Текст книги "Война США в Афганистане. На кладбище империй"

Глава седьмая
Минимальное вмешательство

«Панама была хорошей моделью для стабилизации Афганистана, – сказал заместитель государственного секретаря Ричард Армитэйдж, повторяя мысли государственного секретаря Колина Пауэлла. – Мы считали, что развернутые за пределами Кабула международные силы очень важны. И эти силы совсем не обязательно должны находиться под американским командованием», – подчеркнул он. Армитэйдж считал, что международные силы были бы полезны для контроля за событиями вокруг столицы: «Если вас там нет, вы не знаете, что происходит»¹. В 1989 г., когда Пауэлл был председателем Объединенного комитета начальников штабов, Вооруженные Силы США совершили вторжение в Панаму (операция Just Cause – «Правое дело») с целью отстранения от власти диктатора Мануэля Норьеги. Операция началась 20 декабря и продолжалась две недели. Ее кульминацией стал захват Норьеги американскими военными 3 января 1990 г. Чтобы держать ситуацию в Панаме под контролем, отмечал Пауэлл, командование американской армии перебросило туда еще одну дивизию, которая патрулировала улицы городов и обеспечивала порядок ².

Даже имея операцию в Панаме в качестве модели, члены американского кабинета (и их важнейшие союзники) не могли прийти к общему мнению относительно того, как стабилизировать положение в Афганистане. Самые непримиримые дебаты шли между руководством Государственного департамента, которое ратовало за введение в страну миротворческих сил, способных, по их мнению, контролировать важнейшие города, и представителями Пентагона, яростно выступавшими против того, чтобы американских военных привлекали к строительству государства в Афганистане.

Наивно и безответственно

Оппоненты делились на два основных лагеря. В первый входили те, кто считал, что присутствие миротворческих сил необходимо для поддержания порядка и безопасности по всей территории страны в течение более или менее длительного промежутка времени. Сторонником этой точки зрения был Пауэлл, утверждавший, что американская стратегия требует «принятия ответственности за всю территорию страны с использованием армии, полиции и других сил»³. Его поддерживал Джеймс Доббинс, специальный представитель администрации президента Буша при афганской оппозиции. Доббинс считал «наивным и безответственным» утверждать, что «афганцы могут обеспечить порядок и безопасность в стране сразу после продолжавшейся 23 года гражданской войны»⁴. Небольшое присутствие войск НАТО в Кабуле, утверждал Доббинс, было бы полезно с точки зрения обеспечения безопасности в столице и могло бы послужить толчком для возвращения в страну афганских лидеров. Кабул оставался мирным городом, там не было всплеска массовых грабежей, как это произошло в Багдаде в 2003 г., после свержения правительства Саддама Хусейна. Однако, по мнению Доббинса, международные силы было необходимо разместить в ключевых центрах Афганистана и, таким образом, гарантировать безопасность на всей его территории. Его точку зрения поддерживал Залмай Халилзад, в то время работавший в Совете национальной безопасности администрации президента Буша.

Среди сторонников предложения был временный глава Афганистана Хамид Карзай и такие видные политики, как Мухаммед Касим Фахим и Абдул Рашид Дустум. Министр обороны Северного Альянса Фахим сотрудничал с ЦРУ и Силами специальных операций во время освобождения Кабула от талибов. Дустум вернулся из изгнания в Турции в апреле 2001 г. и вместе с ЦРУ и Силами специальных операций участвовал в изгании боевиков «Талибана» из Мазари-Шарифа.

Лахдар Брахими, бывший министр иностранных дел Алжира и в течение многих лет доверенное лицо Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, также выступал за развертывание международных миротворческих сил за пределами афганской столицы. Брахими занимал должность специального представителя Генерального секретаря ООН по Афганистану и играл ключевую роль во время переговоров в Бонне в 2001 г. Принятое в Бонне Соглашение призывало к вводу международных миротворческих сил в Кабул и ясно указывало на возможность расширения области их использования⁵.

Понимая, что создание полноценно функционирующих службы безопасности и вооруженных сил Афганистана займет некоторое время, участники прошедших под эгидой ООН переговоров по Афганистану просят Совет безопасности ООН рассмотреть возможность отправки в страну контингента миротворческих сил по мандату ООН. Контингент поможет поддерживать безопасность в Кабуле и окружающих районах. Эти силы смогут, в случае необходимости, постепенно распространить зону своего присутствия на другие города и районы страны⁶.

6 февраля 2002 г., докладывая Совету безопасности ООН о столкновениях группировок в сельских районах Афганистана и относительной безопасности в столице, Брахими призвал распространить действие мандата международных сил на весь Афганистан: «Из-за этого простые афганцы, члены переходного правительства и даже полевые командиры все активнее требуют расширения зоны действия ISAF (International Security Assistance Force – Международные силы содействия безопасности. – Прим. пер.) на остальную территорию страны». Он сказал также: «Мы склоняемся к тому, чтобы удовлетворить эти требования, и надеемся, что они будут положительно восприняты Советом безопасности»⁷.

Предложение поддерживали и в Великобритании. Одним из его сторонников был, например, Роберт Купер, представитель Британии на переговорах в Бонне и один из ближайших сотрудников премьерминистра Тони Блэра. Купер был убежден в том, что присутствие миротворческих сил НАТО за пределами Кабула необходимо для обеспечения безопасности. Он предложил, чтобы во главе миротворческих сил встала Великобритания. За исключением Соединенных Штатов, Великобритания была единственной страной, способной достаточно быстро выделить необходимое количество войск. Небольшие подразделения британской армии уже действовали в Афганистане, командование приступило к созданию инфраструктуры, необходимой для их поддержки. Какова необходимая численность международных сил? США, британцы и представители Афганистана обсуждали возможность развертывания в Кабуле и основных городах страны 25 000 военнослужащих. В декабре 2001 г., например, Доббинс встречался с министром обороны Дональдом Рамсфелдом на военно-воздушной базе Баграм неподалеку от Кабула. Рамсфелд поинтересовался, чего следует ожидать от предстоящих встреч с афганским руководством.

«Они попросят развернуть войска ISAF за пределами Кабула – для прикрытия других важнейших городов», – ответил Доббинс.

«И сколько народу для этого понадобится?» – спросил Рамсфелд.

«Британцы считают, что пяти тысяч хватит для контроля над Кабулом. Учитывая, что оставшиеся четыре-пять крупных городов значительно меньше, еще 20 000 будет достаточно», – ответил Доббинс.

Во второй лагерь входили те, кто поддерживал развертывание миротворческих сил в Кабуле, но возражал против распространения сферы их деятельности на весь Афганистан. Это были многочисленные американские и британские военные, а также ведущие политики обоих государств. Высшие должностные лица в Пентагоне, в частности министр обороны Рамсфелд и генерал Томми Фрэнкс (возглавлявший Центральное командование вооруженных сил США), твердо стояли на том, что за пределами Кабула международных миротворческих сил быть не должно, особенно с привлечением подразделений армии США. Некоторые, как, например, заместитель министра обороны США по политическим вопроса Дуглас Фейт, не отвергали идею развертывания миротворческих сил за пределами Кабула, но категорически возражали против участия в них американских частей. «Мы не могли допустить присутствия американских солдат в ISAF, чтобы другие страны не подумали, что Соединенные Штаты помогут им, если у них будут проблемы»⁸, – сказал Фейт. «Ответом Государственного департамента на вопрос о стабилизации Афганистана было увеличение численности ISAF. Мы хотели позволить афганцам самим отвечать за свою безопасность», – подчеркнул он. На совещаниях Совета национальной безопасности, например, Рамсфелд неоднократно и четко давал понять, что он хочет вывести войска из Афганистана как можно скорее ⁹. Один высокопоставленный американский политик объяснил мне, что причиной тому были «уже формировавшиеся планы вторжения в Ирак». Он сказал также, что первичным намерением военных было «ударить по плохим парням и зачистить Афганистан после свержения режима талибов. В конечном итоге они считали, что зачистка Афганистана – дело не американцев, а афганцев»¹⁰.

«Государственное строительство – не наша стратегическая цель», – сообщил Фейт Рамсфелду в секретном меморандуме в конце 2001 г. Термин «государственное строительство», отмечал он, относится к периоду, когда благодаря политике администрации Клинтона «Босния в 1996 г. и Косово в 1999 г. фактически превратились в тюрьму, находящуюся под наблюдением мирового сообщества. В этих странах в течение многих лет находятся американские войска и войска других государств». Подтекст ясен, продолжал Фейт: «Мы не хотели, чтобы афганцы думали, что мы хотим использовать те же подходы в их стране»¹¹.

На самом деле, во время предвыборной кампании перед президентскими выборами 2000 г. Джордж У. Буш неоднократно заявлял, что Вооруженные Силы США не должны заниматься государственным строительством и миротворческой деятельностью ¹². Ведущие американские политики, начиная с президента, не желали, чтобы американские войска были вовлечены в государственное строительство в Афганистане, они не хотели также помогать другим странам, если у них там возникали проблемы. Президент Буш так говорил об этом: «Чем нам заниматься миротворчеством… пусть лучше Афганистан создает свою армию»¹³. Пресс-секретарь Белого дома Ари Флейшер спустя несколько недель повторил эту мысль: «Позиция президента относительно использования Вооруженных Сил США не изменилась. Президент по-прежнему считает истинной целью военных воевать и побеждать в войнах, а не заниматься миротворчеством»¹⁴. Американское политическое руководство настаивало, что то, что в Боннском соглашении называлось «Международные силы безопасности» (International security force) для Афганистана, должно быть названо «Международные силы содействия безопасности» (International Security Assistance Force или ISAF). Слово «содействие» (assistance) было добавлено, чтобы устранить любые предположения относительно того, что международные миротворческие силы могут обеспечивать безопасность афганского населения. По мнению Вашингтона, ответственность за общественную безопасность должны были нести афганцы.

Внутри американского руководства самые большие разногласия существовали между Государственным департаментом и Министерством обороны. Средства массовой информации поняли моментально. Майкл Гордон из газеты «Нью-Йорк Таймс» спросил Рамсфелда, соответствуют ли действительности сообщения о возможном размещении миротворцев в других городах Афганистана. Рамсфелд ответил в том духе, что в размещении миротворческих сил за пределами Кабула нет необходимости и это отвлекло бы ресурсы от войны с терроризмом, которую ведут США. Он бы предпочел тратить деньги на подготовку вооруженных сил Афганистана.

«Вопрос заключается в том, хотите ли вы вкладывать время и деньги в Международные силы содействия безопасности, – допустим, их численность составит от 5000 до 20 000 человек?.. Зачем тратить на это деньги и силы? Почему бы не вложить их в помощь в создании национальных вооруженных сил, чтобы через какое-то время они смогли защищать себя самостоятельно?»

После этого Гордон позвонил Джеймсу Доббинсу, который сказал: «Предложения Государственного департамента состоят в том, что имеется несколько городов помимо Кабула, в которых международные силы могли бы помочь афганцам в обеспечении безопасности. Тогда у афганцев дела пошли бы лучше, и вероятность возникновения конфликтов между ними снизилась бы»¹⁵. Позднее советник президента по национальной безопасности Кондолиза Райс отчитала Доббинса за дачу публичных комментариев и предание гласности разногласий между государственным департаментом и министерством обороны. Она попросила одного из своих заместителей, генерала Уэйна Дауни, позвонить Доббинсу и сообщить о своем недовольстве.

В конце концов, вопрос дошел до самых верхов. В феврале 2002 г. было объявлено о проведении совещания Совета национальной безопасности, которое должно было решить, должны ли войска НАТО действовать за пределами Кабула или нет. В процессе подготовки совещания сотрудник Совета национальной безопасности Эллиот Абрамс распространил документ, в котором утверждалось, что концепция миротворчества на практике не работает – это было продемонстрировано неудачными попытками администрации Клинтона в Сомали, Гаити, Боснии и Косове. Совещание проходило в «Ситуационной комнате» Белого дома. Государственный департамент представляли Пауэлл и Доббинс. Райс председательствовала. Присутствовали также Рамсфелд, директор ЦРУ Джорж Тенет и шеф аппарата вице-президента Дика Чейни Льюис «Скутер» Либби. Пауэлл и Рамсфелд напряженно спорили и не могли прийти к соглашению. Тенет сказал, что между полевыми командирами, которые теоретически подчиняются Карзаю, отмечались перестрелки и существует вероятность эскалации конфликта. Использование миротворческих сил – не самая плохая идея. В теории от ЦРУ ожидают, что оно будет предоставлять разведывательную информацию и результаты анализа ситуации, а не давать советы в области политики. Но управление сыграло настолько необычно активную роль в свержении «Талибана», что Тенет время от времени вместо предоставления разведданных давал именно рекомендации политического характера.

После безрезультатного обмена мнениями между Пауэллом и Рамсфелдом Райс попросила всех рядовых сотрудников покинуть помещение. Это позволило министрам обсудить проблему конфиденциально, чем они и занимались в течение следующей четверти часа. В конце концов все согласились с тем, что, если афганских полевых командиров бросить на произвол судьбы, они продолжат воевать между собой. Но Рамсфелд по-прежнему упрямо выступал против развертывания миротворцев. Он, в свою очередь, предложил, чтобы американские подразделения, действующие совместно с афганцами, использовали свое влияние для поддержания мира между местными группировками. Пауэлл уступил, Райс также дала свое согласие. Ведь не будет призывов к отправке в Афганистан дополнительных иностранных войск или миротворческих подразделений и участия американских военных в обеспечении общественной безопасности. Но нужно будет предпринять усилия по прекращению распрей между афганскими полевыми командирами. После совещания Пауэлл сказал Доббинсу: «Это лучшее из того, что я мог сделать. Рамсфелд сказал, что возьмет решение проблемы на себя. Что еще мне нужно было говорить?»¹⁶ Армитэйдж подвел итог совещанию в более резких выражениях: «Рамсфелд просто продавил это решение»¹⁷. В конце концов, в 2002 г. Соединенные Штаты отправили в Афганистан 8000 военнослужащих, получивших задачу охотиться на талибов и членов «Аль-Каиды» и не ввязываться в миротворческие миссии. Международные миротворческие силы численностью 4000 человек не отважились выдвинуться за пределы Кабула.

В этих дебатах родилось словосочетание, ставшее девизом американских войск и войск других государств, участвующих в событиях в Афганистане, – «минимальное вмешательство». Оглядываясь назад, можно сказать, что принятое решение оказалось серьезной ошибкой, которая стала одной из причин провала попыток установить государственную власть в Афганистане. Из-за небольшой численности войск обеспечение законности и порядка на всей территории страны оказалось чрезвычайно сложным делом. И шансов пересмотреть решение почти не было. Раз США начали планировать операцию в Ираке, план «минимального вмешательства» изменить было практически нереально. Соединенные Штаты не могли перебрасывать дополнительные войска в Афганистан, потому что они были задействованы где-то еще. Действуя по плану, войска США и других стран НАТО могли очистить территорию, занятую талибами или боевиками других группировок, но не могли удерживать ее. В наибольшей степени это относилось к югу, традиционному оплоту «Талибана». Кроме того, США и другие страны не смогли оказать существенную помощь в развитии сельских районов Афганистана, где происходили основные столкновения ¹⁸.

План Маршалла для Афганистана?

Несмотря на ограниченную численность направленных в Афганистан войск, существовали первоначальные признаки того, что администрация Буша может выделить ему значительную финансовую помощь. Выступая 17 апреля 2002 г. в Вирджинском военном колледже, президент Буш упомянул План Маршалла. Это было глубоко символично. Джордж К. Маршалл закончил Вирджинский военный колледж в 1901 г. в звании капитана кадетского корпуса. При президенте Трумэне он занимал пост государственного секретаря и предложил беспрецедентную программу экономической и военной помощи Германии и другим государствам, оправлявшимся от последствий Второй мировой войны. 5 июня 1947 г., обращаясь к выпускникам Гарвардского университета, Маршалл обещал предоставить европейским государствам помощь для восстановления разрушенной войной экономики. В самой речи не упоминались никакие детали или цифры. По Плану Маршалла США в 1947–1951 гг. предоставили странам Западной Европы помощь на многие миллиарды долларов ¹⁹.

В речи президента Буша содержались похожие пассажи. Он сказал, например: «Мы знаем, что подлинный мир будет установлен лишь тогда, когда мы предоставим народу Афганистана средства для воплощения его стремлений». Говоря о пути, который предстоит пройти Афганистану, Буш упомянул Маршалла:

«Помогая построить Афганистан, свободный от бедствий и несчастий, в котором будет жить лучше, мы работаем в лучших традициях Джорджа Маршалла. Он понимал, что за нашей военной победой над врагами во Второй мировой войне должна последовать моральная победа, результатом которой станет лучшая жизнь для каждого человека. После 1945 г. Соединенные Штаты Америки были единственной страной мира, имевшей достаточно сил, чтобы помочь в восстановлении Европы и Японии, опустошенных войной. Сегодня наши бывшие враги являются нашими друзьями. И Европа, и Япония ныне – сильные партнеры, участвующие в восстановлении Афганистана»²⁰.

Подобно речи Маршалла в Гарварде, выступление Буша было бедно на детали, и президент не сказал определенно, что Соединенные Штаты предоставят помощь Афганистану на сравнимом уровне. Однако неоднократные упоминания Плана Маршалла создавали именно такое впечатление. Во всяком случае, руководители Афганистана поняли речь Буша таким образом. Они интерпретировали ее как обязательство предоставить значительную помощь ²¹. Однако ни Госдепартамент, ни Административно-бюджетное управление при президенте, ни Совет национальной безопасности не предпринимали больших усилий для оценки объемов ресурсов, необходимых для успешного восстановления Афганистана или для организации требуемого финансирования. До осени 2002 г. в Конгресс не поступали запросы на выделение Афганистану дополнительных денег, и большая их часть ушла Министерству обороны.

Несмотря на надежду, порожденную речью Буша, американское военное командование имело несколько причин принять план «минимального вмешательства». Во-первых, они хотели избежать возникновения сопротивления, подобного тому, с чем в 80-х годах столкнулся Советский Союз. Во-вторых, они не хотели, чтобы американские военные были заняты в миротворческих операциях или государственном строительстве. Они, в конце концов, верили, что небольшого количества солдат сухопутных войск и авиации, взаимодействовавших с афганцами, будет достаточно для обеспечения безопасности ²².

Генерал Томми Фрэнкс, возглавлявший Центральное командование Вооруженных Сил до 2003 г., считал, что после окончания основной фазы военных действий «наше вмешательство должно быть минимальным по военным и геополитическим причинам. Я считаю, что достаточно в общей сложности 10 000 американских военнослужащих, включая солдат сухопутных войск, летчиков, спецназовцев, членов экипажей вертолетов огневой поддержки и прочих»²³. С ним были согласны его ближайшие советники, включая начальника оперативного управления генерала Виктора «Джина» Ренуара и командующего американскими сухопутными войсками в Афганистане генерал-лейтенанта Пола Т. Миколашека. В ходе нескольких видеоконференций Фрэнкс и министр обороны Рамсфелд согласились с тем, что Соединенным Штатам не стоит наводнять Афганистан своими войсками. «Мы не хотим повторять ошибки русских, – сказал Фрэнкс Рамсфелду во время одной из встреч, – мы не добьемся ничего, гоняя танковыми батальонами по горам и ущельям легковооруженного противника»²⁴. Вместо этого они отправили в Афганистан три бригады из 10-й горной и 101-й воздушно-десантной дивизий, которые присоединились к уже развернутой на базе в Кэмп-Рино в Кандагаре экспедиционной бригаде морской пехоты. Как уже говорилось выше, большинство высокопоставленных членов американского руководства – особенно в Министерстве обороны и Белом доме – не поддерживали идею развертывания миротворческих сил за пределами Кабула, предпочитая тратить деньги на подготовку афганской армии.

Американские военные тоже были заинтересованы в первую очередь в разгроме «Аль-Каиды», а не в государственном строительстве. Один из высокопоставленных американских политиков прямо заявил сотруднику Совета национальной безопасности Афганистана Дауду Якубу: «Наша цель в Афганистане – борьба с «Аль-Каидой». Все остальное – несущественно»²⁵.

Представитель ООН Лахдар Брахими также согласился на «минимальное вмешательство». Когда он активно выступал за размещение миротворческого контингента за пределами Кабула, его взгляды на роль мирового сообщества в афганских событиях были совсем другими. Брахими понял, что основной принцип присутствия и использования миротворческих сил в Афганистане заключается в поддержке действий самих афганцев – как политиков, так и обычных людей – и в стимулировании их максимальной опоры на собственные силы. Здесь можно отметить серьезные отличия от ситуаций в Восточном Тиморе и Косове, где миссии ООН были намного масштабнее. Обе миссии, начавшиеся в 1999 г., включали в себя присутствие значительных контингентов вооруженных сил и полиции из-за рубежа. В обоих случаях ООН брала на себя временное осуществление обязанностей государственного управления. В Афганистане нужно действовать другими методами, утверждал Брахими, и в массированном вмешательстве мирового сообщества там «нет ни необходимости, ни возможности». Помощь Афганистану в скорейшем переходе к самоуправлению, считал Брахими, подразумевает, что афганцы сами возьмут на себя ответственность за ситуацию в стране, а такой вариант развития событий может быть поставлен под угрозу, если в них будут участвовать представители других стран ²⁶.

На практике минимальное вмешательство означало, что операция по стабилизации ситуации в Афганистане обеспечивалась с наименьшими масшабами привлечения иностранных военных и полицейских сил, а также финансовой помощи по сравнению с подобными операциями, предпринимавшимися после окончания Второй мировой войны.

Присутствие международных военных и полицейских сил необходимо для поддержания безопасности в стране после большой войны. Часто происходит так, что сразу после завершения гражданской войны или масштабного военного конфликта между государствами они вступают в период анархии, когда различные группировки и фракции стараются вооружиться для самообороны ²⁷. Эти группировки могут иметь агрессивные намерения и желание распространить свою идеологию на других, захватить имущество соперничающих группировок или эксплуатировать общественные ресурсы с целью получения личной выгоды. Крупные контингенты войск и полиции очень важны для пресечения деятельности таких группировок, а также для охраны границ и дорог, борьбы с организованной преступностью и просто для патрулирования улиц. Решать такие глобальные и очень важные задачи наилучшим образом могут полиция и части, специально обученные патрулированию городов и подавлению массовых беспорядков ²⁸.

Для определения количества войск, необходимого для защиты населения, простых методов не существует ²⁹. Для обеспечения безопасности населения в американской оккупационной зоне Германии после Второй мировой войны требовалось 89,3 солдата на тысячу жителей; 17,5 солдата на тысячу жителей требовалось в Боснии; 35,3 солдата – в Восточной Славонии, 19,3 – в Косове и 9,8 – в Восточном Тиморе. Но даже при столь массированном использовании иностранных солдат ни один из этих конфликтов не удалось разрешить легко и быстро. Что касается Афганистана, то на тысячу местных жителей приходилось всего около 1,6 американского солдата или военнослужащего из другой страны коалиции. Если обратиться к истории, то в количественном отношении миссия в Афганистане находится на одном уровне с самыми заметными неудачами международного сообщества: миссией ООН в Бельгийском Конго (1,3 солдата-миротворца на тысячу жителей), международной интервенцией в Сомали (5,7 солдата), американской интервенцией в Гаити (2,9 солдата) и французской операцией в Кот д`Ивуар (0,2)³⁰.

В Афганистане не использовались международные гражданские полицейские силы, призванные заниматься своим непосредственным делом – обеспечением законности и порядка ³¹. Положение в корне отличается от ситуации, например, в Боснии и Косове, где международные полувоенные полицейские подразделения использовались очень эффективно и решили возложенные на них задачи. В Боснию, в частности, был переброшен из Италии батальон карабинеров, который действовал в составе т. н. Многонационального подразделения для решения специализированных задач (Multinational Specialized Unit, MSU). Батальон обеспечивал возвращение беженцев, помогал пресекать массовые беспорядки и способствовал восстановлению общей безопасности, действуя как стратегический резерв ³². В Косове карабинеры действовали в составе Многонационального подразделения для решения специализированных задач совместно с французской жандармерией. Подразделение патрулировало улицы населенных пунктов, пресекало массовые беспорядки, занималось расследованием преступлений и выполняло другие функции, связанные с восстановлением и поддержанием общественного порядка ³³. Эти полувоенные полицейские части взаимодействовали с полицией ООН, работавшей с гражданской полицией. И в Боснии, и в Косове международные полицейские силы стали важнейшим фактором обеспечения безопасности.

Соединенные Штаты не располагают полицейскими частями типа карабинеров или жандармерии, которые можно было бы использовать за границей. В США имеется около 20 000 полицейских формирований различной юрисдикции (от местных до федеральных), разбросанных по всей стране ³⁴. Полицейские и правоохранительные органы исторически подчиняются местному органу власти. Федеральное бюро расследований (ФБР) занимается расследованием преступлений на федеральном уровне, но не имеет опыта решения таких обычных для полиции задач, как патрулирование улиц или пресечение массовых беспорядков. Подготовку полицейских из-за рубежа осуществляли два ведомства: входящее в структуру Государственного департамента Бюро по Международной борьбе с наркотиками и правоохранительной деятельности (Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs, INL) и Международная программа помощи в подготовке специалистов уголовного розыска (International Criminal Investigative Training Assistance Program) (Министерство юстиции). Однако ни в одном, ни в другом ведомстве не было гражданского персонала, готового к использованию за границей³⁵. Поэтому они полагались на частные фирмы (в частности, DynCorp International), занимавшиеся набором полицейских за границей. Центральное разведывательное управление и Министерство обороны также занимаются подготовкой полицейских, но проведение полицейских операций не относится к их основным задачам³⁶.

Объем международной финансовой помощи в течение первых двух лет операции по строительству государства в Афганистане составил 60 долларов на каждого афганца и оказался одним из самых низких со Второй мировой войны³⁷.

Межгосударственные военные конфликты и гражданские войны всегда наносят огромный ущерб ³⁸. Для восстановления армии и полиции, подготовки офицеров, закупки летального и нелетального оружия и строительства инфраструктуры требуются значительные средства ³⁹. Помощь обычно поступает от стран-доноров и международных организаций – Международного валютного фонда, Всемирного банка, Европейского союза и других. Несмотря на то что Афганистан являлся безопасным убежищем для террористов «Аль-Каиды», а американская администрация неизменно называла его «первым фронтом глобальной войны с терроризмом», американские правительственные чиновники различных рангов с самого начала конфликта твердо выступали против выделения значительных ресурсов для его восстановления ⁴⁰.

Несмотря на обещания, многие государства не предоставили никакой помощи. В 2002 г. Рамсфелд назначил Дова Закхайма, который уже занимал должность заместителя министра обороны (контролера) и главного финансиста Министерства обороны, координатором Пентагона по осуществлению гражданских программ в Афганистане. Закхайм был главным советником Рамсфелда по финансовым вопросам, контролировавшим все аспекты бухгалтерской и аудиторской систем министерства и курировавшим основные соглашения по военным вопросам с американскими союзниками и партнерами. Рамсфелд попросил Закхайма взять под контроль поставки в Афганистан всего невоенного имущества – от грузовиков до питьевой воды. Получив такие инструкции, Закхайм в сопровождении заместителя министра финансов по международным связям Джона Тейлора отправился в турне по столицам государств – союзников США, чтобы просить их о выделении помощи.

«Это было хуже, чем рвать зубы, – вспоминал Закхайм. – В основном уровень выделяемой помощи был слишком низок. Мы получили некоторую помощь от государств Персидского залива, в том числе логистическую поддержку, нефтепродукты и смазочные материалы. Но в большинстве своем выделяемая помощь касалась войск, передвигающихся через территорию этих государств. Материальную поддержку непосредственно для Афганистана мы не получили. Союзники попросту не собирались ее выделять». В ходе встреч Закхайм и Тейлор слышали один и тот же ответ: «У нас ограниченные ресурсы. Посмотрим, что мы сможем сделать». После этого, вспоминал Закхайм, «мы просто не получали ничего»⁴¹.