уровень «фактора кризисности» сознания членов чиновничьей корпорации, является практическая незыблемость общественного положения данной социальной группы. По сути, у чиновников отсутствуют влияющие на их статус мотивы, побуждающие их к радикальному пересмотру сложившихся идеалов, жизненных целей, сущностных самооценок. Сознание современных чиновников явно не достигает того уровня понимания катастрофичности состояния их этического кодекса, который предполагал бы неотложную ревизию профессиональных моральных ценностей и приведения их к универсальным стандартам.

К сожалению, современное российское государство, не обладая четкими политическими принципами, демонстрирует обществу действия и компромиссы, противоречащие универсальной морали, что в конечном счете мешает гражданам, в том числе и чиновникам, утвердиться в справедливости общечеловеческих и демократических приоритетов.[76]76
  См.: Глазьев С. Белая книга. Экономические реформы в России 1991–2002 гг. / С. Глазьев, С. Кара-Мурза, С. Батчиков. – М., 2004. – С. 173.


[Закрыть] Общество, социальные группы и средства массовой информации не только не противостоят вредным, разрушающим общественную мораль страстям, но зачастую поддерживают их, стимулируя критическое отношение как к традиционным, так и к новым ценностям.

Сохраняющиеся этические стереотипы «государевой» службы (службы руководителю, а не государству и его гражданам) уничтожают у чиновников ряд внутренних ограничений, способных предостеречь человека от циничного равнодушия к интересам других людей, не принадлежащих к касте начальников. Такая точка отсчета оправдывает своеволие чиновников, игнорирование ими всех не вписывающихся в цели их интересов и создает собственную, не опирающуюся на общественные критерии систему нормативных ценностей. Многое из того, что общество считает коррупционным отклонением в действиях чиновничества, с точки зрения корпоративного служилого сообщества, является признаваемой и поощряемой формой поведения (например, подарки-взятки, использование служебного положения в личных и корыстных целях и др.).

Границы между вопросами «функционирования государственного аппарата» и «стандартов служебного поведения чиновников» пока остаются очень размытыми. Стоит задача способствовать соблюдению высоких этических стандартов в самой законодательной, исполнительной и судебной власти. Но несформированность этических норм служебного поведения усиливает два полюса ценностных ориентаций чиновничества, каждый из которых разрушителен для их профессиональной морали. С одной стороны, это чреватые произволом требования вышестоящих должностных лиц (администрирование), а с другой – угроза преследования и травли тех членов корпоративной группы, которые отклоняются от установившихся общепринятых предписаний, в том числе и тех, которые могут расходиться с требованиями норм Гражданского и Уголовного кодекса (коррупционные действия).

Для современных государственных управленческих структур подавление конструктивной личной инициативы служащих ставит массу этических проблем для лиц, ответственных за принятие решений, когда даже честные люди совершают проступки под предлогом защиты каких-то формальных или неформальных профессиональных интересов службы.[77]77
  См.: Курбанов Р. Д. Формирование нравственности и морали государственных служащих в Российской Федерации / Р. Д. Курбанов // Власть. – 2008. – № 1. – С. 34.


[Закрыть] Превратить профессиональную этику службы, да и саму социальную группу чиновников в опору законности и государства можно лишь на основе организационно-структурных и политических преобразований в рамках административной реформы.[78]78
  См.: Лутвин С. Б. Социальная трансформация и государственная бюрократия / С. Б. Лутвин // Вопросы философии. – 2006. – № 2. – С. 108.


[Закрыть] В веберовской концепции «рациональной бюрократии» и ее современных интерпретациях[79]79
  Подробнее см., например: Кабашов С. Ю. Бюрократия. Теоретические концепции / С. Ю. Кабашов. – М.; Уфа, 2002. – С. 94–168; Макарин А. В. Бюрократия как институт власти / А. В. Макарин. – СПб., 1998. – С. 64–69, и др.


[Закрыть] обозначены основные направления таких структурных изменений, которые призваны рационализировать деятельность чиновничества. Эти идеи хорошо известны, но главное, что они не потеряли своей актуальности для нашего общества и сегодня.

Дилемма моральной чистоты и профессионализма может быть разрешена на уровне отдельных специалистов, сумевших сохранить в наше сложное время и совесть, и знания, и опыт. Значительно более сложный вопрос – подготовка будущих профессионалов-чиновников. Иначе говоря, готовить и переподготавливать управленцев следует не просто как специалистов в области технологии принятия решений, а как людей, умеющих видеть гуманистическое содержание этих процессов, обладающих широким культурным кругозором, способных сверять свою профессиональную деятельность с этическими ценностями и нормами права.[80]80
  См.: Холод А. В. Анализ управленческой культуры в организациях государственного и муниципального управления региона / А. В. Холод, Ю. А. Субботина // Культура, управление, экономика, право. – 2005. – № 4. – С. 44.


[Закрыть]

В ослаблении моральных устоев чиновничества таятся две серьезные опасности для общества. Первая вытекает из положения, которое занимают должностные лица властной администрации в системе общественной организации. Своекорыстие и другие моральные нарушения оказывают деструктивное влияние на правовую среду и моральные устои в обществе в целом. Вторая опасность выражается в том, что возможность морального перерождения аппарата власти чревата деградацией его профессионального потенциала. Атрофия честности у служащего ставит под сомнение не только все остальные моральные ценности в его деятельности, но и профессиональные качества.

Как показывает предшествующий и современный опыт, характер и степень влияния различных этических величин на процесс осуществления службы зависят от соответствия их требований реальным условиям властного управления.[81]81
  См.: Мальцев Г. В. Бюрократия как проблема права / Г. В. Мальцев // Социология власти. – 2004. – № 1. – С. 18.


[Закрыть] Сложность подобного рода условий и неоднозначность критериев служебной деятельности чиновников приводят к тому, что профессиональная этика гражданской и муниципальной службы формируется на пересечении разнообразных предпочтений, являясь оригинальной смесью ценностей, отношений, норм, привычек, традиций, форм поведения и ритуалов, присущих только данному виду службы, поэтому можно говорить только в самом общем виде о каких-то единых моральных стандартах нравственного самоощущения российской бюрократии.[82]82
  См.: Трегубов М. В. Бюрократия в механизме государства / М. В Трегубов // Управленческое консультирование. – 2005. – № 2. – С. 67.


[Закрыть]

Моральные стандарты в деятельности организации сферы управления

Ценности профессиональной культуры и нормы поведения выражены в управленческом сообществе открыто или скрыто. Эти приемлемые моральные стандарты деятельности могут быть представлены в форме универсальной и профессиональной этики, в принципах служебного поведения, нормативах и законах. Как правило, на качестве этических идеалов, воплощающих допустимые для индивида различия в понимании добродетелей, в большей степени сказывается влияние корпоративных стереотипов и моральных традиций, признаваемых в управленческой пирамиде.[83]83
  См.: Кибанов А. Я. Этика деловых отношений: Учеб. для вузов / А. Я. Кибанов, Д. К. Захаров, В. Г. Коновалова. – М., 2008. – С. 81.


[Закрыть]

Гармония объективного и субъективного начала в сфере управления – важный критерий его эффективности. Важным средством, обеспечивающим гармонизацию субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений, является соответствие в процессе управления содержания целей и задач моральной оценке тех методов, которые применяются для их достижения. Действительно, деятельность служащего в сфере управления носит нормативно-инструктивный характер. Но эффективность нормативной деятельности персонала службы, результаты и способы ее осуществления зависят от этического характера предваряющих это действие моральных установок конкретных личностей.

Моральные стандарты – это устойчивые ценности, убеждения, общие для всех сотрудников данного профессионального сообщества, предопределяющие их поведение. Они могут не быть четко выражены, но при отсутствии прямых инструкций определяют способ действия и взаимодействия людей и в значительной мере влияют на ход выполнения работы и на характер жизнедеятельности организации. Моральные стандарты – это важный компонент в достижении целей, повышении эффективности управления. Их главная цель – обеспечение внешней адаптации и внутренней интеграции служащих. Моральные стандарты могут как помогать службе, создавая атмосферу и обстановку, способствующие повышению эффективности деятельности работника, так и работать против, создавая барьеры, препятствующие выработке и реализации задач управления, сформулированных руководством.

Функция моральных стандартов в профессиональной деятельности службы состоит в обеспечении предсказуемости, единообразия и стабильности управленческих действий при многообразии их методов. При этом моральные стандарты способствуют выработке взаимного приспособления должностных лиц для реализации общих, групповых целей, когда известен возможный и альтернативный диапазон действий и поступков отдельных людей в определенных ситуациях. Моральные стандарты службы выполняют регулятивную функцию общения, диалога поколений управленцев, действующих в постоянно изменяющихся условиях, способствуют сохранению культурных ценностей, опыта предшествующих поколений чиновников, фиксируют модели исполнения должностных обязанностей и профессионализм личности, прошедшие испытание временем.[84]84
  См.: Милютин П. Управленческая культура личности и факторы ее развития / П. Милютин // Власть. – 2007. – № 5. – С. 91.


[Закрыть]

Формирование моральных стандартов работы чиновника связано не только с преодолением формализма, бюрократизма, неумения применять эффективные методы, но и с реальной угрозой имитации служебной деятельности. Это может проявляться прежде всего в безразличии к результатам своей деятельности, когда служащие не анализируют реальную ситуацию хотя бы на уровне собственных эмоций и чувств. Роль последних состоит в том, что они отражают отношения между мотивами (потребностями) служащего и успехом или возможностью успешной реализации его служебной деятельности.

Должностное лицо формирует адекватный условиям службы моральный облик тогда, когда относится к моральным стандартам как к ценности, способной позитивно регулировать его деятельность во взаимоотношениях с другими людьми через ее интеграцию, нормирование, социализацию.[85]85
  См.: Смирнов А. А. Акмеологические технологии в формировании культуры мышления государственных и муниципальных служащих / А. А. Смирнов // Вопросы культурологии. – 2005. – № 10. – С. 89.


[Закрыть] В противоположном случае моральные стандарты теряют свои регулирующие функции, тормозят развитие способностей служащего, ведут к консервации стереотипов мышления и даже к потере смысла осуществления служебной деятельности.

В деятельности организации, в которой осуществляется служба, моральные стандарты проявляются не в процессе «суммирования» норм и принципов работы каждого, а в выявлении соответствия, неполного соответствия или несоответствия индивидуальных ценностей общепринятым в профессиональном сообществе моральным установкам. Следование всеми служащими моральным стандартам ведет к умножению, а не простому сложению результатов действий отдельных должностных лиц в виде морально устойчивой атмосферы в коллективе, способствующей результативности всего властного органа.

Моральные стандарты в деятельности организации – это, с одной стороны, отражение, а с другой – средство разрешения противоречий, объективной основой которых являются определенная социально-политическая ситуация, характер управленческой деятельности в условиях нестабильности нормативной базы, а также несформированности этического кодекса в системе «руководитель органа – руководители его структурных подразделений – служащие-исполнители». Чтобы снять противоречия, необходимы достаточно высокий уровень морального развития каждой личности, способности максимального использования знаний и опыта, отражающие меру компетентности служащего в рамках его полномочий.

Очевидно, что моральные стандарты на службе существенно отличаются от общепринятых стандартов в обычной жизни.[86]86
  См.: Магомедов К. Социологический анализ этических проблем государственной службы / К. Магомедов // Гос. служба. – 2004. – № 6. – С. 16.


[Закрыть] Служащие, особенно руководители, часто испытывают внутренний дискомфорт из-за «конфликтности ожиданий» от своих действий – они должны проявлять себя для окружающих как профессионалы, призванные эффективно управлять какими-то процессами, и одновременно как личности, обязанные быть этичными, высоконравственными. В процессе выполнения служебных обязанностей многим управленцам приходится идти на компромисс с собственными этическими принципами ради достижения корпоративных целей («подарки» нужным людям, прием на работу «по связям», излишне строгое обращение с коллегами, неэтичные методы ведения дел, сокрытие и фальсификация необходимой информации). В процессе служебной деятельности часто сама работа в организации может заставить работника вести себя таким образом, что в обычных условиях это было бы сочтено как поведение, не соответствующее моральным стандартам. Например, критика результатов чужого труда приводит к многочисленным обидам, которых в обычных условиях люди стараются избегать. Однако на службе это может входить в служебные обязанности – критиковать, разбирать недостатки, указывать на отсутствие ответственности. Сокрытие истинного положения дел является еще одним примером поведения, которое обычно называется неправильным, но только не на службе. Вместо того чтобы назвать человека льстецом, его называют «способным прекрасно маневрировать». Безжалостность же назовут практичностью. Корень зла, очевидно, заключается в том, что организация служебной деятельности без соответствующих противовесов, сама по себе формирует «аморальное» содержание некоторых служебных поступков.

В связи с тем что служащие часто перестают руководствоваться моральными стандартами при выполнении служебных обязанностей, появляющиеся этические проблемы при взаимодействии службы с внешними факторами воспринимаются ими как исключительно трудноразрешимые. Действительно, когда в служебной деятельности противоречия с обычной моралью заходят слишком далеко, возникает известная ситуация – при выполнении должностных обязанностей чиновникам трудно понять, когда, как и зачем необходимо противостоять неправильным поступкам других людей.

Престиж и нравственное значение профессии современного государственного гражданского и муниципального служащего

Государственная гражданская и муниципальная служба как социально-правовой институт является носителем государственнической идеологии. Одно из ее предназначений – создание идеализированного образа государства: великодушного, доброжелательного, озабоченного исключительно благополучием своих граждан. Работники аппарата властных органов своей службой стараются поддержать этот образ, сформировать позитивный общественный имидж публичной власти и всех должностных лиц, занятых в управлении. Служба в силу своей многофункциональности – это фундамент государственного здания.

Престижу государственного гражданского и муниципального служащего способствует статусный характер этой профессии в обществе.[87]87
  См.: Моисеев А. В. Государственная служба в Российской Федерации как социально-политический институт / А. В. Моисеев // Регионология. – 2007. – № 2. – С. 19.


[Закрыть] Например, правовой статус обеспечивают такие элементы, как государственные гарантии, забота государства о предоставлении социальных льгот (в том числе повышенная пенсия), продолжительность отпуска, стабильность занятости и т. п., социальный статус – социальная ответственность служащих, т. е. добровольный показ сведений о доходах и имущественном положении, а также регулярная аттестационная отчетность о служебном поведении и результативности деятельности. Нравственный статус определяется этическими ценностями профессии, выражающими высокую гражданственность и безупречное служение своему государству.

Престижность профессии служащего связана с тем, что трудовая деятельность служащих по содержанию высокоинтеллектуальна, психологически и эмоционально насыщена. Почти во всех действиях служащих проявляется власть, придающая этим действиям авторитет и должную гарантию (компетенция по полномочиям, определенная законодательством). Знания и профессиональный опыт служащих формируют особый духовно-материальный «продукт», обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений и процессов. Работа служащего является высокопрофессиональным делом. Для этой деятельности требуется специальное, а не любое высшее образование в соответствии с направлением деятельности в сфере управления.[88]88
  См., например: Федеральная программа «Реформирование системы государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 47. – Ст. 4664; Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 11. – Ст. 1277.


[Закрыть]

Высокий престиж и нравственное значение профессии гражданского и муниципального служащего не в последнюю очередь определяются особенностью его труда – принадлежностью к сфере управления. Важнейшим элементом сознания и культуры служащих является государственное мышление как способность мыслить в масштабе и интересах государства, региона, местного сообщества, т. е. определяющая и соответствующая деятельность на благо большинства граждан. Но участие в управлении обществом не означает автоматического возвеличивания человеческих достоинств служащего. Напротив, авторитет личности обусловливается не иерархической ступенью занимаемого им служебного места, а гуманным характером отношения к людям и общественно-нравственной оценкой результатов его деятельности.[89]89
  См.: Астахова Н. Идеология государственной службы / Н. Астахова // Гос. служба. – 2006. – № 3. – С. 31.


[Закрыть]

Специфика труда гражданского и муниципального служащего также связана с активным общением с людьми, он обязан создать себе и своей профессии высокий имидж и общественный рейтинг. Это достигается доброжелательностью, приветливостью и оптимистичностью. Однако положительный образ профессии гражданского и муниципального служащего складывается не только из умения обращаться с людьми, внешнего вида, речи и манеры поведения, но и из социальной доступности, приверженности общечеловеческим ценностям, религиозной терпимости, законопослушности, подконтрольности со стороны общества.

У чиновничества высоко развито чувство особой социальной значимости в сложившейся системе общественных отношений. Предназначение профессии гражданской и муниципальной службы отражает гуманистическое содержание служения интересам государства и общества. Гуманизм как нормативная характеристика профессиональной культуры службы не привносится извне, а является сущностным элементом культуры общества и проявляется как общественный культурный идеал. Гуманистический характер гражданской и муниципальной службы признает уважение к личности, авторитет власти, защищающей права и свободы граждан.[90]90
  См.: Егоров В. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству / В. Егоров // Гос. служба. – 2006. – № 5. – С. 19.


[Закрыть] Большинство служащих привержены гуманистическим идеалам службы и посвящают свою карьеру реализации социальных программ и задач государства.

Профессия чиновника относится к профессиям социономического типа, т. е. к системе «человек – человек» с присущими ей особенностями, нравственный смысл которых существует не вообще, а приобретает такие конкретные формы службы, как:

• социальная направленность деятельности;

• широкий круг решаемых общественно значимых задач, иногда в экстремальных условиях;

• критически-аналитическое мышление, исключающее корыстную выгоду;

• конструктивный характер мышления и деятельности в направлении общественного блага;

• высокая гражданская ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения;

• профессиональные знания, умения и навыки организации процессов социального управления;

• наличие кодекса поведения, олицетворяющего ценность профессии для общества и положительный образ власти.

Профессиональные ценности гражданского и муниципального служащего предполагают соблюдение моральных принципов чести, бескорыстности, независимости и неподкупности. Это является непременным условием служебной деятельности, выражая существо требований к нравственному содержанию как всего института гражданской и муниципальной службы, так и работы каждого чиновника.[91]91
  См.: Лытов Б. По службе честь / Б. Лытов // Гос. служба. – 2002. – № 2. – С. 52; Ожегова Я. В. Социальное самочувствие муниципальных служащих региона / Я. В. Ожегова // Регионология. – 2006. – № 4. – С. 80.


[Закрыть] Нарушение этих принципов влечет проявления бюрократизма, произвола, несправедливости и безнравственности. Профессия гражданской и муниципальной службы предъявляет к служащему разнообразные требования в зависимости от занимаемой должности, характера и содержания выполняемой им работы. Это довольно широкий набор нравственных качеств, норм и принципов морали, из которых складывается нравственная культура и этический уровень поведения служащего.

Одним из серьезных факторов, определяющих критическое отношение населения к аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, конструктивности стиля, профессиональной этики.[92]92
  См.: Бойков В. Э. Ценности нравственного сознания: опыт социологического изучения / В. Э. Бойков // Социология власти. – 2004. – № 2. – С. 28–32.


[Закрыть] Часто стремление к достижению власти на практике ориентировано на богатство и карьеру, привилегии и почести. Овладение профессией гражданской и муниципальной службы предполагает формирование таких нравственных качеств служащих, как честность, добросовестность, справедливость, профессионализм, ответственность и социальная активность, без которых невозможно решение важнейших государственных задач и задач развития местных сообществ.