Текст книги "Теория государства и права. Краткий курс лекций. 2-е издание"

Принципы организации и деятельности государственного аппарата

Под принципами организации и деятельности государственного аппарата следует понимать наиболее важные, ключевые идеи и положения, лежащие в основе его построения и функционирования.

Данные принципы имеют исторически изменчивый характер. Например, в СССР действовал ряд принципов, которые сегодня можно назвать устаревшими: например, принципы партийного руководства или демократического централизма.

Функционирование государственных органов, в том числе принципы организации и деятельности государственного аппарата, государственных служащих регламентируются в современной России Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 августа 2004 г. № 79-ФЗ; «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ и др.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата в России подразделяются на общие и частные. Общие относятся к государственному аппарату в целом, а частные распространяются на отдельные органы или группы органов. Примером частного принципа является несменяемость судей (данный принцип распространяется лишь на судебные органы).

Общие принципы в нормативной литературе делят на две группы:

1) закрепленные в Конституции РФ;

2) закрепленные в законах.

В Конституции РФ закреплены такие принципы, как народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность и конституционность.

Законодательство о принципах деятельности государственных органов претерпело за последние десятилетия определенные изменения. Так, в действовавшем некоторое время в постсоветской России Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ были закреплены следующие принципы:

– верховенство Конституции и законов над другими нормативными актами, в том числе должностными инструкциями;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

– равный доступ граждан РФ к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

– обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими органами и должностными лицами в пределах их компетенции;

– принцип профессионализма государственных служащих;

– гласность;

– ответственность государственных служащих за принимаемые решения;

– внепартийность государственной службы, отделенность религиозных объединений от государства.

В действующем в настоящее время Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ закреплены следующие принципы построения и функционирования системы государственной службы:

– федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– законность, т. е. неуклонное соблюдение и исполнение государственными органами, государственными служащими требований норм права;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе;

– единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Особое значение сегодня приобретает такой принцип организации и деятельности государственного аппарата, как законность.

Некоторые принципы организации и деятельности государственного аппарата не закреплены в действующем законодательстве, но выдвигаются в юридической науке. Это такие принципы, как сочетание жесткой дисциплины по вертикали и делового сотрудничества по горизонтали, сочетание коллегиальности и единоначалия, экономичность государственной службы.

Понятие, признаки и виды органов государства

Орган государства представляет собой первичную ячейку, первичный структурный элемент механизма государства. Государственные органы построены по иерархическому принципу. В литературе выделяются следующие признаки государственных органов:

1. Они создаются и действуют на основе правовых актов. Прежде всего это нормативные правовые акты. Деятельность государственных органов регламентируется нормами права, выраженными в специальных источниках (законах, инструкциях, положениях и т. д.). Кроме того, государственные органы самостоятельно решают текущие вопросы своего функционирования путем издания индивидуальных правовых актов.

2. Органы государства наделены властными полномочиями. Круг данных полномочий зависит от места государственного органа в системе механизма государства. Именно в наличии властных полномочий заключается главное отличие государственных органов от общественных объединений.

3. Государственные органы обладают определенным кругом прав и обязанностей, совокупность которых называется компетенцией. Соблюдение государственным органом пределов своей компетенции является частью реализации в государстве принципа законности.

4. Органы государства состоят из государственных служащих и соответствующих подразделений, объединенных едиными целями.

5. Орган государства имеет соответствующую материальную базу, финансовые средства, которые требуются для осуществления его компетенции. В современном законодательстве России закреплено предписание, запрещающее государственным служащим использовать эту материально-техническую базу, а равно и иное государственное имущество нецелевым образом.

Таким образом, орган государства – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного аппарата, состоящая из государственных служащих и наделенная властными полномочиями.

Классификацию государственных органов можно провести по различным основаниям:

1. Первичные и вторичные (производные) органы. Первичные создаются и функционируют на основе конституции или законов, например Президент РФ, Правительство РФ. Производные создаются для обеспечения деятельности первичных органов (например, Администрация Президента РФ).

2. Центральные и местные органы. В федеративных государствах органы государственной власти можно разделить на федеральные и органы субъектов федерации.

3. В соответствии с принципом разделения властей можно выделить законодательные, исполнительные, судебные, а также контрольно-надзорные органы.

4. По способу формирования различают избираемые (например, Государственная Дума), назначаемые (министры) и формируемые (Совет Федерации) органы.

5. По времени действия государственные органы могут быть постоянными, временными и чрезвычайными.

6. По сфере компетенции различают органы общей компетенции (правительство) и органы специальной компетенции (министерства и ведомства).

7. По способу принятия решений можно выделить коллегиальные органы (например, правительство) и единоличные (например, президент).

Тема 6. Типология государств

Понятие и значение типологии государств

Важнейшими отличительными чертами, специфическими особенностями исторического процесса развития государства выступают его естественность (объективность), непрерывность, при этом они сопровождаются выделением его отдельных стадий, фаз развития, качественно отличающихся одна от другой. При этом не следует забывать о том, что процесс развития государственно-правовых явлений, государственно-правовой действительности неразрывно связан с исторической эволюцией сущности, содержания, назначения государства, с изменением основополагающих принципов его функционирования.

В современной науке считается, что исторически государства развиваются по восходящей линии и процесс развития необратим. В то же время в древности ученые придерживались идей о регрессе человеческой цивилизации и ее государственности либо о круговороте в историческом развитии государств. С этим связаны и идеи так называемого золотого века, относимого к глубокой древности и выступавшего для ученых более или менее достижимым ориентиром для развития государственности.

В науке в разное время создано огромное множество типологий государства, при этом используются самые разнообразные критерии такого деления: уровень экономического развития государства, степень его социальности, уровень демократичности, форма государства и т. д.

Тип государства (исторический тип государства) – это совокупность признаков, существенных характеристик, свойственных государствам на определенном этапе их исторического развития. В советской науке указывалось, что тип государства – это совокупность свойств, признаков, характерных для государств определенной общественно-экономической формации.

Значение типологии государств состоит в следующем:

1) она позволяет выявить общее и особенное в историческом развитии различных государств, различных регионов мира;

2) она дает возможность глубже познать закономерности исторического развития государств, исторической эволюции государственности;

3) она позволяет в определенной мере предсказывать будущее развитие государственности.

Вырабатываемые в процессе типологизации государств идеи дают ключ для понимания процесса естественно-исторического развития государственности, условий перехода от одних фаз развития к другим. Переход от одних типов государства к другим представляется в этом плане особенно важным, поскольку смена исторического типа государства является одним из узловых моментов в его истории как социального института. Типология вооружает нас пониманием внутренней логики и закономерностей процесса исторического развития государств.

Основные подходы к типологии государств

Типология государств (как, собственно, и правовых систем) должна проводиться на определенной основе – на базе критериев, которые подтверждены самой жизнью, самой общественной и государственно-правовой практикой. Такие критерии, по справедливому мнению многих современных авторов, должны иметь объективный характер, всесторонне отражать исследуемую государственную материю, систематизировать наиболее существенные и типичные для находящихся на определенном этапе развития государств черты. Эти критерии должны также в максимальной мере учитывать и отражать экономические, политические, социальные, культурные и иные условия, в которых функционируют государства на разных этапах своего развития.

Множество мнений ученых относительно типологии государств все же можно свести к двум основным подходам: формационному и цивилизационному.

Формационный подход был разработан классиками марксизма и господствовал в советской юридической науке. Данный подход исходит из идеи о том, что все государства развиваются в соответствии с одними и теми же закономерностями, а значит, в своем развитии проходят одни и те же стадии и в конечном счете их ожидает единое будущее – безгосударственное коммунистическое самоуправление. Основным критерием типологии государств является экономический – определенная общественно-экономическая формация. Общественно-экономическая формация представляет собой исторический тип общества, основанный на определенном способе производства и выступающий как важнейшая ступень поступательного развития человечества.

Над экономическим базисом каждой общественно-экономической формации возвышается так называемая надстройка в виде соответствующих теорий, идей, представлений, организаций и учреждений и возникающих между ними отношений. Государство и право относятся к надстройке, поэтому особенности управленческих и правовых отношений определяются экономическим фактором.

В рамках каждой формации выделяются производительные силы и производственные отношения. Развитие производительных сил приводит к тому, что они приходят в противоречие с отставшими производственными отношениями. В результате смены исторического типа государства, которая нередко осуществляется в ходе революции, данное противоречие преодолевается.

Сторонники формационного подхода выделили 4 исторических типа государства: рабовладельческое, феодальное, буржуазное и социалистическое. На раннем этапе своего творчества классики марксизма также выделяли так называемое государство азиатского способа производства, которое отразило особенности раннеклассового общества в странах Древнего Востока, но впоследствии от данной классификации отказались. Кроме того, согласно формационному подходу, в истории человечества существуют два безгосударственных состояния общества – первобытно-общинный строй и коммунистическое самоуправление.

Современными направлениями формационного подхода с определенной долей условности можно считать теорию «постэкономической» формации и теорию конвергенции. Так, разработчик теории постэкономической формации В. Л. Иноземцев указывает, что современная эпоха представляет собой период становления третичной общественной формации, что у классиков марксизма означало коммунистическое самоуправление народа, и в то же время происходит процесс преодоления черт предшествующей экономической общественной формации. Постэкономическая формация, по мнению В. Л. Иноземцева, – это «последняя ступень общественного бытия человеческих существ», в ходе которой «человечество выходит за рамки социальности» и дальнейшие прогнозы о будущем не представляются возможными[1]1
  Иноземцев В. Л. К теории постэкономической формации. М., 1995. С. 189, 202.


[Закрыть].

Достоинством формационного подхода является то, что экономика, ее специфика и характеристики действительно существенно влияют на тип государства, на структуру государственного аппарата, на функции государства. В то же время на тип государства оказывают влияние и другие факторы – культура, быт народа, обычаи, религия и т. д. Кроме того, формационный подход критикуется за игнорирование особенностей исторического развития азиатских государств.

Цивилизационный подход исходит из идей полицентризма и асинхронности в развитии человечества. Различные народы развиваются по своим собственным законам и проходят различные стадии развития. Критериями выделения типов (цивилизаций) являются культурный, религиозный и бытовой.

Из отечественных представителей цивилизационного подхода следует выделить Н. Я. Данилевского и Л. Гумилева. Так, Данилевский разделял народы на культурно-исторические типы, каждый из которых обладает специфичностью, уникальностью. Культурно-исторический тип существует лишь в течение определенного времени, его можно уничтожить, но нельзя дополнить чуждыми для него элементами. Гумилев развил учение о суперэтносе, т. е. группе народов, сходных по своим культурно-бытовым характеристикам.

Из зарубежных теорий типологии государств, которые можно отнести к цивилизационному подходу, наибольшую известность получили концепции А. Тойнби, О. Шпенглера, а также теория стадий экономического роста У. Ростоу и концепция постиндустриального общества Д. Белла.

А. Тойнби впервые применил термин «цивилизация» к типологии государств. Он выделял более 20 цивилизаций, историческое развитие которых заключается в поиске ответов на исторические вызовы. К таким вызовам Тойнби относил войны, классовую борьбу, экономические кризисы и т. д.

О. Шпенглер в работе «Закат Европы» разделил человечество на культуры. Каждая культура имеет максимальный срок своего существования, который Шпенглер определил примерно в 1200 лет. Последнюю стадию в развитии культуры Шпенглер назвал цивилизацией, и она в его трактовке означает деградацию культуры.

Недостатком цивилизационного подхода к типологии государств считается игнорирование экономического фактора в развитии государственности. Кроме того, типология сторонников цивилизационного подхода – это скорее типология не государства, а общества, его культуры, традиций и т. п. Да и сам термин «цивилизация» выглядит весьма аморфно, неопределенно, не поддается однозначному определению.

Тема 7. Форма государства и ее элементы

Понятие и элементы формы государства

Понятие формы государства многоаспектно и включает особенности внутренней организации государства, распределения компетенции между высшими органами власти, взаимоотношения государства и его территориальных единиц, систему методов осуществления государственной власти.

В древности форму государства ассоциировали лишь с формой правления. При этом на Древнем Востоке форма государства считалась божественно установленной, а значит совершенной, поэтому и не велось никаких поисков совершенной формы. Ученые Древней Греции и Древнего Рима проанализировали достоинства и недостатки различных форм и выдвинули проекты идеальной формы государства (Платон, Аристотель).

Выдвигались проекты смешанной государственной формы, объединявшей достоинства «простых» форм (Полибий, Цицерон). В таких проектах смешанных форм государства были сделаны попытки уравновесить царское, аристократическое и демократическое начала, интересы монарха, знати и народа.

Ш. Монтескье в работе «О духе законов» указал, что каждая форма государства основывается на определенном принципе, тем самым наполнив понятие формы государства смыслом и политического режима. Так, принципом демократии является политическая добродетель, принципом монархии – честь, принципом деспотии – страх. Он также выделял умеренные и неумеренные формы, к последним относя деспотию. Монтескье указал на то, что деспотия противна человеческой природе, которой присуща любовь к свободе.

В современной науке форма государства рассматривается как совокупность трех элементов: формы правления, формы государственного (территориального) устройства, государственного (политического) режима. Некоторые авторы включают в понятие формы государства лишь форму правления и форму государственного (территориального) устройства, другие – лишь политический режим, третьи добавляют к названным трем элементам четвертый – политическую динамику.

Форма правления – это элемент формы государства, который характеризует порядок организации и взаимоотношения высших органов государственной власти, а также их отношения с населением. По форме правления государства делятся на монархии и республики.

Форма государственного устройства – это элемент формы государства, который отражает взаимоотношения государства в целом и его составных частей, центральных и местных органов власти. По форме государственного устройства различают унитарные и федеративные государства.

Государственный режим – это элемент формы государства, который характеризует совокупность методов осуществления государственной власти. Государственные режимы делятся на две основные группы: демократические и недемократические.

Форма правления и ее виды

В узком смысле форма правления иногда связывается только с правовым статусом главы государства. Однако такой подход, подходящий для первичного разграничения монархий и республик, вместе с тем не позволяет провести четкие классификации разновидностей монархических и республиканских государств. Приверженцы широкой трактовки включают в форму правления не только порядок формирования и взаимоотношения высших органов государственной власти, но и их отношения с центрами экономической власти и даже политическую среду.

Когда мы говорим о порядке формирования и взаимоотношениях высших органов государственной власти, то для характеристики формы правления в основном имеются в виду глава государства, парламент и правительство.

Традиционно различали две формы правления: монархию и республику. Количество монархий постепенно сокращается, эта тенденция берет начало в эпохе буржуазных революций. Как известно, эти революции были направлены против феодального землевладения, а монарх нередко являлся крупнейшим феодалом, поэтому ликвидация феодального землевладения во многих случаях сопровождалась и ликвидацией монархии.

Монархия. Монархия – это форма правления, при которой глава государства (монарх) управляет государством пожизненно, приобретая свою власть в порядке наследования.

Для монархии характерны следующие признаки:

1. Единоличный характер власти главы государства. Только в Объединенных Арабских Эмиратах существует «коллегиальная монархия»: полномочия главы государства принадлежат Совету эмиров семи эмиратов данного государства.

2. Пожизненное осуществление главой государства (монархом) властных полномочий.

3. Передача верховной власти в порядке наследования.

4. Юридическая безответственность монарха за принимаемые решения. Монарх не несет политической, уголовной, административной или иной ответственности, хотя в некоторых странах (Великобритания, Франция) в эпоху революций применялась и уголовная ответственность, и даже казнь королей. В некоторых странах имело место принуждение к отречению монарха от престола (в частности, в Румынии в 1947 году), иногда в истории монархов свергали их родственники или представители аристократии.

Важнейшая черта порядка замещения должности монарха – пожизненность этого поста. Порядок замещения данной должности зачастую определен конституционным законодательством. Иногда еще встречаются помимо престолонаследия иные способы замещения должности монарха, среди которых выборность (Малайзия, ОАЭ), назначение монархом своего наследника (Норвегия).

Монархии подразделяются на абсолютные и ограниченные. Ограниченные, в свою очередь, делятся на дуалистические и парламентские.

В абсолютной монархии отсутствуют органы или законы, которые ограничивали бы власть монарха. Он контролирует все ветви власти, а иногда является и руководителем церкви в данном государстве (теократическая монархия). Фактически власть монарха иногда ограничивается правящей семьей. Так, в Бутане существует семейный совет, который определяет преемника монарха (это совершенно не обязательно старший сын), может заставить монарха отречься от престола.

В современном мире формально абсолютных монархий уже нет, однако фактическими примерами абсолютных монархий служат Саудовская Аравия, Бруней и др.

В дуалистической монархии исполнительная власть принадлежит монарху, законодательная же власть осуществляется парламентом. Полномочия парламента достаточно узки, правительство формируется монархом и ответственно перед ним. Монарх имеет право роспуска парламента или его нижней палаты, может налагать на законы парламента абсолютное вето. Примерами современных дуалистических монархий служат Иордания и Марокко. Черты дуалистической монархии имела и царская Россия после 1905 года.

В парламентской монархии монарх «царствует, но не правит», его роль номинальна. Правительство формируется парламентом из лидеров партий большинства и ответственно перед парламентом. Если монарху и принадлежит право вето или право роспуска парламента, то фактически монарх данными полномочиями не пользуется. Нередко в парламентской монархии акты монарха не могут вступить в силу без контрассигнации, т. е. подписания премьер-министром либо соответствующим министром. В настоящее время парламентскими монархиями являются Великобритания, Испания, Япония и ряд других, в том числе европейских, государств.

Сторонники монархии считают достоинством данной формы правления прочность поста главы государства, который не зависит от политических перемен, а значит – и стабильность государственной власти. К числу достоинств относят также беспартийность и теоретически беспристрастность монарха как арбитра в разрешении социальных конфликтов.

Республика. Слово «республика» происходит от лат. res publica (общественное дело). При республиканской форме правления верховная власть делегируется единоличному или коллегиальному органу, избираемому на определенный срок.

К признакам республики можно отнести следующие:

1. Глава государства может быть как единоличным, так и коллегиальным. В то же время в большинстве республик верховную власть осуществляет единоличный президент. Президентом, в отличие от монарха, может стать любой гражданин, удовлетворяющий определенным требованиям, установленным либо в конституциях, либо в специальных законах. Как правило, эти требования сводятся к наличию гражданства государства (нередко гражданства именно по рождению) и достижению определенного возраста.

2. Глава государства осуществляет свои полномочия в течение определенного срока. В разных странах этот срок обычно колеблется от 4 до 7 лет.

3. Власть главы государства не передается по наследству, а носит выборный характер.

4. Глава государства несет ответственность за принимаемые решения, хотя его ответственность осуществляется в особых формах.

Республики существовали в рабовладельческих государствах в двух своих разновидностях – демократической (Афины) и аристократической (Спарта). В феодальных государствах республики носили городской характер, например Новгородская республика.

Республика стала преобладающей формой правления в современном мире.

В литературе различаются следующие разновидности республик:

1. Монократические (монистические). Здесь власть главы государства фактически не ограничена, выборы носят скорее ритуальный, нежели реальный характер. Поэтому глава государства в таких республиках сменяется либо в результате смерти предыдущего, либо в результате государственного переворота. Данный вид республики характерен для ряда стран Тропической Африки (Гвинея, Заир, Уганда), а также для КНДР. Для связи президента и народа используется, как правило, одна огосударствленная партия.

2. Президентские республики. Их особенностями являются:

а) внепарламентское избрание президента. Президент избирается либо непосредственно народом, либо специальным непарламентским органом (коллегия выборщиков в США);

б) формирование правительства президентом. Президент по своему усмотрению назначает и смещает министров, объявление вотума недоверия правительству или министру со стороны парламента невозможно;

в) отсутствие у президента права роспуска парламента или его нижней палаты. Однако президент обладает правом отлагательного вето в отношении законов парламента.

В условиях президентской республики осуществляется жесткое разделение законодательной и исполнительной власти: законодательствует парламент, страной управляет президент через подчиненных ему министров. Во многих президентских республиках правительство как коллегиальный орган вообще отсутствует. Чаще всего должность премьер-министра в президентских республиках не предусмотрена, поскольку президент сам возглавляет правительство, исполнительную власть.

3. Парламентские республики. В них:

а) глава государства избирается парламентом или специальным парламентским органом. Тем самым он получает свой мандат не непосредственно от избирателей и не может противопоставить себя парламенту. Вместе с тем есть парламентские республики (Австрия, Болгария, Чехия), где президент избирается гражданами. Поэтому способ избрания президента не является решающим в плане разграничения президентских и парламентских республик;

б) правительство формируется парламентом из числа лидеров партий парламентского большинства и ответственно перед парламентом. В парламентской республике эта схема аналогична парламентской монархии, однако место монарха занимает президент. Формально правительство своим указом назначает президент, однако его выбор не свободен, он лишь оформляет существующее положение. Если правительство не сформировано из лидеров партий парламентского большинства, то оно не получит вотума доверия в парламенте (а это необходимая процедура).

В парламентской республике правительство несет ответственность только перед парламентом или его нижней палатой, но не перед президентом. В случае парламентского вотума недоверия правительство обязано подать в отставку. Правда, иногда президент обладает правом не принять отставку, а распустить парламент или его нижнюю палату и назначить дату новых выборов. Иногда так и происходит по рекомендации правительства.

Главную роль в политической деятельности в парламентской республике играют премьер-министр и парламент. Президент подписывает документы по совету (указанию) премьер-министра;

в) президент, как уже отмечалось выше, в установленных законодательством случаях может распускать парламент или его нижнюю палату. Так, федеральный президент ФРГ может распустить нижнюю палату германского парламента (Бундестаг) в случае так называемого неконструктивного вотума недоверия (если Бундестаг выразит вотум недоверия главе правительства – федеральному канцлеру и при этом не сможет выбрать нового канцлера). Аналогичная практика (вотум недоверия должен быть конструктивным, в противном случае правительство распускается) введена сейчас в Венгрии и Польше.

Парламентскими республиками являются Италия, Германия, Венгрия, Болгария, Индия и т. д.

4. Смешанная республика. В данном типе смешаны признаки президентской и парламентской республик, как это имеет место, например, в России, Португалии, Румынии и Франции. Президентская и парламентская республика в современной литературе подвергается критике. Президентская республика критикуется за авторитарную тенденцию, за усиление президентской власти. Парламентская – за частые смены правительств вследствие вотумов недоверия («министерская чехарда»). Поэтому в ряде стран пошли по пути объединения характеристик президентской и парламентской республик. В частности, президент в таких республиках не относится ни к одной ветви власти, правительство несет двойную ответственность – перед президентом и ограниченную перед парламентом. В то же время президент, формально не возглавляя исполнительную власть, фактически контролирует ее. По конституции президент остается главой государства.

5. Советские республики. В данном типе республик, значительно поредевшем в последние годы, не признается принцип разделения властей. Ему противопоставляется принцип сосредоточения властных полномочий у Советов или представительных органов под другими наименованиями. Советы построены по иерархическому принципу, контролируя все ветви власти. Примерами советских республик являются социалистические страны.