Текст книги "Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора"

Глава II
Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора

§ 1. Правовые основы организации и осуществления государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Нормативно-правовой основой организации и осуществления в Российской Федерации государственного пожарного надзора являются: федеральные законы: от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»[230]230
  СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649; 1995. № 35. Ст. 3503; 1996. № 1. Ст. 4; № 17. Ст. 1911; 1998. № 4. Ст. 430; 2000. № 46. Ст. 4537; 2001. № 1. Ст. 2; № 33. Ст. 3413; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 19. Ст. 1839; № 27. Ст. 2711; РГ. 2005. 13 мая.


[Закрыть], от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[231]231
  СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3436; 2002. № 44. Ст. 4297; 2003. № 2. Ст. 169; № 40. Ст. 3820; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752; № 27. Ст. 2719.


[Закрыть], от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»[232]232
  СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140; 2005. № 19. Ст. 1752.


[Закрыть]; указы Президента РФ: от 9 ноября 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности»[233]233
  СЗ РФ. 2001. № 46. Ст. 4348; 2005. № 19. Ст. 1787.


[Закрыть], от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»[234]234
  СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882; 2005. № 43. Ст. 4376.


[Закрыть]; постановления Правительства РФ: от 21 декабря 2004 г. № 820 «О государственном пожарном надзоре»[235]235
  СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5491; 2005. № 44. Ст. 4555.


[Закрыть], от 20 июня 2005 г. № 385 «О федеральной противопожарной службе»[236]236
  РГ. 2005. 28 июня.


[Закрыть]; приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в РФ»[237]237
  БНА. 2003. № 32; 2005. № 25.


[Закрыть].

Приступая к исследованию деятельности органов госпожнадзора (ГПН), определим ряд основных понятий в сфере обеспечения пожарной безопасности. Как уже отмечалось, пожарная безопасность – элемент общественной безопасности[238]238
  См.: ст. 1,2,4,8,12 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» //РГ. 1992. 6 мая; 1993. 10 янв.; 1994. 14 янв.; 2002. 30 июля; 2005.11 марта; Гущин В. В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1998. С. 17-19.


[Закрыть], представляет собой состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожар – это неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства. Требования пожарной безопасности – специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством РФ, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. Под нарушением требований пожарной безопасности понимается их невыполнение или ненадлежащее выполнение[239]239
  См.: ст. 1 ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности».


[Закрыть].

Государственная противопожарная служба является частью сил обеспечения безопасности личности, общества и государства, координирует деятельность других видов пожарной охраны. К ней относятся федеральная противопожарная служба и противопожарная служба субъектов Федерации. Организационная структура, полномочия, задачи, функции, порядок деятельности федеральной противопожарной службы определяются соответствующим Положением[240]240
  См.: Положение о федеральной противопожарной службе, утв. постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 // РГ. 2005. 28 июня.


[Закрыть]. Органы государственного пожарного надзора включены в систему федеральной противопожарной службы[241]241
  См.: ст. 5 ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности».


[Закрыть].

Государственная противопожарная служба (далее – ГПС) ранее входила в состав МВД России[242]242
  В историческом контексте показательно, что обеспечение пожарной безопасности длительное время относилось к ведению полиции (Министерства внутренних дел) (см., напр.: Некрасов В. Ф., Борисов А. В., Детков М. Г. и др. Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 147—180, 397—446; Щаблов H. Н. Пылающая Русь. Страницы из истории пожарного дела государства Российского. СПб., 1996).


[Закрыть]. Однако во исполнение Указа Президента РФ от 9 ноября 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности»[243]243
  СЗ РФ. 2001. № 46. Ст. 4348.


[Закрыть] с 1 января 2002 г. она была передана в ведение Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ).

В ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» государственный пожарный надзор определяется как осуществляемая в порядке, установленном законодательством РФ, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.

Система органов государственного пожарного надзора построена с учетом принципа субординации, обязательным элементом которого выступает подчинение нижестоящих структур вышестоящим. При осуществлении своей компетенции органы ГПН руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, нормативными правовыми актами МЧС РФ[244]244
  До принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ порядок и условия прохождения службы лицами рядового и начальствующего состава ГПС МЧС России регламентируются Положением о службе в органах внутренних дел РФ (утв. постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г.), Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» и другими нормативными правовыми актами (см.: п. 2 Указа Президента РФ от 9 ноября 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности»).


[Закрыть].

Организационно-правовые основы деятельности органов ГПН урегулированы в ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности», Положении о государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 года № 820[245]245
  СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5491; 2005. № 44. Ст. 4555.


[Закрыть], Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в РФ, утвержденной приказом МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132[246]246
  БНА. 2003. № 32; 2005. № 25.


[Закрыть].

В соответствии с этими нормативными правовыми актами органами госпожнадзора в РФ являются:

1) структурное подразделение центрального аппарата МЧС РФ, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора (Управление ГПН МЧС РФ);

2) управления ГПН территориальных органов МЧС РФ – региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

3) управления (отделы, отделения) ГПН территориальных органов МЧС РФ – органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам РФ (главных управлений МЧС России по субъектам РФ), и их территориальные отделы (отделения, инспекции);

4) отделы (отделения, инспекции, группы) ГПН подразделений федеральной противопожарной службы, созданных в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях.

В организации деятельности территориальных органов ГПН и их подразделений важную роль играют управления ГПН региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. К основным функциям названных управлений относятся:

– контроль за соблюдением законности должностными лицами управлений (отделов, отделений) государственного пожарного надзора главных управлений МЧС России по субъектам РФ и их территориальных отделов (отделений, инспекций) при осуществлении ГПН;

– сбор, обобщение и анализ показателей, характеризующих деятельность по осуществлению ГПН;

– координация деятельности подчиненных управлений (отделов, отделений) государственного пожарного надзора главных управлений МЧС России по субъектам РФ по разработке территориальных нормативных документов по пожарной безопасности;

– участие в мониторинге применения норм и правил пожарной безопасности;

– изучение и распространение положительного опыта, новых эффективных форм и методов осуществления ГПН;

– обобщение практики надзорной деятельности и подготовка предложений для проведения корректирующих мероприятий в области организации и осуществления ГПН;

– организация проведения аттестаций государственных инспекторов по пожарному надзору на соответствие их установленным квалификационным требованиям;

– работа с письмами и обращениями юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по вопросам осуществления ГПН;

– взаимодействие со средствами массовой информации по освещению работы органов ГПН;

– информирование в установленном порядке полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, органов государственной власти субъектов РФ о состоянии пожарной безопасности населенных пунктов, организаций и объектов;

– контроль за работой «телефонов доверия» и проведением анализа информации, поступающей по этим телефонам[247]247
  См.: п. 12 Инструкции по организации и осуществлению ГПН в РФ, утв. приказом МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132.


[Закрыть].

Вместе с тем основной объем практической надзорной деятельности приходится на территориальные отделы (отделения, инспекции) государственного пожарного надзора, входящие в структуру управлений ГПН главных управлений МЧС России по субъектам РФ. Так, указанные территориальные отделы (отделения, инспекции):

– организуют деятельность государственных инспекторов, включая планирование и анализ результатов этой деятельности;

– ведут учет объектов контроля (надзора);

– обеспечивают проведение расследований по делам о пожарах и о нарушениях требований пожарной безопасности;

– организуют и осуществляют проведение мероприятий по контролю на объектах контроля (надзора), расположенных на обслуживаемой территории;

– разрабатывают и утверждают в установленном порядке должностные обязанности государственных инспекторов с учетом их специализации по направлениям осуществления ГПН;

– обеспечивают участие государственных инспекторов в работе комиссий по выбору площадок (трасс) для строительства, а также комиссий по приемке завершенных строительством (реконструкцией) объектов;

– ведут учет пожаров и их последствий на обслуживаемой территории, а также другие виды предусмотренных учетов;

– определяют перечень государственных инспекторов, представляющих соответствующие органы ГПН в комиссиях (советах) по пожарной безопасности;

– обеспечивают производство по делам об административных правонарушениях;

– информируют органы местного самоуправления о состоянии пожарной безопасности населенных пунктов, организаций и объектов;

– вносят в органы местного самоуправления предложения об установлении особого противопожарного режима на соответствующей территории и разрабатывают мероприятия по обеспечению пожарной безопасности при введении особого противопожарного режима;

– обеспечивают контроль за соответствием требованиям пожарной безопасности производства и реализации товаров (работ, услуг), подлежащих обязательной сертификации, а также за изготовителями (поставщиками) веществ, материалов, изделий и оборудования, в технической документации на которые в обязательном порядке указываются показатели их пожарной опасности и меры пожарной безопасности при обращении с ними[248]248
  См.: п. 14 Инструкции по организации и осуществлению ГПН в РФ, утв. приказом МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132.


[Закрыть].

В ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» установлено, что «государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора (курсив наш. – С. Ш.), находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности».

Очевидно, что в указанной норме говорится о государственных инспекторах по пожарному надзору, под которыми, на наш взгляд, следует понимать должностных лиц федеральной противопожарной службы МЧС России, наделенных в соответствии с законодательством полномочиями по осуществлению государственного надзора в области пожарной безопасности.

Правами и обязанностями государственных инспекторов по пожарному надзору могут быть наделены граждане Российской Федерации, имеющие высшее или среднее специальное образование, проходящие службу в МЧС РФ, аттестованные на соответствие установленным квалификационным требованиям. Должностным лицам органов государственного пожарного надзора выдаются соответствующие служебные удостоверения и должностные печати. Образцы служебных удостоверений и должностных печатей, а также порядок их выдачи определяются Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий[249]249
  См.: п. 15,18 Положения о государственном пожарном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820.


[Закрыть].

Особенности должностного статуса государственных инспекторов регулируются нормами Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820[250]250
  СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5491; 2005. № 44. Ст. 4555.


[Закрыть]. В соответствии с п. 8 данного Положения осуществлять деятельность от имени органов ГПН вправе следующие категории государственных инспекторов по пожарному надзору:

1) главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору, пользующийся правами заместителя министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий[251]251
  См.: п. 5 Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882; 2005. № 43. Ст. 4376.


[Закрыть];

2) заместители главного госинспектора РФ по пожарному надзору – начальник Управления ГПН МЧС РФ и его заместители;

3) государственные инспекторы РФ по пожарному надзору – сотрудники Управления ГПН МЧС РФ, сотрудники управлений ГПН региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

4) главные государственные инспекторы субъектов РФ по пожарному надзору и их заместители – начальники управлений (отделов, отделений) ГПН главных управлений МЧС России по субъектам РФ и их заместители;

5) госинспекторы субъектов РФ по пожарному надзору – сотрудники управлений (отделов, отделений) ГПН главных управлений МЧС России по субъектам РФ;

6) главные госинспекторы закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) по пожарному надзору и их заместители – начальники отделов (отделений, инспекций, групп) ГПН подразделений федеральной противопожарной службы, созданных в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, и их заместители;

7) госинспекторы ЗАТО по пожарному надзору – сотрудники отделов (отделений, инспекций, групп) ГПН подразделений федеральной противопожарной службы, созданных в целях организации профилактики и тушения пожаров в ЗАТО;

8) главные госинспекторы городов (районов) субъектов РФ по пожарному надзору и их заместители – начальники территориальных отделов (отделений, инспекций) ГПН управлений (отделов, отделений) государственного пожарного надзора главных управлений МЧС России по субъектам РФ и их заместители;

9) госинспекторы городов (районов) субъектов РФ по пожарному надзору – сотрудники территориальных отделов (отделений, инспекций) ГПН управлений (отделов, отделений) государственного пожарного надзора главных управлений МЧС России по субъектам РФ.

Указания и распоряжения вышестоящих должностных лиц органов госпожнадзора обязательны для исполнения нижестоящими. Вышестоящие госинспекторы вправе отменять (изменять) незаконные и (или) необоснованные решения, принятые нижестоящими. Следует отметить, что свои полномочия на поднадзорных объектах (территориях, предприятиях, организациях) госинспекторы реализуют на принципах самостоятельности и независимости. Вмешательство в их законную деятельность каких-либо должностных или частных лиц не допускается.

Объем компетенции различных категорий госинспекторов регламентирован в п. 9—14 Положения о государственном пожарном надзоре (постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820). Должностные лица вышестоящего уровня пользуются правами, предоставленными нижестоящим госинспекторам, а также дополнительными более широкими полномочиями. Так, главные государственные инспекторы субъектов РФ по пожарному надзору, в дополнение к правам, предоставленным должностным лицам подчиненного уровня, также уполномочены: осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности органами исполнительной власти субъектов РФ, вносить в органы государственной власти субъектов РФ предложения об установлении особого противопожарного режима на территориях субъектов РФ. Аналогичные по своему характеру полномочия главных госинспекторов городов (районов) субъектов Федерации по пожарному надзору распространяются исключительно на территории соответствующих муниципальных образований.

За государственным инспектором по пожарному надзору закрепляются населенные пункты и объекты на основании территориального или ведомственного (предметного) критерия. При закреплении по территориальному признаку госинспектор осуществляет надзор за соблюдением требований пожарной безопасности во всех населенных пунктах и на объектах, расположенных на закрепленной территории. Ведомственный критерий подразумевает осуществление надзора на всех объектах министерства, другого федерального органа исполнительной власти, какой-либо отрасли, независимо от места их расположения.

На основании ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору и должностные лица органов ГПН при осуществлении надзорной деятельности имеют следующие основные права[252]252
  Права госинспекторов по пожарному надзору также регламентированы п. 6, 9—14 Положения о ГПН, утв. постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. №820//РГ. 2005. 14 янв.


[Закрыть]:

– организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции;

– осуществлять надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами;

– проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов, в том числе в нерабочее время, в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений;

– входить беспрепятственно в порядке, установленном законодательством РФ, в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создающем угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей;

– участвовать с правом решающего голоса в работе комиссий по выбору площадок (трасс) строительства, а также комиссий по приемке завершенных строительством (реконструкцией) объектов;

– рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию;

– давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности;

– производить в соответствии с законодательством дознание по делам о пожарах и нарушениях требований пожарной безопасности;

– вызывать должностных лиц и граждан по находящимся в производстве делам и материалам о пожарах, получать необходимые объяснения, справки, документы и копии с них;

– налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и юридических лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц государственного пожарного надзора.

Последняя норма, по нашему мнению, вступает в противоречие с КоАП РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 23.34 КоАП органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных только ст. 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса. В то время как уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц ГПН следует квалифицировать по ч. 1 ст. 19.4 или по ч. 1 ст. 19.5 КоАП. Рассмотрение дел об этих правонарушениях, а значит, и назначение административных наказаний за них – исключительная компетенция судей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП). Должностные лица органов госпожнадзора могут только составить по факту такого нарушения административный протокол и направить его с другими материалами дела на рассмотрение судье (п. 42 ч. 2 ст. 28.3 КоАП). На наш взгляд, следует изложить норму таким образом, чтобы вообще не возникало вопросов по поводу перечня возможных делинквентов.

В действующей же редакции говорится только о гражданах и юридических лицах, но не упоминается о должностных лицах, что не соответствует правовой реальности. Помимо этого, используемая законодателем формулировка «налагать административные взыскания» является «архаичной»[253]253
  См.: ст. 262 КоАП РСФСР 1984 г. // ВВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.


[Закрыть], противоречит КоАП РФ 2001 г. Это полномочие органов ГПН должно быть сформулировано как право «назначать административные наказания»[254]254
  См., напр.: ст. 3.2, 4.1, п. 1 ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ 2001 г.


[Закрыть].

Таким образом, мы предлагаем внести изменения в данную норму (п. (абз.) 13 ч. 7 ст. 6 ФЗ «О пожарной безопасности»), изложив ее в следующей редакции: «…в соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях назначать административные наказания за нарушение требований пожарной безопасности, а также в специально предусмотренных законом случаях возбуждать дела об иных административных правонарушениях».

При осуществлении своей служебной деятельности государственный инспектор по пожарному надзору обязан:

— исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований в области пожарной безопасности;

– проводить мероприятия по контролю на основании и в строгом соответствии с распоряжениями органов ГПН о проведении мероприятий по контролю в порядке, установленном законодательством РФ;

– посещать объекты (территории и помещения) организаций в целях проведения мероприятий по контролю только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органа ГПН о проведении мероприятия по контролю;

– не препятствовать представителям организаций присутствовать при проведении мероприятия по контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

– знакомить руководителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо их представителей с результатами мероприятий по контролю;

– при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие этих мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни и здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованного ограничения прав и законных интересов граждан и организаций;

– доказывать законность своих действий при их обжаловании в порядке, установленном законодательством РФ;

– проводить в ходе мероприятий по контролю разъяснительную работу по применению законодательства РФ о пожарной безопасности;

– соблюдать коммерческую и иную охраняемую законом тайну[255]255
  См.: п. 16 Положения о ГПН, утв. постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820.


[Закрыть].

За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и неправомерное использование предоставленных прав должностные лица органов ГПН несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Принципу профессионализма и компетентности, присущему государственной службе, соответствует институт аттестации госинспекторов по пожарному надзору. Положение о порядке проведения аттестации и квалификационные требования, предъявляемые к различным категориям госинспекторов по пожарному надзору, утверждены приказом МЧС РФ от 16 января 2003 г. № 20 «Об аттестации сотрудников Государственной противопожарной службы МЧС России, выполняющих функции по осуществлению государственного пожарного надзора»[256]256
  РГ. 2003. № 38; БНА. 2003. № 16.


[Закрыть].

Аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности органов госпожнадзора в части подбора, повышения квалификации и кадровой расстановки госинспекторов, определения соответствия их профессионального уровня установленным требованиям по занимаемой должности. Аттестация госинспектора осуществляется каждые пять лет. Внеочередная аттестация сотрудников проводится в случаях назначения на вышестоящую должность, связанную с организацией и осуществлением государственного пожарного надзора, или на нижестоящую должность. Для проведения аттестации создаются центральная, региональные и территориальные аттестационные комиссии, а также комиссии специальных подразделений ГПС МЧС России.

Неотъемлемой частью системы аттестации личного состава МЧС России перед назначением (перемещением) на должности, связанные с осуществлением надзорных функций, являются квалификационные требования, которые служат основой для разработки конкретных должностных инструкций.

В соответствии с утвержденными квалификационными требованиями[257]257
  См.: «Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей должностными лицами органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций», утв. приказом МЧС РФ от 22 августа 2006 г. № 490 // РГ. 2006. 15 сент.


[Закрыть] государственный инспектор по пожарному надзору должен знать:

— законодательные и иные нормативные правовые акты в области обеспечения пожарной безопасности;

– организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности органов управления и подразделений Федеральной противопожарной службы МЧС России;

– требования, предъявляемые к должностным лицам, осуществляющим государственный пожарный надзор;

– современные формы и методы работы по осуществлению надзорных функций в области пожарной безопасности;

– состояние и опасность объектов на обслуживаемой территории;

– порядок проведения мероприятий по контролю за выполнением юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или гражданином противопожарных норм;

– права и обязанности при проведении мероприятий по контролю;

– направления, этапы и методики проверки проектной документации;

– порядок учета, прохождения, хранения, подготовки, оформления, отправки документов и осуществления контроля за их исполнением;

– требования законодательных и иных нормативных правовых актов по защите государственной тайны и обеспечению безопасности информации.

Госинспектор по пожарному надзору должен уметь:

— анализировать состояние пожарной безопасности на обслуживаемой территории (объекте);

– планировать, организовывать и проводить мероприятия по контролю в области пожарной безопасности;

– оформлять результаты указанных мероприятий по контролю;

– исполнять предоставленные законодательством РФ полномочия по предотвращению нарушений правил пожарной безопасности;

– оформлять и вести служебную документацию в объеме своей компетенции;

– анализировать проводимую работу по направлениям деятельности;

– осуществлять в пределах своей компетенции взаимодействие с другими должностными лицами и надзорными органами;

– рассматривать проекты стандартов, норм, правил, других нормативных документов, содержащих требования пожарной безопасности, или в которых эти требования должны быть установлены;

– проводить работу по рассмотрению жалоб и обращений граждан и организаций по вопросам, связанным с осуществлением государственного пожарного надзора;

– использовать в практической деятельности передовые формы и методы реализации государственных надзорных полномочий.

Теперь обратимся к содержанию надзорной деятельности органов ГПН и раскроем ее ключевые понятия. Итак, надзор за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах контроля (надзора) осуществляется в ходе проверок, проводимых в рамках мероприятий по контролю. Объектом контроля (надзора) органов ГПН выступает «деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан (курсив наш. – С. III.) по выполнению обязательных требований в области пожарной безопасности, в том числе на их имущественном комплексе (или его части), включая территорию, здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество»[258]258
  Пункт 2 Инструкции по организации и осуществлению ГПН в РФ, утв. приказом МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132.


[Закрыть].

В последнем определении, на наш взгляд, не нашел отражения еще один важный объект надзора – деятельность должностных лиц по выполнению обязательных требований пожарной безопасности. В связи с этим мы предлагаем внести дополнение в рассматриваемую норму, включив в нее указание на должностных лиц.

«Мероприятие по контролю (здесь и далее курсив наш. – С. III.) — совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (обследований, испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю»[259]259
  Пункт 2 Инструкции по организации и осуществлению ГПН в РФ.


[Закрыть].

По нашему мнению, данное определение, перенесенное в Инструкцию по организации и осуществлению ГПН в РФ (приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132; далее – Инструкция) из ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[260]260
  СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3436; 2002. № 44. Ст. 4297; 2003. № 2. Ст. 169; № 40. Ст. 3820; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752; № 27. Ст. 2719.


[Закрыть], не в полной мере отражает специфику деятельности органов госпожнадзора. Мы считаем, что юридическая техника его формулировки нуждается в совершенствовании.

Во-первых, в нем фигурируют общие категории, свойственные государственной надзорной деятельности в любой сфере, безотносительно к ее особенностям. Нам же представляется, что в ведомственном нормативном акте, которым является Инструкция, следовало бы конкретизировать общие понятия применительно к специальному виду государственного надзора. Поэтому предлагаем внести в определение мероприятия по контролю ряд дополнений, связанных с конкретизацией отрасли надзора и субъектов надзорной деятельности. Однако предлагаемый нами проект нормы целесообразно изложить после анализа второго критического замечания, органично связанного с первым.

Итак, во-вторых, в указанном определении говорится о проверках выполнения неких обязательных требований только юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Буквальное толкование этой нормы приводит к выводу, что в контролирующую (надзорную) деятельность органов ГПН не входят проверки выполнения правил пожарной безопасности должностными лицами, гражданами, а также общественными объединениями, не имеющими статуса юридического лица. Однако этот вывод не соответствует реальному положению дел и вступает в противоречие с другими нормами Инструкции (например, с определениями предписания органа ГПН, производства по делам об административных правонарушениях[261]261
  См.: п. 2 Инструкции по организации и осуществлению ГПН в РФ.


[Закрыть]), в которых прямо предусматривается участие должностных лиц и граждан в правоотношениях, связанных с реализацией надзорных полномочий органов ГПН.

Специальные субъекты права – должностные лица — во многом определяют стратегическую (управленческую) линию в обеспечении пожарной безопасности, поэтому их действия и решения в названной сфере находятся под контролем органов ГПН. Вместе с тем неотъемлемым объектом государственного пожарного надзора выступает деятельность частных лиц (граждан) и их объединений. Не вызывает сомнений необходимость надзорно-профилактических мероприятий в жилом секторе, на территориях и в строениях гаражных кооперативов, дачных участков, иных хозяйственных объектов, принадлежащих гражданам. Следует принять во внимание, что в нашей стране наибольшее количество пожаров происходит именно в жилом секторе[262]262
  В 2004 г. их доля от общего числа пожаров в России составила 72,4%, а материального ущерба – 41, в 2005 г. – соответственно 72,5 и 42,2% (см.: Пожары в 2004 году // Спасатель. 2005. 1—10 янв.; Статистика пожаров в РФ за 2005 г. // http://www.mchs.gov.ru/article.litml?id=6435 (версия от 21 янв. 2006 г.)).


[Закрыть].

Таким образом, с учетом высказанных замечаний предлагаем следующую редакцию данного определения: «Мероприятие по контролю в сфере пожарной безопасности (далее – мероприятие по контролю) – совокупность действий должностных лиц органов государственного пожарного надзора, связанных с проведением проверки выполнения требований пожарной безопасности юридическими лицами, общественными организациями, должностными лицами, гражданами, индивидуальными предпринимателями; осуществлением необходимых исследований (обследований, испытаний, экспертиз); оформлением результатов проверки и принятием мер по итогам контроля».

В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» проверки, проводимые в рамках мероприятий по контролю, подразделяются на два вида – плановые и внеплановые. Плановые проверки проводятся с целью контроля за выполнением обязательных требований пожарной безопасности на объектах контроля (надзора). Внеплановые — с целью контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановой проверки.