Текст книги "Государственный пожарный надзор"

Глава 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СИСТЕМЕ НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ РИСКОВ

Тема. ОБЩИЙ ПОРЯДОК ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ РИСКОВ

1. Организация независимой оценки рисков.

2. Состав, принципы функционирования и основные правила системы независимой оценки рисков.

3. Порядок оценки соответствия объектов защиты (продукции) требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска.

Отправной точкой в работе по созданию системы независимой оценки рисков и модернизации государственного пожарного надзора явилось утверждение коллегией МЧС России в мае 2002 года Концепции совершенствования деятельности в области осуществления государственного пожарного надзора на период до 2005 года (далее – Концепция).

В целях реализации основных положений Концепции и подготовки новых форм и методов организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора в рыночных условиях была намечена работа по организации аудиторской деятельности в области пожарной безопасности (далее – аудит), которую следует осуществлять по следующим направлениям:

– совершенствование механизмов страхования зданий и сооружений от пожаров;

– разработка типовых методик оценки рисков возникновения и развития пожара на страхуемых объектах, а также необходимых рекомендаций по их противопожарной защите;

– экспертная оценка противопожарного состояния объектов для определения уровня его защищенности;

– установление суммы страхового сбора в зависимости от уровня противопожарной защиты страхуемых объектов;

– обмен информацией о противопожарном состоянии поднадзорных и страхуемых объектов;

– возможность отчисления страховыми компаниями средств на превентивные мероприятия.

В период разработки аудит предусматривал оценку противопожарного состояния объектов надзора в рамках определения критериев его общей пожарной безопасности. Также было определено, что информация о результатах аудита должна быть открытой, обязательной для определенной категории объектов, в том числе с массовым пребыванием людей, что положительно скажется на рейтинговой оценке организации в ходе конкурентного отбора, позволит потенциальным потребителям предварительно изучить вопросы, связанные с обеспечением безопасности оказываемых услуг. Превалирующим направлением деятельности по введению аудита является создание механизмов мотивации добровольности его проведения. Было очевидно, что данный вопрос требует необходимой проработки на законодательном уровне.

Введение аудита позволит более эффективно организовать рабочее время государственных инспекторов и в первую очередь сосредоточить внимание на проведении мероприятий по контролю на объектах с массовым пребыванием людей, объектах энергетики, жизнеобеспечения, социальной сферы.

В 2007 году работа по созданию системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, одобренной Президентом Российской Федерации, была продолжена. Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий С. К. Шойгу утвердил план-график создания системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с Концепцией создания системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации, подготовленной во исполнение поручения Президента Российской Федерации (от 6 июня 2006 г. № Пр-954) и поддержанной Правительством Российской Федерации (7 апреля 2007 г. № СН-П4-1606), было разработано Временное положение о системе независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации (далее Положение) и создана комиссия МЧС России по организации системы независимой оценки рисков (далее – Комиссия). Комиссию возглавлял главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору Г. Н. Кириллов. Состав комиссии и Положение о комиссии утверждены приказом МЧС России от 4 декабря 2007 г. № 634 [52].

Положение определяет общий порядок функционирования системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – Система независимой оценки рисков), в том числе устанавливает цели, принципы, правила и процедуры организации и проведения независимой оценки рисков, состав Системы независимой оценки рисков, а также функции, права и обязанности ее участников, взаимоотношения между ними.

Действие Положения распространяется: на органы государственного пожарного надзора, государственного надзора в области гражданской обороны, а также государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (чрезвычайные ситуации), экспертные организации и экспертов, осуществляющих независимую оценку рисков, органы по аттестации экспертов и аккредитации экспертных организаций, страховые организации, а также на организации, подлежащие независимой оценке рисков.

Положение основывается на следующих нормативных правовых актах:

– Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [3];

– Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [4];

– Федеральный закон Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» [5];

– Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации» [115];

– Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»[19];

– постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2005 г. № 712 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»

– постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре» [34];

– постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 305 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны».

Целями создания системы независимой оценки рисков являются:

1) повышение уровня пожарной безопасности объектов защиты путем включения в сферу оценки состояния их безопасности наряду с органами государственного надзора (контроля) независимых экспертных организаций и экспертов по независимой оценке рисков;

2) снижение административной нагрузки на объекты защиты за счет сокращения количества проверок, осуществляемых органами государственного пожарного надзора, государственного надзора в области гражданской обороны и государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также за счет изменения форм и методов надзорной деятельности;

3) получение объективной и полной информации о соответствии объектов защиты установленным требованиям в области обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

4) выдача заключений, содержащих необходимые и достаточные сведения для заключения договора страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии при эксплуатации опасного объекта.

Задачами системы независимой оценки рисков являются:

1) установление правил и процедур проведения независимой оценки рисков, а также контроль за их соблюдением;

2) организация аттестации экспертов и аккредитации организаций, осуществляющих независимую оценку рисков;

3) организация проведения независимой оценки рисков на объектах защиты;

4) организация и проведение работ по совершенствованию методологических и правовых основ независимой оценки рисков.

При осуществлении независимой оценки рисков на объектах защиты, с учетом возможного причинения вреда третьим лицам, оценке соответствия установленным требованиям подлежат:

– системы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты, а также организационно-технические мероприятия в области пожарной безопасности;

– объекты гражданской обороны, системы управления и оповещения гражданской обороны, а также организационные и инженернотехнические мероприятия гражданской обороны объектов защиты;

– системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объектов защиты, а также организационные и инженернотехнические мероприятия, направленные на снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций.

Оценка рисков проводится в организациях вне зависимости от их принадлежности и организационно-правовых форм, функционирование которых представляет угрозу жизни и здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу в случае возможности возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных пожарами.

В соответствии с Временным положением о системе независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации (далее – Положение) в Систему независимой оценки рисков входят:

– Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, включающий органы государственного пожарного надзора, государственного надзора в области гражданской обороны и государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

– организации, в отношении которых проводится независимая оценка рисков;

– экспертные организации и эксперты по независимой оценке рисков, в том числе их профессиональные объединения;

– органы по аттестации экспертов и аккредитации организаций, осуществляющих независимую оценку рисков;

– страховые организации.

Основными принципами функционирования системы независимой оценки рисков являются:

– доступность информации о порядке функционирования системы независимой оценки рисков для заинтересованных организаций и физических лиц;

– независимость экспертных организаций и экспертов, осуществляющих независимую оценку рисков, от интересов проверяемого объекта защиты, третьих лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– профессионализм и компетентность экспертных организаций и экспертов в вопросах пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, специфики проверяемого объекта защиты;

– достоверность и полнота информации, на которой базируются выводы независимой оценки рисков (заключение);

– исключение возможности участия в системе независимой оценки рисков в качестве экспертных организаций по независимой оценке рисков, организаций, осуществляющих деятельность по монтажу, ремонту, обслуживанию систем и средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, объектов гражданской обороны и систем управления, оповещения гражданской обороны, а также систем и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

– обеспечение ответственности экспертных организаций и экспертов за выводы о соответствии (несоответствии) объектов защиты установленным требованиям пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в т. ч. путем страхования их профессиональной ответственности;

– конфиденциальность информации, полученной в ходе проведения независимой оценки рисков.

В рамках функционирования системы независимой оценки рисков (в соответствии с компетенцией МЧС России) подлежат оценке следующие риски:

– риск возникновения пожара и причинения в результате этого вреда третьим лицам;

– риск возникновения чрезвычайных ситуаций и причинения в результате этого вреда третьим лицам.

В рамках системы независимой оценки рисков также предусмотрена оценка соответствия объектов, подлежащих независимой оценке рисков, установленным требованиям по защите населения и территорий от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Независимая оценка рисков проводится:

– на объектах, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих пожаровзрывоопасные, опасные химические (биологические) вещества, и гидротехнических сооружениях, подлежащих обязательному страхованию гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– объектах обеспечения жизнедеятельности населения, включая здания и сооружения с массовым пребыванием людей, аварии на которых могут привести к чрезвычайным ситуациям, в том числе обусловленных пожарами.

Перечень объектов защиты, подлежащих независимой оценке рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации, определяется МЧС России.

На объектах защиты, не подлежащих независимой оценке рисков, мероприятия по надзору за соблюдением требований в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются соответствующими органами государственного пожарного надзора, государственного надзора в области гражданской обороны и государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Независимая оценка рисков проводится экспертными организациями, имеющими в своем составе (в штате организации) аттестованных квалифицированных экспертов, аккредитованных в порядке, установленном МЧС России.

Организации, претендующие на добровольную аккредитацию в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска должны иметь в своем составе не менее пяти должностных лиц, имеющих среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование, обладающих стажем практической работы в области обеспечения пожарной безопасности (не менее пяти лет) (пп. «г» п. 5 Порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска (утв. Приказом МЧС России от 25.11.2009 № 660)) [61].

Порядок получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска (далее – Порядок) разработан в соответствии с п. 2 Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2009 г. № 304 «Об утверждении Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска» [31].

Порядок регулирует вопросы взаимоотношений: между экспертными организациями, претендующими на добровольную аккредитацию в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска (Аккредитация), Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) и государственным учреждением, находящимся в ведении МЧС России (государственное учреждение), и устанавливает порядок получения экспертной организацией Аккредитации или переоформления и продления срока действия документа об аккредитации, приостановления и возобновления действия документа об аккредитации, а также порядок проверки осуществления деятельности аккредитованной экспертной организацией по соответствующим направлениям Аккредитации.

В соответствии с Порядком осуществляется Аккредитация заявителей по следующим направлениям деятельности (п. 4 Приказа МЧС России от 25.11.2009 № 660) :

– проведение расчетов по оценке пожарного риска и подготовка вывода о выполнении (невыполнении) условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности;

– обследование объекта защиты, подготовка вывода о выполнении (невыполнении) условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности и разработка мер по обеспечению выполнения условий, при которых объект защиты будет соответствовать требованиям пожарной безопасности;

– обследование объекта защиты, проведение расчетов по оценке пожарного риска, подготовка вывода о выполнении (невыполнении) условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности и разработка мер по обеспечению выполнения условий, при которых объект защиты будет соответствовать требованиям пожарной безопасности.

Порядок добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее – Порядок) разработан на основании Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (утв. Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий») [19].

Порядок добровольной аккредитации регулирует вопросы взаимоотношений между организациями, осуществляющими независимую оценку рисков в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (оценка рисков), и МЧС России и государственным учреждением, находящимся в его ведении.

Аккредитация заявителей, претендующих проводить работы на территории Российской Федерации, а также деятельности по подготовке и повышению квалификации специалистов по оценке рисков, проводится комиссией МЧС России по аккредитации в соответствии с направлениями деятельности. В своей работе комиссия руководствуется приказами МЧС России: от 13 февраля 2008 г. № 67 «Об утверждении Положения о комиссии МЧС России по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности» [54]; от 13 марта 2008 г. № 119 «О мерах по реализации приказа МЧС России от 20.11.2007 № 607 «Об утверждении Порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности» [55].

Независимая оценка рисков может проводиться как комплексно (по вопросам пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций), так и раздельно по каждому из указанных направлений.

Независимая оценка рисков должна осуществляться в соответствии с договором между экспертной организацией и организацией, заявившей о желании провести независимую оценку рисков (объектом защиты).

По результатам проведения независимой оценки рисков экспертной организацией оформляется заключение о независимой оценке рисков, которое представляется заказчику и в соответствующий орган, специально уполномоченный решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, для последующего учета и анализа заключения, планирования надзорной деятельности и составления (при необходимости) протокола об административном правонарушении.

Органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, обязаны вести учет заключений о независимой оценке рисков в порядке, установленном МЧС России.

Материалы заключений о независимой оценке рисков используются в целях добровольной сертификации объектов защиты, а также при определении страховых тарифов и коэффициентов к ним для страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, при разработке деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, деклараций безопасности гидротехнических сооружений, паспортов безопасности опасных объектов и иных документов, направленных на снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций, в т. ч. обусловленных пожарами.

При наличии у объекта защиты заключения о независимой оценке рисков периодичность проверок данного объекта определяется органами государственного пожарного надзора, государственного надзора в области гражданской обороны и государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В случае соответствия объекта защиты установленным требованиям в области обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, установленного в ходе независимой оценки рисков и отраженного в соответствующем заключении, проверка состояния объекта защиты органами государственного пожарного надзора не проводится в период действия указанного заключения о независимой оценке рисков.

В случае выявления на объекте защиты нарушений установленных требований в области обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, способных повлечь причинение вреда жизни и здоровью третьих лиц, органами государственного пожарного надзора, государственного надзора в области гражданской обороны и государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций могут проводиться внеочередные проверки объекта защиты в порядке, установленном МЧС России.

В целях информационного обеспечения деятельности системы независимой оценки рисков ведется реестр, содержащий сведения об аккредитованных экспертных организациях.

Порядок ведения реестра системы независимой оценки рисков устанавливается МЧС России.

При проведении независимой оценки рисков применяются только утвержденные в установленном порядке нормативные правовые и методические документы по обеспечению пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

При осуществлении инструментального контроля экспертные организации должны использовать контрольно-измерительные приборы, подвергаемые регулярным метрологическим поверкам в соответствии с программой проверки оборудования с использованием контрольноизмерительных эталонов.

Система контроля качества работы экспертных организаций устанавливается МЧС России, которое может осуществлять такой контроль своими силами, а также делегировать право контроля качества работы экспертных организаций их профессиональным объединениям.

В случае выявления в работе экспертной организации (экспертов) фактов систематического нарушения нормативных правовых актов, правил и норм, а также грубых нарушений требований Положения, лица, осуществляющие контроль качества работы экспертной организации (эксперта), обязаны сообщить в МЧС России в установленном порядке о выявленных фактах для последующего принятия решения об аннулировании свидетельства об аккредитации экспертной организации (свидетельства об аттестации эксперта).

К перечню грубых нарушений экспертной организацией (экспертом) требований Положения относятся:

– искажение достоверности и полноты информации, на которой базируются выводы о соответствии (несоответствии) объектов защиты установленным требованиям пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

– участие экспертной организации, осуществляющей деятельность по монтажу, ремонту, обслуживанию систем и средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, объектов гражданской обороны и систем управления, оповещения гражданской обороны, а также систем и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в независимой оценке рисков объектов защиты;

– нарушение экспертной организацией (экспертом) конфиденциальности информации, полученной в ходе проведения независимой оценки рисков;

– отсутствие наличия в экспертной организации необходимого количества экспертов, аттестованных в установленном порядке, на осуществление независимой оценки рисков объектов защиты (не менее пяти – для организаций, претендующих на добровольную аккредитацию в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска);

– проведение экспертной организацией (экспертом) независимой оценки рисков по направлениям обеспечения безопасности объекта защиты, на которые экспертная организация не аккредитована, а эксперт не аттестован в установленном порядке;

– сокрытие экспертной организацией от органа, специально уполномоченного решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, информации о выявленных в ходе независимой оценки рисков объекта защиты отступлений от действующих норм и требований по обеспечению пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, представляющих непосредственную угрозу для жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества;

– осуществление экспертной организацией (экспертом) инструментального контроля с использованием контрольно-измерительных приборов, своевременно не прошедших метрологические проверки;

– уклонение экспертной организации от контроля качества ее работы или создание препятствий органам, осуществляющим указанный контроль.