Текст книги "Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления. Профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции"

Нравственный смысл деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих

Одним из основных принципов профессиональной этики службы и важнейшим компонентом нравственной оценки деятельности чиновника является сформулированный еще древними римлянами принцип «Jus est ars boni et aequi» – право есть искусство добра и справедливости. Его реализация обнаруживает себя в законном и гуманном использовании властных полномочий.

Нравственным смыслом обязанностей гражданских и муниципальных служащих, на основе которого в конечном счете выводятся все задачи гражданской и муниципальной службы, предусмотренные в законодательстве, является исполнение полномочий:

• по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина;

• равноправию и полноправию граждан;

• гуманизму (признанию человека высшей ценностью).

Нравственное содержание деятельности служащего представляет собой общее и обязательное условие, составляющее источник всего каталога основных обязанностей государственных и муниципальных служащих.[93]93
  См.: Ильина Н. В. Профессионализм и нравственность кадров муниципального управления / Н. В. Ильина, Б. Т. Пономаренко // Государственная служба: организация: кадры, управление. – М., 1999. – C. 95–97; Бурмыкина И. В. Социально-технологическая культура государственных и муниципальных служащих / И. В. Бурмыкина // Социология власти. – 2007. – № 6. – С. 83–87.


[Закрыть]

Деятельность служащего в самых различных ситуациях определяется индивидуальными представлениями о нравственном и безнравственном, добре и зле, справедливости и несправедливости, честности или бесчестии, достойном или недостойном. По-настоящему гуманный, справедливый и честный человек, исполняющий по должности свою служебную деятельность, останется самим собой даже в обстоятельствах, принуждающих его пренебречь моралью, и скорее предпочтет лишиться материальных благ, карьеры, чем изменить своим нравственным принципам и убеждениям. Исторических примеров таких поступков очень много.

Научные исследования показывают, что многие служащие идут на компромисс с собственными моральными стандартами под воздействием условий, существующих в организации, в которой они работают.[94]94
  См.: Литвинова Е. А. Кадровый корпус государственных служащих: социологические характеристики / Е. А. Литвинова // Социология власти. – 2001. – № 12. – С. 20.


[Закрыть] Причем они это делают, считая собственную выгоду, в частности материальное вознаграждение, получаемое ими от службы, недостаточным. Значимость комплекса этических аспектов на службе является определяющей, поскольку приоритет материального вознаграждения не будет достаточным для выполнения задач службы, ведь служащие, ставящие во главу угла только материальное вознаграждение за труд, всегда будут склонны к коррупционным действиям либо будут готовы покинуть службу ради большего заработка (в отличие от менеджерской практики бизнеса аппарат власти нуждается в стабильности кадрового состава). Уважение к профессии и моральные факторы как способ нравственной оценки личности служащего, а уже после них экономическая выгода – это с точки зрения теории управления проверенная опытом иерархия потребностей служащего, позволяющая личности самоутвердиться и достичь успеха в карьере.[95]95
  См.: Бухтиярова Л. И. Духовно-нравственные основы института государственной службы / Л. И. Бухтиярова // Социология власти. – 1998. – № 1. – С. 79; Пугачев В. П. Руководство персоналом организации / В. П. Пугачев. – М., 2000. – С. 190; Иванова В. И. Модернизация ценностного сознания государственных служащих в условиях административной реформы / В. И. Иванова // Управленческое консультирование. – 2007. – № 1. – С. 32.


[Закрыть]

Осознание служащими такой иерархической структуры потребностей происходит не автоматически, а под воздействием постепенного освоения профессии, побуждая активность чиновников к принятию «моделей должного», в результате чего происходит предметное воплощение этих моделей. Предметно воплощенные профессиональные ценности в свою очередь становятся основой для формирования организационных идеалов и так далее до бесконечности. Этот процесс повторяется, непрерывно совершенствуясь на каждом новом витке постоянного развития профессиональной культуры службы.

Современный служащий независимо от того, на каком уровне он действует (высшем, среднем, линейном), испытывает потребность в этической подпорке своего поведения. Почти ежеминутно обстоятельства ставят его перед дилеммой – следовать предписаниям или морали? И он действует. Под влиянием обстановки формируются поведенческие комплексы деятельности служащего.

В результате выделяются достаточно устойчивые типы этической интенсивности – моральный, аморальный и внеморальный.[96]96
  См.: Варламова С. Н. Отношение государственных служащих к повышению квалификации и выполняемой работе / С. Н. Варламова, О. А. Ефанова, Б. И. Фролов // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 79.


[Закрыть] Моральный тип предпочитает строить свою деятельность на общечеловеческих этических нормах, оцениваемых как честные и справедливые. Тенденции личного обогащения у него сведены к минимуму. Аморальный тип придерживается аналогичных норм, но со знаком «минус»: пренебрежение этическими заповедями, эгоизм, стремление обойти закон, обогатиться за счет службы и т. п. Внеморальный тип в своих практических действиях не связывает себя моральными нормами: не слывет злостным нарушителем этических законов, но и не признается их ревностным блюстителем. При определенных обстоятельствах он потенциально склонен к коррупционным действиям.

Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения гражданских и муниципальных служащих между управленческой элитой и населением, заключается в специфике внутреннего мира чиновника – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень автономности и самостоятельности относительно ведомства и государственных интересов. Нравственная способность делать правильный моральный выбор является показателем целостности духовной и профессиональной культуры большинства чиновников, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления рациональной деятельности, чувстве ответственности перед собой и перед общественным мнением за последствия и результаты своей служебной деятельности.[97]97
  См.: Махов Е. Кодекс чести чиновника / Е. Махов // Служба кадров и персонал. – 2006. – № 3. – С. 37.


[Закрыть]

Нравственность служащего проявляется и актуализируется через отношение к людям, которым он служит. Можно выявить различные уровни служения, начиная от такого социального образования, как государство, отраслевое или местное сообщество людей, конкретные люди. Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражает интересы всех граждан, но за его государственными и муниципальными учреждениями всегда стоят реальные люди с их интересами, потребностями и нуждами. Это значит, что на любом уровне служащий за все, что он делает, нравственно ответствен перед людьми.

Моральная ответственность служащих нашла отражение в целом ряде законодательных документов, таких, как федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (июль 1995 г.), «О системе государственной службы Российской Федерации» (май 2003 г.), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (июль 2004 г.), «О муниципальной службе в Российской Федерации» (март 2007 г.), «О противодействии коррупции» (декабрь 2008 г.), в ряде указов Президента РФ, в законодательных и нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Однако в них лишь обозначаются требования к служебному поведению, но не содержатся необходимые механизмы по обеспечению высоких нравственных и гражданских качеств служащих. К тому же лишь профессиональной основе деятельности (образование, стаж, навыки) придается статус главного регулятора их поведения. В квалификационных требованиях к должностям гражданской службы отсутствуют этические составляющие.[98]98
  См., например, ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ст. 9 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».


[Закрыть] Возможно, поэтому закрепленная таким образом недооценка роли профессиональной этики служащего нередко проявляется в отклонениях от общепринятых норм и правил, с которыми общество часто сталкивается в последнее время.

Вопросы и задания

1. Перечислите основные задачи профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы.

2. Объясните, как исторически сформировались этические нормы поведения российского чиновничества. Приведите примеры.

3. В чем основные причины повышения внимания общества к проблемам профессиональной этики службы?

4. Что такое моральные стандарты и как они проявляются в сфере управления?

5. Приведите примеры, подтверждающие или опровергающие моральный престиж профессии государственного и муниципального служащего. В чем заключается нравственный смысл деятельности чиновника на службе государству и обществу?

Глава 3
Нормы и правила служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих

Понятие «служебное поведение»

В условиях когда на смену государственности, основанной на жесткой централизации, приходит управление, базирующееся на принципах служения государства российскому обществу, возрастают требования к нормам служебного поведения вследствие их значительного воздействия на результативность профессиональной деятельности чиновников.[99]99
  Лытов Б. В. Государственная служба в условиях глобализации / Б. В. Лытов // Право и управление. XXI век. – 2008. – № 1. – С. 77.


[Закрыть]

Служебное поведение представляет собой разновидность социального поведения человека и включает систему поведенческих ожиданий и шаблоны социальных взаимодействий, существующие в профессиональной сфере. Понятие «служебный» связано с видом профессиональной деятельности и рядом ограничений и запретов, налагаемых на лиц, которые замещают должности в органах государственной власти или органах местного самоуправления и реализуют компетенцию тех органов власти, где они состоят на службе.

Служебное поведение служащих во многом регламентируется принципом правомочности и неправомочности действий и поступков. На стыке правомочности и неправомочности служебной деятельности возникают три разновидности служебного поведения должностных лиц:

1) обязательное (по принуждению в соответствии с законом);

2) должное (по договору в соответствии с распределением обязанностей и т. п.);

3) желательное (по собственной воле).

Реальное служебное поведение складывается в результате рационального выбора служащим модели поведения и деятельности, соответствующей управленческой ситуации. В служебном поведении гражданского и муниципального служащего отражаются свойства основных субъектов его социальной жизни: личности, группы, коллектива (службы). Действительно, модели служебного поведения складываются на основе сложнейшей структуры взаимодействий служащего и групп, в которых происходит его социальная жизнь. При этом важным фактором, определяющим поведенческую специфику, выступает сама служба как совокупный социальный субъект. Именно во взаимодействии коллективного, группового и личностного поведения возникает матрица норм служебного поведения, которая затем постоянно воспроизводится.[100]100
  Управление персоналом: Учебник / Общ. ред. А. И. Турчинова. – М., 2003. – С. 481.


[Закрыть]

Служба выступает коллективным (обобщенным) субъектом служебного поведения, поскольку вырабатывает принципиально отличные от иных организаций ценности, нормы и правила поведения. Она играет роль инстанции, осуществляющей соединение и координацию индивидуального и группового поведения, включает работников в один трудовой процесс, корректирует их деятельность и поведение, контролирует процессы и результат управленческого труда. Служба несводима к коллективу или совокупности социальных групп, между ними нет тождества. Служба соединяет и коллектив, и группу, и отдельного служащего как свою персонифицированную основу. В ней существует структура в виде обезличенной пирамидальной системы административно-управленческих связей и набора этических норм.

Групповой уровень служебного поведения включает в качестве доминирующей системы нормы, ценности, механизмы сплоченности и деятельности, вырабатываемые групповыми объединениями людей. Причиной возникновения групповых объединений являются как объективное разделение труда и появление специализированных функций (профессия), так и естественное стремление человека к формированию устойчивых форм взаимодействия с другими людьми. Группа дает человеку ощущение защищенности, способствует формированию его идентичности.

Личностный уровень служебного поведения включает ценностные ориентации и установки личности, являющиеся отражением жизненного (социального) опыта, результатом адаптации индивида к общественной среде и фактором идентификации с определенной профессиональной группой.

Уже отмечалось, что мораль чиновников основывается не только на их личностных нравственных установках, но и на общественных потребностях. Следовательно, этические нормы при исполнении служебных обязанностей предполагают специальные процедуры и методы контроля, которые зависят от многих обстоятельств и устанавливаются отдельно. Служебное поведение является по определению контролируемым.

Рассматривая служебное поведение в контексте выявления желательных типов поведения чиновников, используя соответствующие методы стимулирования результативности их деятельности – экономические, материальные, социальные (поддержание престижа, статуса, удовлетворенности), можно формировать позитивную мотивацию служащих, а на этой основе регулировать и контролировать поведение чиновника в желательном для службы направлении. В качестве средства регулирования служебного поведения служащих выступает внешний контроль (законы, правила, кодексы, регламенты, инструкции) и внутренний контроль (убеждения, ценности и нормы).

Следует учесть, что мотивация – это потребность, побуждающая человека действовать с определенной целью.[101]101
  См.: Новый словарь иностранных слов. – Минск, 2008. – С. 601.


[Закрыть] Потребность является внутренним аспектом мотивации, а цель – ее внешний аспект. Не следует смешивать мотив и мотивацию поведения. Мотивация – это переживаемая причина поведения, психологическая причина. Однако наряду с нелогичными причинами существуют сознательные мотивы. Можно выделить четыре вида мотивационных предпочтений служебного поведения:

1) стремление к творческой самореализации (получение удовлетворения от работы и профессионального роста);

2) служебный долг (профессиональная деятельность основывается на реализации общественных и служебных интересов);

3) прагматическую ориентацию (стремление обеспечить индивидуальный материально-денежный достаток);

4) карьерный интерес (работа ради продвижения по службе).

Особое значение в понимании сущности служебного поведения имеет понятие «стиль поведения». Стиль служебного поведения отражает, во-первых, свойства черт личности служащего, во-вторых, уровень его компетентности, способности и воли оптимально использовать личностные черты для выполнения служебных задач, управленческой ситуации.[102]102
  См.: Литвинов И. П. Стиль исполнения управленческой должности / И. П. Литвинов. – М., 2003. – С. 34.


[Закрыть] Стиль служебного поведения формируется на основе деловитости. Деловой подход позволяет противостоять консерватизму мышления и действия, активным и скрытым формам бюрократизма, формализма, технократизма, субъективистским и волюнтаристским порывам. Для овладения деловитостью необходима компетентность. Профессионально компетентный чиновник исполняет функции должности по сути, а не по форме, достигая результатов работы, а не имитируя процесс служебной деятельности.

Этические нормы поведения

Нормативность – свойство морали и права, позволяющее регулировать поведение людей, и в то же время результат действия традиций и норм взаимоотношений людей и социальной среды. Для правильного понимания следует различать традиции и нормы, не отождествлять их социальные функции. Традиции – это специфический, творческий способ функционирования норм и стереотипов поведения. Стереотипы помогают снять неопределенность, устранить неясность и тем самым облегчить человеку процесс организации собственного поведения.

Любые социально-правовые нормы (от лат. norma – правило, образец) в целом предназначены для воздействия на волевое поведение людей, а предметом этого регулирования служат отношения между личностью и обществом.

Нормы поведения – это общепринятые шаблоны поведения. В зависимости от типа социального контроля нормы поведения представляют собой привычные культурные образцы деятельности и обычаи, принятые в обществе или социальной группе и не действующие за ее пределами. Содержательная сторона норм поведения заключается в удержании личности от совершения действий и поступков, несовместимых с принятыми законами и моральными обычаями, посредством угрозы наказания либо выражения общественного презрения.

Этическая норма поведения является одной из наиболее простых форм нравственного требования к личности, выступая, с одной стороны, как элемент моральных отношений (обычай), постоянно воспроизводимый силой массовой привычки, примера, поддерживаемый общественным мнением, а с другой – как форма морального сознания, формулируясь в виде повеления самому себе, требующего неукоснительного выполнения исходя из собственных представлений о добре и зле, долге, совести, справедливости.[103]103
  См.: Зеленкова И. А. Основы этики: Учеб. пособие / И. А. Зеленкова. – Минск, 2001. – С. 183.


[Закрыть]

Этические нормы поведения формируются в процессе эволюционного развития человечества, принимая формы универсальных моральных ценностей, вырабатываются каждым обществом в его конкретно-историческом своеобразии, а также отдельными социальными группами и каждой личностью в отдельности. По принадлежности к носителям ценности можно выделить всеобщие, общие, групповые и личностные этические нормы.

Всеобщие этические нормы выражают общечеловеческие нравственные требования общежития. Они сформулированы в «золотом» правиле этики: поступай по отношению к другим так, как ты хочешь, чтобы поступали по отношению к тебе.[104]104
  См.: Переверзев М. П. Указ. соч. – С. 193.


[Закрыть]

Общие этические нормы господствующей в обществе морали распространяют свои требования на всех без исключения членов данного общества, выступая средством регулирования и оценивания отношений и взаимодействия людей. В процессе расширения социального опыта каждый человек включается в различные социальные группы, являясь, как правило, одновременно членом нескольких групп. Поступая, например, на службу, он входит в коллектив, представляющий собой достаточно сложную систему формальных и неформальных групп, группировок, каждая из которых устанавливает собственную систему ценностей и вырабатывает на их основе свои этические правила. Между этими правилами всегда существует некая степень несоответствия, а подчас и противоречия.

Групповые этические нормы обеспечивают включение личности в группу, в процессы и механизмы группового взаимодействия, влияют на все виды поведения, в том числе и тогда, когда он становится членом другой группы. Занимая определенную позицию в коллективе, человек усваивает заданные и вырабатывает личностные нормы, предписывает себе собственную позицию и формы поведения, в которых реализуется процесс его существования как личности.

Личностные этические нормы выступают как характеристика субъективного «внутреннего» мира человека. Они соотносятся с его представлением о самом себе и по этой причине не нуждаются в «усвоении» и «принятии». Следование личностным этическим нормам связано прежде всего с чувством самоуважения, высокой самооценкой, уверенностью в своих действиях. Отступление от этих норм всегда сопряжено с чувством вины (совесть),[105]105
  См.: Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. – М., 2001. – С. 519.


[Закрыть] самоосуждением и даже нарушением целостности личности.

Таким образом, поведение человека, осуществляющего профессиональную служебную деятельность, сложно детерминировано. Оно управляется посредством как внешних этических регуляторов (общечеловеческие ценности, господствующая в обществе мораль, групповые нормы), так и внутренних механизмов саморегуляции (самосознание, самооценка, мотивационная сфера, установки, на основе которых формируются личностные нормы). Внешние и внутренние регуляторы находятся между собой в сложном динамическом противоречивом взаимодействии. В каждый момент они предоставляют человеку право морального выбора на основе предъявляемых к нему внешних требований.

Нормы служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих

Многие условия современной жизни способствуют дегуманизации служебного поведения чиновников. Бюрократические рутинные технологии управленческой деятельности, иерархическое подчинение приводят к тому, что служащие начинают относиться к службе и друг к другу обезличенным образом. Кроме того, служебная практика, которая разделяет служащих внутри аппарата по принципу принадлежности (непринадлежности) к определенному кругу, приводит к развитию отчуждения, которое также способствует дегуманизации поведения. Устанавливаемые нормы служебного поведения призваны снизить неизбежные негативные последствия организации управленческой служебной деятельности.

На службе объективно существует система определенных стандартов поведения служащих, обеспечивающих реализацию властных функций при исполнении должностных обязанностей. Эти стандарты не регламентируют личную жизнь гражданских и муниципальных служащих, не ограничивают их права и свободы, а лишь определяют нравственную сторону их деятельности, устанавливают четкие этические нормы служебного поведения, представляющие собой ценности. Предвосхищение гордости собой или ожидание критики за действия, которые соответствуют или, напротив, не соответствуют усваиваемым нормам поведения, служит как регулятор в отношении поведения служащего. При этом нормативная регламентация служебного поведения имеет целью обеспечение стабильности службы путем сознательной разработки внутриорганизационных параметров деятельности, обязанностей, прав, используемых ресурсов, уровня компетенции и ответственности.[106]106
  См.: Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под ред. С. В. Пирогова. – М., 1996. – С. 134–135; Сулемов В. А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии / В. А. Сулемов. – М., 2006. – С. 285.


[Закрыть]

Полифоничность этических требований, предъявляемых к служащему, находит отражение в ролевой структуре его личности. В сферу службы человек приходит со своим этическим багажом и набором ролей. Организация, формальные и неформальные группы, в которые он включается, «задают» ему определенный тип поведения, «правила игры». Они обогащают его ролевую структуру новыми ролями: служебными, неслужебными (но в рамках той же организации).

Эффект суммирования ролей и их этических требований, их совпадение, «наложение» на личностные ценности служащего поднимают его на новый уровень освоения профессии, способствуют удовлетворению личной потребности в самореализации. Это помогает чиновнику идентифицировать себя со своей социальной средой, коллективом, обществом, жить в гармонии с самим собой. И наоборот, конфликт этических требований, конфликт ролей приводят к состоянию психологического дискомфорта, глубокой неудовлетворенности, следствием которых может стать приспособление, чреватое деградацией личности. Появляется пассивность, инертность, утрата смысла деятельности, провоцирующая иррациональные формы поведения на службе (потерю присутствия духа, депрессию или, напротив, агрессивность, бессмысленный бунт).

В деловом общении «сверху вниз», т. е. в отношении руководителя к подчиненному, искусство и успех во многом определяются этическими нормами, которые руководитель соблюдает в отношениях с подчиненными. Здесь под нормами имеется в виду то, какое поведение на службе этически приемлемо, а какое – нет. Эти нормы касаются прежде всего того, как и на основе чего отдаются распоряжения в процессе управления, в чем выражается служебная дисциплина, определяющая деловое общение. Без соблюдения этики общения между руководителем и подчиненным большинство людей чувствуют себя в коллективе дискомфортно, нравственно незащищенно.[107]107
  См.: Технология делового общения государственных служащих: Учеб. пособие / Отв. ред. О. Н. Астафьева. – 2-е изд. – М., 2007. – С. 58.


[Закрыть] Отношение руководителя к подчиненным влияет на весь характер общения, во многом определяет его нравственно-психологический климат. Именно на этом уровне формируются в первую очередь нравственные эталоны и образцы поведения. Человек только тогда будет чувствовать себя нравственно и психологически комфортно, когда произойдет его идентификация с коллективом. Вместе с тем каждый стремится остаться индивидуальностью и хочет, чтобы его уважали таким, каков он есть.

Нормы служебного поведения могут быть переданы служащему либо через пример других служащих, либо через научение, хотя обычно эти два способа действуют одновременно.[108]108
  См.: Бандура А. Теория социального научения / Пер. с англ.; под ред. Н. Н. Чубарь / А. Бандура. – СПб., 2000. – С. 41–42.


[Закрыть] Служащие, особенно руководители, далеко не всегда поступают в жизни так, как сами проповедуют. Противоречивая практика, при которой руководители снисходительны к себе или отдельно избранным сотрудникам, а для других устанавливают строгие стандарты, снижает вероятность того, что установленные нормы служебного поведения будут усвоены и исполнены всеми служащими.

В настоящее время российский законодатель не предусматривает способы воздействия на этическое поведение государственных и муниципальных служащих с точки зрения как дисциплинарного, так и публичного права. Это связано и с тем, что не существует целостного учения дисциплинарного и публичного права. Тем не менее следует подчеркнуть, что ярко выраженная социально-статусная ориентация и ценностное единство работников в аппаратах органов власти являются определенными феноменом, поскольку в абсолютном большинстве других социально-профессиональных групп работников, занятых как в бюджетной, так и во внебюджетной сфере, корпоративное единство, выраженное в столь высокой степени, наблюдается крайне редко.[109]109
  См.: Бойков В. Э. Государственные служащие: ориентация служебного поведения / В. Э. Бойков, Г. В. Герловский, С. Л. Малахов // Социология власти. – 2002. – № 6. – С. 7.


[Закрыть]

Анализ практики принятия этически неправильных управленческих решений позволяет выделить четыре основных аргумента, которые могут стать причиной неправильного служебного поведения. Это уверенность в том, что данная деятельность:

1) не выходит за рамки этических и юридических норм, т. е. что на самом деле не является нелегальной или аморальной;

2) отвечает интересам чиновника или службы и что от служащего ожидают именно подобных действий;

3) «безопасна», так как никогда не будет обнаружена и обнародована;

4) помогает организации, а значит, руководство отнесется снисходительно и даже защитит служащего, который ею занимается.

Для того чтобы новому сотруднику успешно адаптироваться на службе, ему необходимо изучить систему норм и поведенческих стереотипов, характерных для службы. Особенно важно знать те из них, которые являются ключевыми на первом этапе взаимодействия служащего с организационным окружением и без знания которых могут возникнуть неразрешимые конфликты между ним и этим окружением. Установление системы таких норм и ценностей служебного поведения чиновников и их соответствующее описание являются важной задачей политического руководства государства.

Речь идет о целевых установках, которыми должны руководствоваться должностные лица в служебной деятельности, об их нравственных принципах, гражданских качествах и ряде других социально значимых черт, в которых выражается степень соответствия должностных лиц выполняемым ими обязанностям. На формирование именно этих качеств ориентирует документ, названный «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», утвержденный Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885.[110]110
  Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 33. – Ст. 3196.


[Закрыть] Содержание этого регламентирующего документа затем частично вошло в текст ст. 18 «Требования к служебному поведению гражданского служащего» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».[111]111
  Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.


[Закрыть] Основная цель конкретизации этических принципов служебного поведения чиновников – повысить доверие общества к властным институтам, обеспечить условия для добросовестного и эффективного исполнения всеми служащими должностных обязанностей и исключения злоупотреблений на службе. В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» обозначены 15 ключевых принципов поведения гражданских служащих в демократическом государстве. По сути дела в Федеральном законе в целом выражена концепция формирования «рациональной бюрократии», разработанная на рубеже XIX и XX вв. известным немецким ученым М. Вебером. Среди главных идей его концепции находится не только техническое совершенство управленческой деятельности, осуществляемой бюрократией, но и единство ценностных ориентаций чиновников, высокое развитие у них чувства служебного долга, беспристрастности, компетентности, истинного понимания государственных интересов.

Согласно этой концепции,[112]112
  См., например: Виханский О. С. Менеджмент: Учебник / О. С. Виханский, А. И. Наумов. – М., 2001. – С. 51.


[Закрыть] первостепенное значение имеют следующие требования, которым в идеале должны соответствовать основные категории работников аппаратов государственного управления:

1) служба в аппарате органа управления является для чиновника единственной и главной профессией;

2) чиновники должны обладать личной свободой, но при этом неукоснительно подчиняться в работе служебному долгу и служебной дисциплине под строгим контролем демократических институтов;

3) работа чиновника должна осуществляться не на основе произвольных распоряжений и поручений начальства, а в рамках четкой регламентации его служебной компетенции, ибо он является слугой государства;

4) чиновнику запрещено присваивать служебное место и, выражаясь современным языком, использовать имеющиеся привилегии для получения «статусной ренты» в виде незаконной платы за его услуги и другие материальные преимущества;

5) чиновник работает по найму (контракту) у государства в соответствии с профессиональной квалификацией.

Международной ассоциацией муниципальных администраторов изложены постепенно нарастающие по сложности пять основных нормативных уровней профессиональной морали должностных лиц.[113]113
  См.: Моральный кодекс американского общества государственного управления / Подгот. Л. В. Калинкина // Государственная служба: зарубежный опыт: Реф. бюл. – М., 1998. – Вып. 22. – C. 77–80 (Проблемы профессиональной этики).


[Закрыть] Служащий должен:

1) обладать честностью и неукоснительно следовать закону;

2) уметь находить правильный подход к разрешению конфликтных ситуаций;

3) ориентироваться на честное выполнение служебных обязанностей и процедурных норм учреждения;

4) быть достаточно компетентным в определении государственной и муниципальной политики;

5) уметь достигать компромиссов и не допускать социального игнорирования.

Нетрудно заметить, что все эти уровни определяют типы поведения и границы действий, которые служащий очерчивает для себя в конкретной ситуации. Таким образом, этическая культура личности чиновника – важнейший коррелятор, формирующий служебное поведение служащего.

Можно также привести пример формирования системы норм поведения должностных лиц в американской правительственной службе.[114]114
  См.: Кодекс этики правительственной службы // Соединенные Штаты Америки: Конституционная и законодательная системы. – М., 1993. – С. 294–295; Лобанов В. В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах / В. В. Лобанов. – М., 2006. – C. 68–72.


[Закрыть]

1. Бескорыстие. Лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключительно в общественных интересах. Они не должны использовать свое положение для приобретения финансовой или другой материальной выгоды для самих себя, своих семей или своих друзей.

2. Принципиальность. Лица, занимающие государственные должности, не должны связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться повлиять на выполнение ими служебных обязанностей.

3. Беспристрастность. Лица, занимающие государственные должности, при решении служебных вопросов, включая назначение на должность, распределение государственных контрактов либо рекомендации о награждении тех или иных лиц или предоставлении им льгот, должны основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов.

4. Подотчетность. Лица, занимающие государственные должности, подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью.

5. Открытость. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях. Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов.

6. Честность. Лица, занимающие государственные должности, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов.

7. Лидерство. Лица, занимающие государственные должности, должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером.