Текст книги "Государственный пожарный надзор"

Требования к квалификации:

– высшее профессиональное образование пожарно-технического профиля, стаж работы в Государственной противопожарной службе не менее 3 лет;

– высшее профессиональное образование, стаж работы в Государственной противопожарной службе не менее 5 лет.

Глава 2. ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ ПО НАДЗОРУ ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ ТРЕБОВАНИЙ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Тема 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА

1. Основные требования, предъявляемые к планированию, содержанию и структуре плана.

2. Организация планирования в органах государственного пожарного надзора. Виды планирующих документов.

В условиях централизованной плановой системы вся деятельность органов государственного пожарного надзора полностью подчиняется заблаговременно подготовленным и утвержденным планам.

План (от лат. planum – плоскость) – заранее намеченный порядок, последовательность осуществления какой-либо программы, выполнения работы, проведения мероприятий [106].

План – это документ, охватывающий все виды деятельности подразделения за установленный период, после завершения которого начинает действовать план следующего периода.

План – это документ, устанавливающий перечень намеченных к выполнению мероприятий, их последовательность, объем (в той или иной форме), сроки, ответственных исполнителей, выделенные им ресурсы.

Планы различают по назначению, содержанию и периодам действия.

По назначению выделяются планы:

– определяющие стратегию развития организации;

– разрабатывающие тактику деятельности организации на конкретный период.

По содержанию планы отражают:

– основные направления развития подразделения;

– отдельные проблемы;

– детальную программу деятельности.

По периодам действия планы могут быть: долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные. Краткосрочные планы перекрываются долгосрочными.

Планирование – это процесс определения целей и выбора способов их достижения.

Общими принципами планирования являются: непрерывность, научность, приоритетность, взаимная увязка и координация.

Непрерывность означает, что планирование должно охватывать все этапы работы и распространяться как на длительную перспективу, так и на более короткие сроки. Бессистемность на каком-либо одном этапе способна разрушить даже хорошо продуманный план, и устранение ее последствий зачастую требует немалых усилий.

Научность означает, что планирование должно осуществляться на научной основе, то есть опираться на достоверную информацию, выполняться научно обоснованными методами. В современном планировании для этого широко применяются математические модели, компьютерная техника. При этом в области обеспечения пожарной безопасности территорий должны использоваться результаты прогнозов, мониторинга, положений целевых программ.

Приоритетность означает необходимость правильного выбора ведущих (приоритетных) звеньев, от реализации которых зависит общий успех дела.

Взаимная увязка и координация означает необходимость охвата всех структурных подразделений с целью обеспечения сбалансированности совместной работы.

Планирование – это не одноразовое событие, это циклический процесс.

Алгоритм этого процесса в общем виде представляет собой три этапа.

1. Определение текущей ситуации и ее анализ. Подразделение «изучает место дислокации», то есть свое положение на местности. Задача этапа – определить сильные и слабые стороны работы подразделения.

2. Выбор целей. Подразделение «обнаруживает цели». Задача этапа – исследуя возможности и угрозы внешней среды, «определить задачу».

3. Определение способов достижения цели. Задача этапа – определить «стратегические» направления деятельности.

Планирование включает принятие плановых решений уполномоченными на то органами или лицами.

Необходимость в постоянном планировании объясняется регулярным изменением внешней среды. Это означает, что еще в процессе реализации плана необходимо корректировать его, уточнять цели и задачи. А после окончательной реализации плана выявлять причины отклонения от заданных целей и опять корректировать его.

В зависимости от содержания, целей и задач выделяют формы планирования, которые можно классифицировать по следующим критериям:

– степень охвата – общее планирование (планирование, охватывающее все относящиеся к данному вопросу области и величины) и частичное (планирование, охватывающее только определенные области и величины);

– содержание планирования – стратегическое – приоритет высшего уровня управления (относится к поиску новых возможностей), тактическое – приоритет среднего уровня управления (относится к созданию предпосылок для известных возможностей) и оперативное – приоритет низшего уровня управления (относится к реализации данной возможности);

– предмет планирования (объекты планирования) – целевое (относится к определению общих, стратегических и оперативных целей и ограничений), планирование средств (относится к планированию потенциалов, таких как персонал, финансы, информация), программное планирование (планирование программ) и планирование действий (мероприятий);

– сфера функционирования – планирование персоналaa (((планирование потребности в персонале, подготовки персонала) и расширенное общее планирование;

– сроки – долгосрочное планирование (на сроки более 5 лет), среднесрочное (планирование на сроки от 1 до 5 лет) и краткосрочное (текущее: годовое, полугодовое, квартальное, планирование на месяц; оперативное: на декаду, неделю, сутки, смену, час). Примером долгосрочного планирования может служить разработка пятилетних планов мероприятий по надзору, разрабатываемых в органах ГПН, краткосрочного – разработка личных планов-графиков работы государственных инспекторов по пожарному надзору, составляемых ими ежемесячно;

– учет изменения данных – жесткое и гибкое планирование (жесткое планирование, когда конкретно указываются все цели и мероприятия, применяется все реже, так как в этом случае план не может приспособиться к изменению условий. Гибкое планирование обладает эластичностью – предусматривает использование последовательности альтернативных планов, делает возможным развитие плана с каждым новым шагом. Учитывается возможность возникновения неоднозначных условий и пересмотра плана с их учетом);

– очередность во времени – упорядоченное, текущее планирование (оформляется как последовательное планирование, когда по истечении сроков планирования устанавливаются новые сроки, то есть новый план составляется по истечении срока действия предыдущего); скользящее планирование, когда по истечении определенного запланированного срока планирование продлевается на следующий период или по истечении части срока действия предыдущего плана производится его ревизия на оставшийся период и составляется новый на период после окончания всего срока предыдущего и т. д.) и внеочередное, эвентуальное планирование (например, создание, преобразование, реорганизация организации).

Существуют различные методы планирования.

Планирование снизу вверх – от планов на местах через планы подразделений к общему плану путем письменных согласований и объединений. Преобладает ярко выраженное делегирование планирования. Низшая организационная единица цепи составляет подробные планы, которые объединяются на верхней ступени, образуя в итоге общий план.

Планирование сверху вниз – по иерархии подразделения, исходя из общего плана подразделения, двигаясь к его структурным единицам и рабочим местам. При этом нижестоящие уровни должны преобразовывать поступающие к ним обобщенные планы в подробные частные планы.

Встречное планирование – объединены оба метода в процессе, текущем сверху вниз. Осуществляется предварительное планирование по главным целям и составление общих планов на уровне органа управления. На более низких уровнях происходит конкретизация этих планов. Затем включается обратный ход планирования снизу вверх. Выбираются оптимальные решения и устраняются разногласия между частными целями плана. Процесс может осуществляться многократно. Встречный способ наиболее близок к идеалу планирования.

Совокупность взаимосвязанных согласованием и зависимостями друг от друга процессов планирования образует систему планирования. При планировании необходимо соблюдать основные требования, предъявляемые к содержанию и структуре плана:

– планируемые мероприятия должны соответствовать, объективно складывающейся обстановке, быть реально выполнимыми и обеспечены финансовыми, материально-техническими и кадровыми ресурсами;

– план на очередной период должен исходить из результатов выполнения предыдущего плана, включать в себя незавершённые или перенесенные по срокам исполнения мероприятия. В плане должны учитываться мероприятия вышестоящего подразделения;

– мероприятия планов должны иметь легкую, четкую формулировку, предусматривать конкретные сроки выполнения (месяц) и ответственных исполнителей.

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к планам, являются их обоснованность и реальность, преемственность, стабильность и конкретность.

Обоснованность и реальность плана – это учет данных анализа обстановки и конкретных задач, стоящих перед сотрудником, вытекающих из особенностей его функциональных обязанностей, а также требований приказов и указаний МЧС России. Нельзя перенасыщать план непомерно большим количеством трудоемких мероприятий. Нужен резерв и для внеочередных заданий, а они зачастую бывают не менее ответственными и сложными.

Преемственность означает, что план должен исходить из результатов выполнения предыдущего плана и иных ранее принятых решений, включать в себя мероприятия, исполнение которых должно продолжаться в планируемом периоде, а также все то, что предусмотрено другими планами и программами.

Стабильность плана – это устойчивость намеченных мер, что в свою очередь достигается правильным определением актуальных задач, исключающим необходимость разработки многочисленных планов и невыполнение уже запланированных мероприятий. Корректировка плана должна осуществляться при наличии серьезных изменений в оперативной обстановке или прямых на этот счет предписаний.

Конкретность плана – это прежде всего четкие и ясные формулировки с определением точных сроков. Здесь недопустимы призывы и пустословие, а равно механическое перенесение предписаний из должностных инструкций, планов, приказов и указаний министерства.

Конкретность обеспечивается контролируемостью планов, а это крайне важно, ибо сам по себе план, даже отвечающий всем требованиям, не гарантирует планомерности в работе. Для этого необходима высокая исполнительская дисциплина и персональная ответственность руководителей и всего личного состава органа ГПН, четкий контроль и проверка фактического исполнения предусмотренных планом мероприятий.

Планирование проверок в органах государственного пожарного надзора, согласно п. 25 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (далее – Административный регламент), утв. приказом МЧС России от 28 июня 2012 г. № 375 [69], является административной процедурой исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности.

Планирование проверок в органах ГПН осуществляется в порядке, установленном Административным регламентом на основе анализа обстановки с пожарами, противопожарного состояния населенных пунктов, объектов защиты, с учетом решений вышестоящих должностных лиц органов ГПН, сезонных и местных условий, сроков исполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений, сведений о проведении независимой оценки пожарного риска на объектах защиты, выполненной аккредитованной в установленном порядке организацией, с выводом о выполнении условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности (далее – НОР), сведений из реестра уведомлений о начале деятельности, а также официальных документов, полученных по результатам письменных запросов органов ГПН в соответствующие уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления:

– о (об) правообладателях объектов защиты;

– отнесении правообладателей объектов защиты к субъектам малого (малое предприятие или микропредприятие) или среднего предпринимательства;

– вводе объектов защиты в эксплуатацию;

– государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

– государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Деятельность должностных лиц органов ГПН осуществляется в соответствии:

– с пятилетними планами проведения проверок органов власти, органов местного самоуправления, разрабатываемыми в органах ГПН региональных центров МЧС России, органах ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, территориальных отделах (отделениях, инспекциях) органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, в органах ГПН специальных и воинских подразделений, с учетом административнотерриториального деления (далее – пятилетний план);

– с ежегодными планами проведения проверок объектов защиты, правообладателями которых являются юридические лица и индивидуальные предприниматели (далее – ежегодный план);

– с ежегодными планами проведения проверок объектов защиты физических лиц – правообладателей, за исключением объектов защиты – жилых помещений (далее – ежегодный план проверок физических лиц – правообладателей соответственно);

– с планами-графиками государственного инспектора по пожарному надзору, осуществляющего государственную функцию, составляемыми ежемесячно с учетом должностных обязанностей должностных лиц органов ГПН.

Указанные планы хранятся в течение трех лет.

Пятилетний план разрабатывается перед началом первого календарного года пятилетнего плана, не позднее 15 августа, и утверждается начальником органа ГПН до 20 августа этого года.

Ежегодный план разрабатывается не позднее 20 августа года, предшествующего году проведения плановых проверок, и утверждается начальником органа ГПН до 20 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок (абз. 1 п. 30 Административного регламента).

Основанием для включения плановой проверки органа власти в пятилетний план является истечение пяти лет со дня окончания проведения последней плановой проверки органа власти.

Основанием для включения плановой проверки объекта защиты в ежегодный план проверок физических лиц – правообладателей является истечение трех лет со дня:

– ввода объекта защиты в эксплуатацию или изменения его класса функциональной пожарной опасности;

– окончания проведения последней плановой проверки.

Основанием для включения плановой проверки объекта защиты в ежегодный план является истечение:

1) трех лет со дня:

– ввода объекта защиты в эксплуатацию или изменения его класса функциональной пожарной опасности;

– окончания проведения последней плановой проверки;

2) одного года и более со дня окончания проведения последней плановой проверки объекта защиты, используемого (эксплуатируемого) организацией, осуществляющей отдельные виды деятельности, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

В ежегодный план включаются сведения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. В ежегодном плане дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, в отношении которого соответственно планируется проведение проверки, наименование его правообладателя (правообладателей).

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, проект ежегодного плана на бумажном носителе с приложением копии в электронном виде направляется органом ГПН в соответствующий орган прокуратуры заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью (при наличии таковой).

Проекты ежегодных планов проведения плановых проверок, в соответствии с требованиями п. 6 ст. 9 Федерального закона Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федерального закона № 294-ФЗ) [12] органы ГПН направляют в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Форма и содержание ежегодного сводного плана проведения плановых проверок установлена Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 489) [33].

Органы ГПН рассматривают поступившие предложения органов прокуратуры по проектам ежегодных планов и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы. Органы ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации направляют в органы ГПН региональных центров МЧС России в срок до 20 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы. Органы ГПН региональных центров МЧС России обобщают утвержденные ежегодные планы, поступившие из органов ГПН соответствующих субъектов Российской Федерации, и направляют их в установленном порядке в ДНД МЧС России в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок. Органы ГПН специальных и воинских подразделений направляют утвержденные ежегодные планы в установленном порядке в ДНД МЧС России в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок. ДНД МЧС России до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, составляет ежегодный план, включающий сведения утвержденных ежегодных планов, представленных территориальными органами ГПН и органами ГПН специальных и воинских подразделений. Ежегодный план размещается на официальном сайте МЧС России в сети Интернет, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе планов проверок в отношении объектов защиты, отнесенных к перечню критически важных для национальной безопасности страны.

Ежегодные планы проведения проверок органов местного самоуправления разрабатываются не позднее 20 августа года, предшествующего году проведения плановых проверок, рассматриваются и согласовываются на заседаниях комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (КЧС ПБ) и утверждается начальником органа ГПН до 20 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок.

Ежегодные планы проверок органов власти, органов местного самоуправления разрабатываются на основании пятилетнего плана по форме, установленной приложением № 5 к Административному регламенту МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (утв. приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375).

Указанные планы доводятся до заинтересованных муниципальных образований, а также публикуются на официальных интернетсайтах главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации.

В целях исключения дублирования проверок, пятилетний и ежегодный планы проведения проверок органов власти, органов местного самоуправления формируются в форме сводных планов, содержащих сведения о проверках, запланированных территориальными органами ГПН.

Пятилетний план, ежегодный план каждого органа ГПН, утвержденный его начальником, до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, публикуется региональным центром МЧС России, главным управлением МЧС России по субъекту Российской Федерации, органом ГПН специальных и воинских подразделений на их официальных сайтах в сети Интернет (при наличии таковых), а также размещается на информационных стендах в помещениях органов ГПН, непосредственно участвующих в осуществлении государственной функции. Ответственными за публикацию планов проведения проверок на предстоящий год являются органы ГПН региональных центров МЧС России, органы ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, органы ГПН специальных и воинских подразделений.

В свою очередь Генеральная прокуратура Российской Федерации размещает ежегодный сводный план проведения плановых проверок на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года (п. 7 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ) [12].

Не подлежат опубликованию планы проверок в отношении особо важных и режимных организаций.

В случае поступления до утверждения ежегодного плана в орган ГПН, непосредственно осуществляющий государственную функцию на объекте защиты, заключения НОР, плановые проверки в отношении таких объектов защиты планируются:

– по истечении одного года и более со дня поступления в орган ГПН заключения НОР для объектов защиты, используемых (эксплуатируемых) организациями, осуществляющими отдельные виды деятельности;

– по истечении трех лет со дня поступления в орган ГПН заключения НОР для иных объектов защиты.

Необходимо отметить, что орган ГПН не вправе оценивать полноту и достоверность заключения НОР на объекте защиты.

Должностные лица органов ГПН ежемесячно составляют планыграфики по пожарному надзору, осуществляющего государственную функцию, утверждаемые их непосредственными начальниками.

В пятилетний и ежегодный планы могут вноситься изменения на основании решения Правительства Российской Федерации, а также в связи с постановкой на учет новых объектов защиты, ликвидацией объектов защиты, результатами анализа обстановки с пожарами, изменением уровня противопожарного состояния населенных пунктов, объектов защиты.

В ежегодный план могут вноситься изменения в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Изменения, вносимые в ежегодный план, направляются начальником органа ГПН в органы прокуратуры с указанием оснований внесения изменений. Согласованные изменения утверждаются начальником органа ГПН и публикуются в порядке, установленном п. 28 Административного регламента, а также размещаются на информационных стендах в помещениях органов ГПН в течение пяти рабочих дней с момента получения материалов из органов прокуратуры.

Изменения в планы-графики государственного инспектора по пожарному надзору, осуществляющего государственную функцию, составляемые ежемесячно с учетом должностных обязанностей должностных лиц органов ГПН, вносятся после внесения изменений в пятилетний план и ежегодный план.

Для осуществления государственной функции объекты защиты и органы власти закрепляются за должностными лицами органов ГПН по территориальному или ведомственному признаку ежегодным распоряжением начальника органа ГПН, которое издается не позднее 30 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок.

Особо важные для национальной безопасности страны, другие важные пожароопасные объекты, особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, для осуществления государственной функции закрепляются за начальниками органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации и их заместителями, начальниками органов ГПН специальных и воинских подразделений и их заместителями. В исключительных случаях данные объекты могут закрепляться за наиболее подготовленными должностными лицами указанных органов ГПН.

В ежегодное распоряжение о закреплении объектов защиты могут вноситься изменения, необходимость которых определяется изменением территории, обслуживаемой органом ГПН, кадровыми перестановками, ликвидацией объектов защиты.

Ежегодное распоряжение о закреплении объектов защиты за истекший год хранится в течение трех лет.

При планировании количества проверок, проводимых должностными лицами органов ГПН, в плане-графике государственного инспектора по пожарному надзору, осуществляющего государственную функцию, составляемом ежемесячно, учитываются следующие стадии осуществления государственной функции: подготовка (ознакомление с документами по объекту надзора, в том числе с документами предыдущих проверок) и проведение проверки, оформление результатов проверки, производство по делу об административном правонарушении, участие в судебных заседаниях по рассмотрению дел об административных правонарушениях и жалоб на решения должностных лиц органов ГПН, прием граждан, связанный с проведением проверок, участие в проверках в отношении объектов защиты, осуществляемых непосредственно органами прокуратуры в рамках прокурорского надзора, участие в проведении предварительного расследования по фактам пожаров.