Текст книги "Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления. Профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции"

Этика и управление

Этика и управление имеют очень много связывающих их между собой особенностей. Если руководители в сфере управления и крупные политические деятели проявляют невежество, игнорируют взаимосвязь между этическими ценностями и работой властных институтов, то неизбежно нарастают процессы дестабилизации сферы экономики и коррумпированности аппарата управления.

В современной теории управления подчеркивается, что формальная организация всегда дополняется неформальными структурами со своими этическими установками (различные группировки внутри коллектива, неформальные лидеры и т. п.), которые расцениваются наукой как необходимый и существенный компонент деятельности организации.[44]44
  См.: Галкина Т. П. Социология управления: от группы к команде: Учеб. пособие. – М., 2001. – С. 32–33.


[Закрыть] Действительно, служащие часто реагируют гораздо сильнее на давление со стороны коллег и сослуживцев, чем на желание руководства и на материальные стимулы. Организацию сравнивают с айсбергом, в подводной части которого находятся различные элементы неформальной системы, а в верхней – формальные аспекты организации. Тем самым подчеркивается приоритет этой системы над официально установленными взаимоотношениями в организации, более глубокий, определяющий характер ее социально-моральных характеристик.[45]45
  См.: Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление: Учебник / Н. И. Глазунова. – М., 2004. – С. 311.


[Закрыть]

Важное свойство управления – наличие целей, на достижение которых оно направлено. Управление, собственно, и возникает потому, что люди желают достичь определенных целей, осуществить свои намерения, удовлетворить какие-то потребности, получить нужный результат. Исходя из своих моральных установок, желаний, устремлений человек организует, направляет действия других людей и ход процессов таким образом, чтобы выполнить стоящую перед ним целевую задачу.

Невозможно четко противопоставить этические аспекты управленческим. Традиционный подход к управлению концентрирует внимание на «технико-эффективном» аспекте организации трудовых отношений. Но есть и другая сторона проблемы: каждый исполнитель и каждая группа исполнителей действуют (или пытаются действовать) в соответствии с собственной системой моральных ценностей, мотиваций, ожиданий и т. п. Противоречия в управлении между «технико-эффективным» и «ценностно-мотивационным» аспектами трудовой деятельности вызывают острую напряженность «социально-ролевых функций» участников процесса управления, возникающую из-за односторонней ориентации лишь на «технико-эффективный» аспект при практически полном игнорировании вопроса об этическом обеспечении управления.

Способ управления обязательно предполагает наличие морального основания в виде традиций, норм, стереотипов поведения. Если этих оснований нет, управление как бы «повисает» над реальным бытием человека, превращается в принуждение и командование. При реализации властью управленческих решений возникает такая ситуация: политики и управленцы должны совершенствовать систему власти, а власть должна регулировать реализацию управленческих решений. При этом носителями власти и управления оказываются одни и те же люди: получается, что проблема реформ состоит в основном в их внутренней моральной перестройке, смене этических норм.[46]46
  См.: Кравченко А. И. Социология менеджмента: Учеб. пособие / А. И. Кравченко. – М., 1999. – С. 210–211.


[Закрыть]

Управление нередко идентифицируют с руководящими органами и аппаратом управления. Потребность в руководстве возникает из необходимости объединения отдельных конкретных частей управленческой деятельности в одно целое, из необходимости поддержания системы в активном состоянии. Создание этической инфраструктуры для механизма управления является важной задачей в процессе трансформации политико-экономической системы. Эта причина обусловлена взаимосвязью между этическими ценностями и работой властных институтов государства.

Государственная гражданская и муниципальная служба как профессия

Государственная гражданская служба и муниципальная служба как профессии представляют собой весьма сложные социальные феномены. Эти профессии относятся и к сфере управления, и к сфере, реализующей обслуживающие функции. Иначе говоря, будучи важнейшей частью сферы управления, государственная гражданская и муниципальная служба представляет собой управленческий аппарат, который по отношению к обществу реализует обслуживающие функции.[47]47
  См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. – М., 2002. – С. 99; Граждан В. Д. Сервисный характер государственной службы / В. Д. Граждан // Государственная служба в современной России: Сб. ст. – М., 2003. – C. 54.


[Закрыть]

Сам аппарат государственной гражданской и муниципальной службы – это иерархическая структура, в которой трудятся сотни тысяч людей разного функционально-должностного положения, играя разные социальные роли, поэтому служба как профессия и профессиональная деятельность в широком смысле слова – это сфера отношений социально-правового института и общества. Предметное содержание деятельности службы определяется полномочиями, представляющими собой сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания, а цель этой профессиональной деятельности – развитие общества, реализация его сущностных сил. Это придает службе как профессии высокую нравственную и общественно значимую ответственность.[48]48
  См.: Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. – М., 1998. – С. 165.


[Закрыть]

Справедливым будет утверждение, что государственную гражданскую и муниципальную службу следует рассматривать не только как управленческие социально-правовые институты, но и как духовно-нравственный, интеллектуальный генератор общества, направленный на саморазвитие его внутренних сил, интеграцию усилий его граждан в целях самореализации их сущностных потребностей, интересов, в том числе духовно-культурных, экономических, политических, научно-технических и др.

Смысл профессии государственной гражданской и муниципальной службы – исполнение профессиональной деятельности по реализации полномочий государства и органов публичной власти. Следует подчеркнуть определенную особенность профессиональной деятельности муниципальной службы, поскольку она развивается в своем социальном пространстве. В первую очередь это максимальная «приближенность» муниципальной службы и ее служащих как субъекта управления к объекту – конкретным людям и их проблемам.[49]49
  См.: Иванова С. А. К вопросу о понятии муниципальной службы / С. А. Иванова // Рос. юрид. журнал. – 2008. – № 5. – С. 71.


[Закрыть] В результате в деятельности муниципальной службы на второй план отходит администрирование как осуществление властных полномочий, связанных с выработкой и реализацией государственной политики, что характерно именно для государственной службы, зато значительно расширяется диапазон управленческих, оперативных, исполнительских функций, направленных преимущественно на технологическую и техническую организацию объекта управления, так как именно на уровне муниципального управления понятия «власть», «политика», «управление» приобретают «человеческое измерение».

Важнейшая специфическая черта профессии государственного гражданского служащего и муниципального служащего – сложность и комплексность. Другой особенностью предметной области профессии служащего является то, что она весьма динамична, что требует от служащих не только непрерывного образования, но и органичного восприятия изменчивости социального объекта их управления. В противном случае в лице служащего мы получаем «добросовестного чиновника», который искренне верит в возможность все предусмотреть и расписать в инструкциях и указаниях, не обращая внимания на изменения реальной жизни. Высокий уровень ответственности перед обществом за результаты деятельности является также важной составляющей профессии государственной гражданской и муниципальной службы. Большинство служащих абсолютно уверены, что от качества их работы зависит благополучие управляемой отрасли или административной территории, значительного числа граждан.[50]50
  См.: Литвинцева Е. А. Кадровый корпус государственных служащих: социологические характеристики / Е. А. Литвинцева // Социология власти. – 2001. – № 2. – С. 18–19; Рубцов В. Они к людям ближе, и проблем у муниципальных служащих больше / В. Рубцов, В. Ларькин // Служба кадров. – 2004. – № 3. – С. 6–9.


[Закрыть]

Современная профессия службы, сохраняя большинство черт веберовской модели «рациональной бюрократии», основанной на профессионализме кадров и строгой регламентации их деятельности, отличается от нее такими свойствами, как творчество, новаторство, душевный подъем и нравственность.

Вопросы и задания

1. Дайте объяснение понятию «мораль».

2. Поясните на примерах, в чем заключается общность норм морали и права?

3. В чем принципиальные различия между моралью и политикой?

4. Как можно охарактеризовать моральную составляющую культуры личности и культуры человеческого сообщества?

5. Что такое профессиональная культура? Приведите примеры видов профессиональной культуры.

6. Объясните, почему можно говорить о профессиональной культуре государственной гражданской и муниципальной службы как об относительно самостоятельной субкультуре?

7. Что изучает этика как наука?

8. Предложите примеры, показывающие взаимосвязь этики и управления.

9. Как можно объяснить основное назначение профессии государственного гражданского и муниципального служащего?

Глава 2
Профессиональная этика государственной гражданской и муниципальной службы

Понятие профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба включает отдельный вид – государственную гражданскую службу, подразделяющуюся на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.[51]51
  Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.


[Закрыть]

Наряду с государственными гражданскими служащими в системе управления работает значительная армия муниципальных служащих. С этой точки зрения гражданская и муниципальная служба – это профессиональная служебная деятельность определенного контингента должностных лиц – служащих – по обеспечению исполнения полномочий государственных и муниципальных властных структур. Служба дает направление деятельности органов государственного и муниципального управления и в ходе реализации компетенции этих органов сохраняет и обеспечивает это направление.

Образно говоря, служба исполняет роль рулевого в практическом исполнении полномочий, в движении государства к достижению определенных политическим руководством страны целей. Вступление в должность службы (замещение должности) предполагает достойное поведение, развитое чувство чести, честности и долга, поэтому требование о соблюдении служащим норм морали представляется весьма важным.

В соответствии с установленной обязанностью служащий должен самоотверженно, бескорыстно и добросовестно выполнять профессиональный долг, служебные обязанности. Его поведение на службе и вне ее должно быть таково, чтобы оно не наносило ущерба уважению и доверию со стороны общества и граждан, которых требует его профессия.[52]52
  См.: Мяготин А. В. Метаморфозы профессиональной морали государственного служащего / А. В. Мяготин // Власть. – 2007. – № 12. – С. 34–37.


[Закрыть]

Профессиональная этика гражданской службы как научное направление изучает влияние морали на работу аппарата органов публичной власти и ищет ответы на вопросы, что является правильным, а что ошибочным в поведении служащих и что необходимо предпринять для формирования у них высоких моральных принципов. Профессиональная этика службы наряду с психологическими, педагогическими, экономическими, управленческими и другими компонентами только одна, хотя и очень важная, составляющая в корпоративной (профессиональной) культуре гражданских и муниципальных служащих. Следует иметь в виду, что этические нормы службы являются более строгими, чем обычные моральные нормы.

В отдельных социальных системах (например, религиозных) требования морального характера обладают абсолютным значением, выражая собой идеал, который нуждается в повседневном утверждении.[53]53
  См.: Религиоведение: Учеб. пособие и учебный словарь-минимум по религиоведению / Под ред. И. Н. Яблокова. – М., 2002. – С. 293.


[Закрыть] В сфере управления роль моральных установок значительно скромнее: они не столько направляют, сколько оправдывают действия чиновников. В этом случае моральные ценности не включают каких-либо основополагающих идей, придающих службе дополнительный социальный смысл, поэтому моральные нормы служебной деятельности можно отнести к компонентам вторичной мотивации. Тем не менее моральные воззрения очеловечивают и персонализируют содержание управленческих целей, формируют внутреннее родство корпоративной группы чиновников, обнаруживают принципиальные черты поведения на службе.

Чиновничество, пожалуй, единственная сегодня социальная группа, которая не только успешно пережила все катаклизмы преобразований современной российской истории, но и с выгодой для себя использует результаты трансформации общественной системы. Эта удивительная приспособляемость и пластичность корпорации служащих подкрепляется внутренними, в том числе и моральными, свойствами этой группы, способностью чиновников менять и сообразовывать собственные представления о внутренне допустимых для себя действиях (по отношению, например, к государству и к своим служебным функциям) с динамикой общественных отношений.[54]54
  См.: Государственная гражданская служба в Российской Федерации: Учеб. пособие / Е. В. Масленникова, М. В. Пресняков, Л. Н. Татаринова, С. Е. Чаннов. – М., 2006. – С. 15.


[Закрыть]

Профессиональная этика гражданской и муниципальной службы как регулятор деятельности корпуса чиновников имеет целью поддерживать эффективность управленческой деятельности, способствовать росту ее результативности, что позволяет оттеснить на второй план мотивацию через принуждение, элементы которой есть в концепции службы. Этика гражданской и муниципальной службы предлагает, таким образом, характеризовать поступок и поведение служащего с точки зрения его оценки, регуляции и последствий. Это дает возможность «не потерять» личность тогда, когда она «укрыта» за служебными инструкциями.

Формируемые и утвержденные этические принципы службы дают общие ориентиры, обеспечивая целостность и жизнеспособность службы как системы и выражая ее высшие ценности. Этические нормы конкретизируют их, предписывают определенный стиль поведения, содержат ограничения, рекомендации, запреты, являются гарантией того, что люди могут полагаться друг на друга в достижении общих целей, избегая конфликтов.

Профессиональная этика службы как система этических норм и наука об их применении в управлении выполняет очень существенную функцию. Как бы ни были оптимальны правовые нормы, регламентирующие трудовые отношения, они могут потерять эффективность в руках недобросовестных работников. Вот почему важно, чтобы правовые нормы дополнялись моральными.

Следует иметь в виду, что нормы профессиональной этики распространяются на те сферы служебной деятельности, которые не могут быть урегулированы правом. Право не может помешать проявлению таких негативных личностных качеств служащих, как высокомерие, угодничество, грубость, равнодушие. На проявление этих качеств можно воздействовать лишь моральными рычагами.[55]55
  См.: Кодекс служебного поведения должностных лиц: быть или не быть? Отчет о работе «круглого стола» // Чиновникъ. – 2003. – № 3. – С. 14–23.


[Закрыть] Нормы уголовного права предусматривают суровую ответственность служащих за получение взятки, а моральными нормами осуждается всякое стяжательское устремление сотрудников аппарата управления с использованием служебного положения. В последнее время наряду с традиционными проблемами профессиональной этики службы – коррупцией, неэтичным поведением, дискриминацией и др. – возникают новые, связанные с приватизацией, децентрализацией, информационными технологиями и т. д.

Особенностью профессиональной этики гражданской и муниципальной службы можно считать тот факт, что она приобретает некоторые черты формализованного состояния, при этом обучение моральным принципам деятельности все более актуализируется. Более того, современный высокий уровень осведомленности общественности об управлении требует от гражданской и муниципальной службы разработки этических кодексов, которые становятся обязательной составной частью самой системы управления.[56]56
  См.: Соколов В. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации // Государственная служба. – 2004. – № 2. – С. 6–7.


[Закрыть] Самая большая сложность описания этики гражданской и муниципальной службы состоит в том, что она включает не только поддающиеся рациональному описанию нормы профессионального поведения и стиля деятельности служащих, но и стереотипы групповых мифов, верований, носящих иррациональный характер.

Сущность профессиональной этики гражданской и муниципальной службы может быть понята и изучена на основе анализа трех уровней:

1) общенационального уровня государственной гражданской службы и муниципальной службы как публично-правовых институтов и носителей специфической корпоративной культуры;

2) уровня органа государственной власти, органа местного самоуправления, стиль работы которого нормируется из совокупности устойчивых образцов ценностей и правовых норм, накопленных традиций, прошлого опыта и современных ориентаций;

3) уровня личности государственного и муниципального служащего, индивидуальная культура которого вмещает совокупность профессиональных качеств и свойств, убеждений, знаний и навыков, определенный репертуар управленческих технологий.

Проявление корпоративного сознания в виде следования принципам профессиональной этики является благоприятным условием совершенствования работы аппаратов органов власти, направленной на добросовестное и эффективное исполнение служащими должностных (служебных) обязанностей.[57]57
  См.: Бойков В. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 14; Комлева В. В. Профессиональная этика государственных служащих в условиях реформы государственной службы / В. В. Комлев // Социология власти. – 2004. – № 1. – С. 96–115.


[Закрыть] Однако массовая удовлетворенность служащих работой и своим положением может трактоваться и по-иному. Вполне возможно, что многие чиновники склонны смотреть на работу в аппарате не столько как на профессиональное призвание, сколько как на наиболее предпочтительный вариант своего жизнеустройства. Вопрос состоит в том, как именно может проявиться в их служебной деятельности симбиоз профессиональной этической обособленности и должностного приспособления к действительности.

Исторические корни представлений об этических нормах и ценностях государственной гражданской и муниципальной службы в России

Еще философы античности считали, что этические добродетели как привычки души являются выражением привычных форм поведения в человеческом сообществе. Служащий наделен полномочиями проводить в жизнь политику власти, т. е. представлять лицо этой власти. Возможно, именно поэтому прогрессивное чиновничество во все времена в разных государствах всегда видело свое предназначение в «пользе государственной», «радении за Отечество», что стало основой традиции воспринимать службу не только как долг и обязанность, но и как честь и счастье служения Родине и Отечеству.

Чиновники на Руси появились тогда, когда возникло государство. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны еще во времена «Русской Правды» Ярослава Мудрого – уже тогда существовали вирники и тиуны.

В последующие столетия их численность увеличивалась, а функции усложнялись, формировались специфические нормы поведения. До определенного этапа в Московском царстве канцелярская работа была сконцентрирована в руках дьяков и подьячих, служивших в приказах. Большое значение чиноположению и отношению к службе придавал царь Алексей Михайлович, который в книге «Урядник» (изложение правил, распорядка, «уряда», 1656 г.) расписал чины и порядок (регламент) соколиной охоты, подчеркивая, что «без чина же всякая вещь не утвердится и не укрепится; бесстройство же теряет дело и восставляет безделье».[58]58
  Цит. по: Левинсон А. Г. Термин «бюрократ» в российских контекстах / А. Г. Левинсон // Вопросы философии. – 1994. – № 7–8. – С. 244.


[Закрыть]

Со временем за словом «чин» закрепилось значение «должность, служебное место». Этому способствовало утверждение первым российским императором Петром I «Генерального регламента» (1720 г.) и «Табели о рангах» (1722 г.).[59]59
  См.: Архипова Т. Г. История государственной службы в России. XVIII–XX века / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. – М., 2000. – С. 16–17.


[Закрыть] При Петре I был установлен единый текст присяги императору всех чинов, под которым ставили подписи как сенаторы, так и рядовые канцелярские служители.

Во времена Екатерины II чин стал своеобразной меркой служащего. Поскольку чины давали множество различных льгот, погоня за чинами и чинопочитание для многих стали своеобразной нормой поведения, образом жизни. Для названия канцелярских служителей в середине XVIII в. некоторое время употреблялось определение «субстантивист», но затем «воскресло» старое русское слово «чиновник» как собирательное для лиц, наделенных чином.

Чиновники в России зарплату за службу не получали, а кормились за счет подношений просителей. Лишь после пугачевского бунта Екатерина II решила этот вопрос.[60]60
  См.: История государственного управления в России / Под ред. Р. Г. Пихои. – М.: РАГС, 2002. – С. 106.


[Закрыть] При этом доходы высших и низших чиновников различались в несколько раз. Рядовое чиновничество отнюдь не роскошествовало: «Казна с голоду не уморит, да и досыта не накормит», «Пошел на службу – терпи и нужду».[61]61
  См.: Даль В. И. Сборник пословиц русского народа. – М., 1984. – С. 196.


[Закрыть] Не случайно мелкий чиновник был высокомерен с просителем, чем возмещал то унижение, которое терпел от нужды и начальства. Постоянная боязнь доноса делала доверительные отношения между чиновниками почти невозможными, поскольку, попав под увольнение, чиновник лишался права на пенсию и возможности трудоустройства в государственных учреждениях.

Российское чиновничество лишь к концу царствования Николая I сформировалось как профессиональное сословие.[62]62
  См.: Писарькова Л. Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история. – 1996. – № 4. – C. 38–39.


[Закрыть] Его можно разделить на столичное и провинциальное. В среде первого в 30–70-е гг. XIX в. стал складываться слой прогрессивно мыслящих, интеллигентных людей – так называемая либеральная бюрократия, ставшая вдохновителем и реальной силой реформ 1861 г. и модернизации России в начале ХХ в. (С. Ю. Витте, П. А. Столыпин). Очагами ее формирования были министерства. Это чиновничество формировалось из среды образованной части дворянства, духовенства и купечества в содружестве с либеральными общественными деятелями, литераторами, учеными. Их этические идеалы – развитое чувство чести и долга. В среде чиновников в разное время служили Ю. Ф. Самарин, К. Д. Кавелин, В. И. Даль, М. Е. Салтыков-Щедрин, П. И. Мельников (Печерский) и многие другие. Но в аристократической среде чиновной службе всегда давали пренебрежительный эпитет: «приказный», «крапивное семя», «чернильная душа», «канцелярское племя».

Провинциальное чиновничество представляется нам таким, каким описали его классики российской литературы XVIII–XIX вв. (И. А. Крылов, Д. И. Фонвизин, А. С. Грибоедов, Н. В. Гоголь, М. Е. Салтыков-Щедрин, А. Н. Островский, Ф. М. Достоевский, А. П. Чехов и др.), высмеивавшие быт и нравы тогдашнего провинциального чиновничества. В литературе господствовали образы чиновников-казнокрадов, взяточников, бездушных разорителей народа, чинодралов, ничтожных напыщенных сановников и столоначальников. Эти гротескные персонажи уже второе столетие служат для россиян олицетворением наших государственных служащих. Конечно, нельзя судить обо всем сословии по литературным преувеличенным образам, которые демонстрировали ограниченность чиновничества. Но постепенно у слова «чиновник» появилось устойчивое значение: «человек, относящийся к делу с казенным равнодушием». А в самом начале XIX в. у русского слова «чиновник» появился иностранный синоним с уничижительной характеристикой – «бюрократ».

Чиновничество, привыкшее к бумагам, письменной речи, печатному слову, было (и до сих пор остается) наиболее образованной частью населения России, костяком читающей публики. Гоголя и Салтыкова-Щедрина читали акакии акакиевичи башмачкины, о чем и рассказал Ф. М. Достоевский. Его Макар Девушкин в «Бедных людях» читает гоголевскую «Шинель»[63]63
  См.: Достоевский Ф. М. Бедные люди // Собр. соч.: В 12 т. – М., 1982. – Т. 1. – С. 98–102.


[Закрыть] с таким чувством, как будто это про него написано. Тут вовсе не насильственный литературный прием, а символический образ безысходности российской жизни. Чиновничество было носителем этических идеалов и ценностей в России, но при этом далеко не идеально в своей массе.

Чиновников осуждали низшие слои населения, видевшие в них главных притеснителей, обманывающих «добрых царей», которые пекутся о народе, но ничего не могут сделать поверх голов искажающих их приказы «злых царевых слуг». Покритиковать их не упускала случая и сама высшая власть, что позволяло ей таким образом снять с себя ответственность за те или иные непопулярные действия. На них беспрестанно жаловалось и купечество, при этом развращая их взятками и всевозможными подношениями.

Профессиональная культура возникшего сословия была достаточно противоречивой. Либералы-западники видели в развращенном, невежественном и корыстолюбивом чиновничестве едва ли не главное из зол всего государственного и общественного порядка, одно из самых безобразных проявлений российской «азиатчины». Славянофилы бичевали чиновничество с диаметрально противоположных позиций – как разносчика тлетворных, убийственных для русской самобытности европейских влияний и традиций.

Чиновники в России прославились тем, что имели очень большую власть и брали взятки, при этом сама государственная машина отличалась неповоротливостью и косностью. Взятка в среде российского чиновничества выполняла полезную социальную функцию – помогала чиновникам, которые в массе были небогатыми людьми, справиться с материальными трудностями и заставляла их хорошо работать, чтобы угодить начальству и обществу.[64]64
  См.: Омельченко Н. А. История государственного управления в России: Учебник / Н. А. Омельченко, Е. П. Казбан. – М., 2007. – С. 196.


[Закрыть] В административной деятельности были выработаны особые критерии качества службы: блестящий литературный слог, каллиграфический почерк и педантичное соблюдение формальностей. Этой канцелярской этики оказалось достаточно для воспроизводства бюрократической реальности. Не случайно искусство «отписаться» всегда высоко ценилось у российских чиновников.

Чин требовал почтения, доходившего порой до заискивания, переходившего в унижение, которое становилось стилем жизни. В сознании россиянина начальник представлялся как старший, сильный, правый, а подчиненный – как слабый, младший, ошибающийся. Для подкрепления и образного обозначения этого неравенства были введены специальные отличия – ордена как награды-знаки. Они были введены Петром I вместо наград-вещей. Со временем ордена перестали обозначать реальные достижения и заслуги чиновника, а определяли благосклонность вышестоящего начальства. Их можно было получить за умеренное вознаграждение или же по протекции, приурочить к юбилею. Во второй половине XIX в. появляются похвальные листы (тексты-награды). Этот знак, отделенный от причины, приобретал самостоятельную социальную ценность. Его условность и немотивированность превращала бюрократическое событие – награждение – в особый ритуал чиновничьей жизни.[65]65
  См.: Мурашев Г. А. Титулы, чины, награды / Г. А. Мурашев. – СПб., 2003. – С. 74; Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века / Л. Ф. Писарькова. – М., 2007. – С. 369.


[Закрыть]

Нормой служебного поведения в России всегда считалось формально беспрекословное подчинение начальству: первые статьи Свода законов Российской империи возводят повиновение власти на уровень божественного закона, предписывая «повиноваться власти императора не только за страх, но и за совесть, как Бог повелевает».[66]66
  Цит. по: Зайончковский Д. А. Российское самодержавие в конце XIX века / Д. А. Зайончковский. – М., 1970. – С. 67.


[Закрыть] Чиновник действовал как бы от Божьего имени, и потому с ним было бесполезно спорить.

Вместе с тем неформальной, но общепринятой нормой поведения были обход закона, уклонение от его фактического исполнения. Одной из форм такого уклонения служила «договоренность» с чиновником. Это открывало «моральный» простор для обоснования взяточничества как почти легитимного способа решения любых проблем.

Атмосфера вседозволенности по принципу «рука руку моет», освободившая чиновника от ответственности, создала в России совершенно особую чиновничью касту, образовавшую «государство в государстве», имевшую собственную мораль, обособившую свои интересы от интересов всей страны и превратившуюся в сильный своей сплоченностью социальный слой, о который разбивались все направленные против него меры. Указы о суровых наказаниях за взяточничество издавали все цари – от Петра I до Николая II.

Стереотип «государева» чиновника, жадного до власти и наград, пережил все исторические катаклизмы. В советский период власть канцелярии оказалась настолько живучей, что даже внешнее реформирование страны практически не сломало основ чиновничье-бюрократического аппарата, лишь превратив его в новое историческое явление – партийно-советскую номенклатуру.[67]67
  См.: Ашин А. Г. Основы политической элитологии: Учеб. пособие / А. Г. Ашин, А. В. Понеделков, В. Г. Игнатов, А. М. Старостин. – М., 1999. – С. 80–84; Государственное управление в России: Учебник для вузов / Под ред. А. Н. Марковой. – М., 2002. – С. 256–257.


[Закрыть] Советская бюрократия создала особую, «двойную мораль» группового эгоизма. Не исчезли такие взаимосвязанные явления, как барство и лакейство с присущими им качествами, стилем поведения и образом жизни. Правда, все это связывалось главным образом с «родимыми пятнами» досоциалистических отношений.

Декларировался полный отказ от предыдущего (имперского) опыта организации государственного аппарата, при этом преувеличенное значение придавалось методам прямого участия в управлении рядовых трудящихся, не имеющих в своей массе для этого необходимых навыков и знаний. Чиновничий (прежде всего партийный) аппарат не только приобрел самостоятельность как отдельное независимое звено управления («управление ради управления»), но подчинил цели управления своим интересам. Создав для себя моральную конструкцию с «двойными стандартами», аппарат стал видеть и реальность в искаженном свете, во всем искать двойной смысл, всеобщее лицемерие и тем самым находить моральное оправдание обману, припискам, очковтирательству, коррупции и другим атрибутам антиобщественной деятельности.

Управленческая практика, основанная на приказных методах, создала административно-командную систему, ставшую источником абсолютизации роли государства в жизни общества. К характерным чертам этой системы относилось скрупулезное соблюдение инструкций, методик, схем, шаблонов, что не оставляло места гибким решениям. Авторитарная система власти породила слияние государственной власти с системой управления, отождествила управленческую деятельность и политико-властные отношения, позволив номенклатуре самостоятельно устанавливать моральные стандарты для общества и отдельно для себя. Бюрократизм с присущими для него этическими чертами – моральной нечистоплотностью, извращенным представлением о чести, достоинстве, совести создавал условия для подмены содержательных целей формой выполнения («план любой ценой» за счет ухудшения качества выпускаемой продукции, приписок, обмана).[68]68
  См.: Верт Н. История советского государства / Н. Верт. – М., 1995. – С. 394.


[Закрыть]

Государственная традиция в России брать на себя кроме политического руководства миссию интеллектуального, духовного руководства народом уходит корнями в прошлое. Роль высшего судьи, благодетеля, знающего, как вести к счастью народ, – эта традиция, отнюдь не гуманная, создавала обстановку, в которой сформировалась профессиональная культура государственной службы.[69]69
  См.: Согрин В. В. Политическая история современной России / В. В. Согрин. – М., 2001. – С. 54–55.


[Закрыть] Не случайно современный тип служащих, обусловленный хаотичным характером политических и экономических реформ начала 1990-х гг., можно назвать кризисным. После развала СССР в области регулирования служебного поведения служащих вообще образовался вакуум.[70]70
  См.: Чевтаева Н. Г. Советский период: социология чиновничества под запретом / Н. Г. Чевтаева // Чиновникъ. – 2006. – № 3 (43) – С. 75.


[Закрыть] Внеправовые, в частности идеологические, механизмы были разрушены. А новые регуляторы носят в основном декларативный характер и пока слабо обеспечены процедурными механизмами привлечения к ответственности.[71]71
  См.: Управление персоналом: Учебник / Общ ред. А. И. Турчинова. – М., 2003. – С. 239.


[Закрыть] В социокультурном плане нынешнее поколение чиновников несет различные моральные ценности, его ряды пополняют кадры советской, партийной, комсомольской номенклатуры, разночинцы – выходцы из разных слоев постсоветской интеллигенции демократического толка, прежде не имевшие высоких должностей, молодое поколение российского среднего класса.