Читать книгу "Избранное"

Договорная работа на современном предприятии – достаточно сложный процесс, который необходимо упорядочить, обеспечить ответственными и квалифицированными исполнителями, совершенствовать с учетом изменений законодательства, системы и содержания хозяйственных связей предприятия, других условий его деятельности. Можно сказать, что, будучи управленческой деятельностью, договорная работа сама нуждается в организации.

Порядок и сроки совершения действий, входящих в договорную работу, содержание и форма принимаемых предприятиями решений во многом предопределены законодательством о хозяйственных договорах, которое является одной из главных правовых форм организации договорной работы в народном хозяйстве. Законодательство о договорах, однако, прямо не направлено на регулирование договорной работы как одного из видов деятельности. Вопрос о том, в каких специфических правовых формах следует закреплять требования к порядку ведения договорной работы, – это, по существу, вопрос о распределении регулирующей нагрузки между правовыми актами предприятий и актами органов хозяйственного руководства, вопрос о степени самостоятельности предприятий в определении способов и средств рационализации собственной деятельности.

Система нормативных документов по вопросам организации договорной работы в настоящее время включает: а) акты органов, осуществляющих межотраслевое управление правовой работой; б) акты органов, осуществляющих хозяйственное руководство подведомственными предприятиями; в) локальные акты предприятий.

Среди актов межотраслевого характера следует указать методические рекомендации Минюста СССР, отличающиеся единым подходом к выбору способов и направлений руководства договорной работой. Непосредственно посвящены вопросам организации договорной работы следующие документы Минюста СССР: 1) Методические рекомендации об участии юридических служб в организации договорной работы на предприятиях, в производственных объединениях и организациях [71]; 2) Методические рекомендации об участии юридических служб производственных объединений, предприятий и организаций в работе по заключению и исполнению договоров перевозки грузов железнодорожным транспортом и обеспечению их сохранности [72]; 3) Методические рекомендации об участии юридических служб объединений, предприятий и организаций в обеспечении выполнения обязательств по поставкам продукции в соответствии с заключенными договорами [73].

Все указанные документы и по названию, и по содержанию являются рекомендательными. Они приняты Минюстом СССР в порядке осуществления возложенной на него функции методического руководства правовой работой в народном хозяйстве [34, п. 6]. Посвященные участию юридических служб в договорной работе, рекомендации затрагивают общие вопросы ее организации. Минюстом СССР сосредоточено внимание на совместных мероприятиях юридической службы и других подразделений предприятия. В этой связи даны рекомендации о способах и формах организации заключения договоров, контроля за их исполнением, организации рассмотрения результатов выполнения договорных обязательств, анализа состояния договорной работы, выявления лиц, виновных в нарушениях договорной дисциплины.

Большим разнообразием по форме и кругу затрагиваемых вопросов договорной работы отличаются инструктивно-методические документы, принятые министерствами, ведомствами и другими центрами хозяйственных систем. Например, в системе Минтяжмаша действует утвержденная приказом министра типовая инструкция о порядке ведения работы по заключению договоров поставки продукции, выпускаемой объединениями, предприятиями и организациями министерства. Требования к порядку учета исполнения обязательств по поставке этой продукции установлены в данном министерстве специальной отраслевой инструкцией. Разработана также типовая инструкция о порядке заключения и исполнения договоров поставки на материально-техническое снабжение предприятий отрасли. В Минэлектротехпроме за основу в регламентации правовой работы на подведомственных предприятиях принята система утвержденных отраслевых стандартов (ОСТ). До предприятий указанного министерства доведен ОСТ «Договоры хозяйственные. Порядок заключения хозяйственных договоров и организации контроля за выполнением договорных обязательств». Договорная работа в системе Госкомсельхозтехники была регламентирована утвержденной в 1978 г. Инструкцией о работе по заключению договоров в организациях и на предприятиях системы [75. С. 137]. Приказом Минторга РСФСР в 1981 г. утверждены развернутые рекомендации по организации договорной работы, а также инструкция по учету исполнения хозяйственных договоров на предприятиях и в организациях министерства. Получила определенное распространение практика издания аналогичных документов органами среднего звена управления хозяйственных систем [153. С. 5; 163. С. 53].

Схемы распределения функций по ведению договорной работы на предприятиях нашли отражение в изданных многими министерствами и ведомствами типовых и примерных должностных инструкциях, положениях и других документах о структурных подразделениях и службах подведомственных предприятий. Ряд министерств издает примерные тексты (образцы) договоров, заключаемых предприятиями министерства. Так, Минчерметом СССР на десятую и одиннадцатую пятилетки утверждались примерные договоры на поставку металлопродукции предприятиями отрасли. Минтяжмашем СССР в 1985 г. доведены до предприятий примерные договоры на поставку основных видов продукции отрасли. В строительных министерствах разработаны и рекомендованы для применения макеты особых условий к договорам подряда (субподряда) на капитальное строительство [216. С. 120–125]. Многие вопросы организации договорной работы на подведомственных предприятиях регламентированы непосредственно в приказах (постановлениях) министерств, ведомств и других органов хозяйственного руководства.

Принимаемые предприятиями локальные акты, как и ведомственные нормативные документы, существенно отличаются по форме, структуре и содержанию. На некоторых предприятиях утверждены инструкции, положения, СТП, приказы нормативного характера, предусматривающие отправные положения о порядке ведения договорной работы на предприятии по всем ее направлениям. Так, на Челябинском металлургическом комбинате внедрен стандарт «Договоры. Порядок заключения и контроль за исполнением». В стандарте закреплена схема распределения обязанностей между подразделениями и службами комбината по оформлению и контролю за исполнением различных видов договоров, заключаемых комбинатом. Установлен общий порядок регистрации договоров, предельные сроки их визирования, требования к оформлению виз, порядок и сроки представления заключений по протоколам разногласий. Что касается порядка и способов работы при заключении и исполнении отдельных видов договоров, то они регламентированы в инструкциях, положениях, СТП, приказах, касающихся организации производства и поставок металлопродукции, материально-технического снабжения, капитального строительства на комбинате. На многих предприятиях разработаны и действуют локальные акты, регламентирующие только действия, которые связаны с заключением и исполнением основных для предприятия договоров, таких, как договоры на поставку выпускаемой предприятием продукции, на материально-техническое снабжение. С неодинаковой степенью детализации нормировано решение различных вопросов организации договорной работы. Обычно наиболее полно – в одном документе или системе документов – урегулировано распределение функций между подразделениями и службами предприятий по оформлению договорной документации. Усиление внимания к вопросам учета и отчетности о выполнении обязательств по поставкам сопровождается изданием на многих промышленных предприятиях специальных приказов, инструкций, СТП о порядке такого учета. Предприятия, заключающие значительное число однотипных договоров, широко применяют утвержденные или одобренные руководством предприятия образцы (бланки) проектов договоров и другой договорной документации со стандартными трафаретными текстами и унифицированными реквизитами.

Анализ практики руководства договорной работой предприятий со стороны их вышестоящих органов дает основания для вывода, что эти органы считают возможным давать указания предприятиям по любым вопросам организации заключения и исполнения договоров и избирать по своему усмотрению для таких указаний либо форму обязательных предписаний (инструкции, типовые инструкции, ОСТы, приказы), либо рекомендательную форму (рекомендации, методические рекомендации, примерные договоры). В содержании инструктивно-методических документов органов хозяйственного руководства значительное место занимает информация о порядке заключения хозяйственных договоров, предусмотренном действующим законодательством. Особо велик удельный вес такой информации в документах, имеющих целью установить общий порядок заключения и организации исполнения всех видов хозяйственных договоров без дифференциации процедуры, способов и приемов договорной работы на различных ее направлениях и участках.

Практику применения предприятиями рекомендаций и предписаний вышестоящих органов по вопросам организации договорной работы характеризуют две противоположные тенденции. Во многих случаях эти рекомендации и предписания воспринимаются в качестве общих установок, подлежащих существенным уточнениям при разработке системы и содержания локальных актов. Организационное давление со стороны вышестоящих органов вместе с тем нередко приводит к копированию типовых: инструкций, ОСТов и других актов органов управления в соответствующих документах предприятий. В данном отношении показателен пример внедрения в системе Минтяжмаша типовой инструкции о порядке ведения договорной работы по заключению договоров поставки продукции производственно-технического назначения, выпускаемой объединениями, предприятиями и организациями министерства.

Эта инструкция была утверждена в 1978 г., а в новой редакции – в 1981 г. В инструкции на основе анализа передового опыта предприятий министерства, с учетом особенностей выпускаемой отраслью продукции и законодательства о ее поставках приведены детализированные правила о порядке принятия предприятиями плановых актов на поставку к исполнению, оформлении договорных отношений, об учете и хранении договорной документации, функциях подразделения, ответственного за работу по заключению договоров, – службы заказов. Проект инструкции рассматривался и был одобрен ведущими специалистами предприятий отрасли. Положительная оценка содержания инструкции давалась в дальнейшем в публикациях по вопросам правовой работы и на отраслевых совещаниях специалистов договорно-правовых служб. Приказом Минтяжмаша об утверждении типовой инструкции были предусмотрены разработка и издание на ее основе локальных документов предприятий.

Многие предприятия отрасли в соответствии с типовой инструкцией утвердили новые либо внесли изменения в действующие локальные акты – инструкции, положения, СТП. При этом, исходя из специфики условий производства и управления, сложившейся ранее системы локальных актов, предприятия, как правило, не придерживались структуры типовой инструкции, не отражали, а в ряде случаев изменяли в своих документах некоторые ее положения.

В частности, производственное объединение «Уралмаш» разработало и утвердило СТП «Хозяйственные обязательства. Оформление обязательств по поставкам, контроль за их исполнением». В стандарте установлены также отличающиеся от предусмотренных типовой инструкцией порядок и сроки прохождения и согласования планово-договорной документации на поставку продукции объединения. Производственное объединение «Электростальтяжмаш» сохранило в качестве основного документа, регулирующего порядок заключения договоров поставки в объединении, детально разработанное и оправдавшее себя на практике Положение о системе проработки документации в процессе оформления договоров на поставку продукции. Типовая инструкция была в этом объединении доведена до подразделений и служб как дополнительный документ для использования в работе.

Некоторые предприятия отрасли прореагировали на приказ министерства иным образом. Типовая инструкция без каких-либо изменений была издана ими в виде локального документа. Проверка состояния договорной работы в отрасли, проведенная в 1981 г., показала, что такого рода локальные акты не играли самостоятельной роли в организации договорной работы. В лучшем случае при доведении этих актов до лиц, ведущих данную работу, их принимали во внимание при выборе варианта организации заключения договоров наряду со сложившейся на предприятии практикой, а также имеющейся у исполнителей информацией о хозяйственном законодательстве и опыте организации договорной работы на других предприятиях. Следует отметить, что само министерство не одобрило формальный подход к использованию типовой инструкции. В результате систематической информации о положительном опыте локальной регламентации договорной работы и все возрастающей потребности в улучшении организации заключения договоров в условиях крупномасштабного экономического эксперимента большинство предприятий отрасли в 1982–1983 гг. подготовили, утвердили и внедрили систему локальных актов, отражающих особенности конкретных производств и структур управления.

Нормативное регулирование договорной работы на предприятии призвано обеспечить согласованное применение подразделениями, службами и работниками предприятий рациональных и единообразных способов и приемов организации заключения и исполнения договоров. В локальных нормативных актах подлежат закреплению устойчивые элементы порядка ведения договорной работы, соответствующие особенности производства и управления предприятием. С учетом значения договорной работы и ее тесной связи с основными направлениями деятельности предприятия принято утверждать нормативные документы по вопросам заключения и исполнения договоров на уровне руководителя предприятия, а не его заместителей. В противоречии с ролью договора как акта, устанавливающего исходные показатели производства, и характером договорной работы находится практика утверждения общих для предприятия правил договорной работы в документах (распоряжениях, указаниях) руководителей структурных подразделений и служб предприятия.

Минюст СССР рекомендует устанавливать порядок ведения договорной работы на предприятии в специальных приказах, инструкциях или СТП, указывая при этом на стандарт как более целесообразную форму [71, п. 3.1; 72, п. 3.7; 73, п. 1.3]. Министерства и ведомства в принятых ими типовых инструкциях (инструкциях), положениях, методических указаниях, ОСТах, как правило, предлагают подведомственным предприятиям разработать и утвердить соответствующие локальные акты, аналогичные рекомендации приводятся в литературе [94. С. 30; 109. С. 27; 143. С. 59].

Предприятия идут по пути закрепления порядка ведения договорной работы в рамках сложившейся у них системы организационно-распорядительных документов (ОРД). Поскольку унифицированные системы документации (УСД) полностью не внедрены в народном хозяйстве, нет оснований требовать от предприятий принятия документов по вопросам договорной работы в какой-либо строго определенной форме. Вместе с тем следует учитывать содержащиеся в ГОСТ 6.15.1– 75 положения о видах организационно-распорядительной документации. Из числа подлежащих унификации документов для регулирования договорной работы наиболее приемлемы приказ или утверждаемые им инструкции, правила и положения. В настоящее время нет формальных препятствий для того, чтобы предприятие давало и другие названия организационно-распорядительным документам, включая оформление их в виде СТП. Однако следует принять во внимание, что, во-первых, стандарт как нормативно-технический документ не предназначен для закрепления организационно-распорядительных правил и, во-вторых, действующее законодательство не указывает СТП среди категорий нормативно-технической документации [50, п. 2].

Система и содержание локальных нормативных актов, регламентирующих договорную работу, специфичны для каждого предприятия, что неизбежно, поскольку различны профиль предприятий, масштабы их деятельности, структура управления и т. д. Но есть и ряд общих требований, которых желательно придерживаться на практике и отражать в методических рекомендациях по вопросам заключения хозяйственных договоров и организации их исполнения.

Порядок ведения договорной работы целесообразно предусматривать в одном документе (системе документов), разработанном специально для регламентации договорной работы как единой системы действий. Применение и усвоение правил, установленных в разрозненных приказах и других ОРД по текущим вопросам деятельности предприятия, существенно затруднены для исполнителей договорной работы. Данный случай является частным по отношению к общей проблеме систематизации локальных нормативных актов, остро стоящей в производственных объединениях и на крупных предприятиях. Выделение договорной работы в составе управленческой деятельности предприятия дает основания для консолидации соответствующей совокупности локальных норм.

При составлении инструкций (приказов) о порядке ведения договорной работы следует концентрировать внимание на специфических условиях работы предприятия, определяя с их учетом перечень и функции служб и подразделений предприятия, сроки и порядок рассмотрения вопросов заключения и исполнения договоров, формы и схемы прохождения договорных документов. В локальных актах необходимо избегать воспроизведения содержания законодательства. Попытки использовать локальные акты для систематизированного изложения норм о порядке заключения и исполнения договоров ведут как к искажению смысла закона, так и к построению структуры и определению содержания локальных актов в отрыве от реальной структуры и содержания договорной работы на предприятии. Такие недостатки свойственны, в частности, локальным документам, в которых порядок договорной работы регламентирован применительно к поставке, подряду и другим типам (видам) договоров вообще, а не к конкретным участкам договорной работы (реализация продукции, выпускаемой предприятием; материально-техническое снабжение и т. д.).

Перечень организационных вопросов, которые могут быть регламентированы в локальных актах, включает: 1) общие вопросы организации договорной работы на предприятии; 2) вопросы организации договорной работы на ее отдельных участках и стадиях (этапах).

Общим вопросам договорной работы обычно посвящены в локальных актах правила, определяющие основные задачи и направления договорной работы; перечень подразделений и служб, ответственных за ведение договорной работы на ее отдельных участках и стадиях; основные функции этих подразделений; перечень должностных лиц предприятия, наделенных правом подписи договоров и договорных документов; порядок осуществления методического руководства договорной работой со стороны юридической службы предприятия; порядок подготовки, утверждения и внедрения образцов договорной документации. Круг правил, общих для всех направлений договорной работы, расширяется при централизации выполнения связанных с ней операций в одном подразделении или службе. Например, введение централизованной регистрации всех договоров, заключаемых предприятием, предполагает установление соответствующих правил такой регистрации в составе общих положений о порядке ведения договорной работы.

Локальные нормы дифференцируются применительно к структуре договорной работы на предприятии (см. подраздел 2.1). Предприятия на практике устанавливают специальные правила организации исполнения и заключения договоров на выполнение заказов потребителей (поставку выпускаемой продукции, выполнение строительных подрядных работ и т. п.) и договоров на обеспечение потребностей предприятия в материальных ресурсах, работах, услугах. Среди этих специальных правил также могут быть выделены общие для данного участка договорной работы положения: функции подразделения (службы), ответственного за ведение договорной работы на соответствующем участке; порядок подготовки к договорной кампании; схема взаимоотношений подразделения, ответственного за ведение договорной работы, с другими подразделениями, участвующими в процессе заключения и исполнения договоров.

Порядок заключения и исполнения отдельных видов договоров дифференцируется далее по стадиям договорной работы. В локальных актах принято регламентировать порядок оформления договорных отношений и контроля за исполнением договоров. Все больше внимания в последние годы уделяется установлению порядка принятия к исполнению плановых актов на поставку.

Признание необходимости охвата локальным регулированием всех действий по заключению и организации исполнения договоров ведет к установлению в приказах (инструкциях) детализированных правил, включающих, во-первых, общие положения о порядке ведения договорной работы на предприятии; во-вторых, специальные правила о порядке работы по заказам потребителей, материально-техническому обеспечению производства, энергоснабжению и т. п.; в-третьих, правила, регламентирующие действия на отдельных стадиях договорной работы (прием и проверка планово-договорной документации, учет исполнения договорных обязательств и др.). Потребность в обеспечении согласованности действий многих подразделений обусловила разработку и утверждение на крупных промышленных предприятиях системы локальных актов по вопросам организации договорной работы. Построенная с учетом наличия общих требований к порядку ведения договорной работы и особенностей организации заключения и исполнения договоров, привязанных к основным направлениям хозяйственной деятельности предприятия, эта система включает локальные акты (инструкции, положения, приказы) по следующим вопросам: «Порядок ведения договорной работы. Общие положения», «Порядок заключения и исполнения договоров поставки продукции, выпускаемой предприятием», «Порядок заключения и исполнения договоров на материально-техническое снабжение», «Порядок заключения и исполнения договоров по созданию новой техники», «Организация учета выполнения заданий и обязательств по поставкам». Специальные акты устанавливают систему материального поощрения и ответственности работников предприятия за результаты исполнения договоров поставки. На основе обобщения опыта таких предприятий разрабатываются рекомендации по вопросам объема локального регулирования и оптимизации системы соответствующих нормативных актов [94. С. 30; 143. С. 59].

Инструкции, регламенты имеют важное значение для закрепления накопленного опыта, совершенствования управленческой деятельности и повышения ответственности исполнителей. Это, почти аксиоматическое, положение теории управления должно, однако, применяться по отношению к соответствующим объектам регулирования. Не менее очевидно, что не все управленческие действия подвержены нормативной регламентации. Есть пределы, за которыми нормирование либо теряет смысл, либо препятствует применению оптимальных методов и процедур работы. Есть немало примеров, когда исполнители договорной работы выполняют ее, и нередко эффективно, при отсутствии детализированных инструкций. В то же время многие инструкции вообще не применяются в практической работе. Отклонение от инструкции, если исполнитель нашел более оптимальное по сравнению с ней решение, обычно не рассматривается как нарушение. Следует согласиться с приведенными в литературе общими положениями о факторах, ограничивающих сферу применения на предприятиях детализированных письменных правил и регламентов.

«Необходимо учитывать профессиональную подготовку, уровень квалификации и профессиональный опыт регулируемых работников. Нет необходимости бухгалтеру, энергетику и т. д. в письменной форме детально излагать содержание тех методов и процедур выполнения работы, которые они при своей профессиональной подготовке и опыте без того знают.

Степень детализации и масштабы применения письменных правил зависят также от размеров организации. Письменная регулируемость прямо пропорциональна размерам организации… В небольших организациях личные контакты делают излишней письменную регламентацию. Сказанное относится также к случаю, когда объектом решения является указание о разделении функций в группе, кооперации и методах выполнения работы» [139. С. 159–160].

С этой точки зрения нуждаются в пересмотре многие рекомендации по вопросам организации договорной работы и локальные акты, которыми они восприняты. Нет оснований безоговорочно распространять практику локального регулирования ведущих и наиболее крупных предприятий страны на большую группу средних и малых организаций. Сельскохозяйственные предприятия, торговые и другие организации, как правило, не испытывают потребности в регламентировании процедуры согласования договорных вопросов внутри их небольшого аппарата управления. Справедливы возражения против разработки «штампов» для решения вопросов о распределении обязанностей внутри юридических отделов [84. С. 47], равно как и других подразделений, ведущих договорную работу. «Мертвые» правила, содержащиеся в значительном числе локальных актов, обязаны своим происхождением недооценке значения правовой учебы, повышения квалификации исполнителей, налаженной правовой информации, обмена опытом ведения договорной работы.