Текст книги "Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства"

6) правообладателю выплачивается выкупная цена за участок;

7) осуществляется государственная регистрация перехода права собственности на изъятый участок.

Важным этапом в процессе изъятия земельного участка является подготовка соглашения об этом с его правообладателем. В ходе подготовки такого соглашения с правообладателем участка ведутся переговоры относительно условий изъятия. Возмещение за изымаемый участок включает в себя: 1) его рыночную стоимость (если правообладателем является землевладелец или землепользователь, то рыночную стоимость имеющегося у него права на участок); 2) убытки, причиненные изъятием, включая возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателем участка обязательств перед третьими лицами; 3) упущенную выгоду.

При этом рыночная стоимость земельного участка (или подлежащих прекращению иных прав на него) определяется исходя из его разрешенного использования на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии. С 2015 года рыночная стоимость права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения земельным участком, который был предоставлен гражданину, признается равной рыночной стоимости этого участка (как если бы он был в собственности у этого гражданина). Если же участок предоставлен юридическому лицу, то рыночная стоимость права постоянного (бессрочного) пользования им определяется как стоимость права его аренды сроком на 49 лет (если для такого участка законом установлен в качестве предельно возможного меньший срок, то на такой срок).

При определении размера возмещения не подлежит учету стоимость таких объектов недвижимого имущества и их неотделимых улучшений, которые произведены вопреки разрешенному использованию и условиям договора аренды или безвозмездного пользования либо построены после уведомления правообладателя участка о принятом решении об его изъятии.

Соглашение об изъятии заключается между: 1) правообладателем земельного участка (если правообладателей несколько, то соглашение заключается с каждым из них); 2) уполномоченным органом, 3) организацией, подавшей ходатайство об изъятии (если изъятие осуществляется на основании ее ходатайства). На основании заключенного соглашения либо вступившего в законную силу решения суда осуществляются:

1) возмещение правообладателю (если оно предусмотрено указанным соглашением либо решением суда);

2) переход и прекращение прав на земельный участок и иную расположенную на нем изымаемую недвижимость;

3) возникновение прав на земельные участки, образуемые в результате перераспределения земель и земельных участков;

4) государственная регистрация возникновения, прекращения или перехода прав на земельный участок и иную расположенную на нем изымаемую недвижимость. По общему правилу именно с момента указанной регистрации прекращаются права на изымаемые земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества. Если этот земельный участок находился в частной собственности, то с момента прекращения права на него он переходит в собственность Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования либо организации, подавшей ходатайство об изъятии (в зависимости от того, для каких нужд осуществлено изъятие);

5) снос объектов недвижимого имущества, расположенных на изъятом земельном участке (за исключением таких сооружений, сохранение которых на участке не противоречит цели его изъятия).

Изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд может предшествовать резервирование земель для указанных целей, в связи с которым могут быть ограничены права по использованию земельного участка (на строительство, проведение мелиоративных работ), а также вещные права на землю. По общему правилу срок резервирования составляет не более трех лет. Для специальных целей сроки резервирования другие. Так, для строительства и реконструкции объектов транспорта, автомобильных дорог и других линейных объектов государственного или муниципального значения возможно резервирование земель на срок до 20 лет (при условии, что эти земли не предоставлены гражданам и юридическим лицам). Резервирование же в целях создания особой экономической зоны допускается не более чем на два года.

Что касается изъятия ненадлежаще используемого земельного участка сельскохозяйственного назначения, то применяется эта мера только в том случае, если факты такого использования не устранены после наложения административного наказания в виде штрафа. Основания и порядок такого изъятия различаются для собственников и иных правообладателей, но и у тех, и у других такое изъятие допускается исключительно по решению суда.

У собственника земельный участок может быть изъят, если он не используется для сельскохозяйственного производства в течение трех лет, либо он используется не в соответствии с его целевым назначением, либо его использование приводит к существенному снижению плодородия земель или к значительному ухудшению экологической обстановки.

Конкретные критерии существенного снижения плодородия земель, значительного ухудшения экологической обстановки, а также признаки неиспользования земель утверждены в 2011–2012 гг. Правительством РФ.

При выявлении указанных фактов ненадлежащего использования орган государственного земельного надзора налагает на собственника участка административное взыскание (штраф) и одновременно выносит ему предупреждение о допущенном земельном правонарушении (выразившемся в ненадлежащем использовании участка) с предписанием устранить его. Затем указанный орган уведомляет об этом орган исполнительной власти субъекта РФ. Если в установленный в предупреждении срок нарушение не устранено, этот орган обращается в суд с требованием об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов.

Начальной ценой земельного участка, выставленного на торги в связи с ненадлежащим использованием, может быть его рыночная или кадастровая стоимость. Если продажа на первых торгах не состоялась, то назначаются повторные торги (со снижением начальной цены участка на 20 %). Если и повторные торги не состоятся, то такой участок подлежит продаже посредством публичного предложения (по цене не ниже 50 % от начальной цены повторных торгов). При отсутствии покупателя на таких условиях приобрести такой участок предлагается органу местного самоуправления. Если же он этого не сделает, то это обязан сделать орган исполнительной власти субъекта РФ.

Средства, вырученные от продажи участка с публичных торгов либо приобретения земельного участка в государственную или муниципальную собственность (если торги не состоялись), выплачиваются бывшему собственнику земельного участка за вычетом расходов на подготовку и проведение торгов.

Условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования для лиц, не являющихся его собственниками, определены ЗК РФ. В частности, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления после получения соответствующей информации от органа государственного земельного надзора либо направляет требование об изъятии земельного участка в суд, либо самостоятельно принимает решение об его изъятии (когда его правообладателем является государственное или муниципальное учреждение либо казенное предприятие).

Что касается защиты прав на земельные участки, то законодательством предусмотрены следующие способы такой защиты:

признание права на земельный участок, которое осуществляется в судебном порядке;

восстановление положения, которое существовало до нарушения права;

пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих такую угрозу;

признание недействительным акта органа государственной власти или местного самоуправления;

возмещение убытков, в том числе упущенной выгоды. Такое возмещение осуществляется, если в результате деятельности других лиц произошло ухудшение качества земель, или земельный участок был временно занят, или были ограничены права на него, или было изменено его целевое назначение (без согласования с его правообладателем). Кроме того, возмещение убытков правообладателям земельных участков предусматривают нормы ГК РФ о возмещении вреда.

Когда нарушается субъективное право определенного лица на земельный участок либо когда такое лицо заблуждается относительно наличия у него таких прав, возникают земельные споры. Причины для этого могут быть самыми разными:

действия (бездействие) участников земельных правоотношений (неправомерное изъятие земельного участка, нарушение его границ или самовольное занятие и др.), а также ненадлежащее исполнение своих обязанностей или противоправные действия должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления. Такие споры разрешаются посредством восстановления нарушенных прав и интересов, признания недействительными нормативно-правовых и распорядительных актов;

противоречивость действующего законодательства. Для разрешения такого спора может потребоваться обращение участника спора или рассматривающего соответствующее дело суда в Конституционный суд РФ;

незнание участниками спора своих прав и обязанностей. В этом случае конфликтная ситуация может быть решена при помощи разъяснения сторонам их прав и обязанностей.

В советский период разрешение таких споров осуществлялось путем их внесудебного рассмотрения (в том числе по причине того, что земельные правоотношения тогда носили неимущественный характер).

В настоящее время земельные споры рассматриваются в судебном порядке – судами общей и арбитражной юрисдикции в соответствии с гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством, а судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

При этом суды общей юрисдикции рассматривают дела по спорам, одной из сторон которых выступают граждане (за исключением таких, которые занимаются предпринимательской деятельностью), а арбитражные суды – споры с участием юридических лиц, а также граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Кроме того, любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, в том числе и земельный, может быть передан в третейский суд. Причем это может быть как постоянно действующий суд, так и созданный для разрешения конкретного спора (такие суды формируются спорящими сторонами). Решение третейского суда исполняется добровольно. Если же оно не исполняется обязанным лицом добровольно, то та сторона, в пользу которой вынесено судебное решение, может обратиться в суд или арбитражный суд (по подведомственности) с просьбой выдать ей исполнительный лист.

1. Охарактеризуйте право собственности на землю. Каковы основания его приобретения?

2. Какие формы собственности на землю предусмотрены законодательством?

3. Охарактеризуйте иные вещные права на землю.

4. В чем состоит отличие переоформления гражданами и юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования землей?

5. Каковы особенности права пожизненного наследуемого владения землей?

6. Что такое земельный сервитут? Какие виды сервитутов предусмотрены законодательством?

7. Охарактеризуйте пользование землей на праве аренды.

8. Что такое служебный земельный надел и кому он может быть предоставлен?

9. Кто может инициировать проведение аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности?

10. Дайте определение земельно-правовых сделок.

11. Охарактеризуйте права и обязанности частных лиц по использованию земельных участков.

12. Какие земельные участки изъяты из оборота и ограничены в обороте?

13. Кем и в каких случаях принимается решение о принудительном прекращении прав на земельные участки?

14. Охарактеризуйте способы защиты прав на землю, предусмотренные ЗК РФ, и способы разрешения земельных споров.

Часть 2
Правовой режим земель и его регулирование

Глава 4
Понятие и способы обеспечения правового режима земель

Понятие «правовой режим земель» давно применяется в научной и учебной литературе. Однако законодательство не содержит его конкретного определения, раскрывая такой режим лишь через принадлежность к той или иной категории земель, а также через разрешенное использование земельного участка, установленное в соответствии с зонированием территорий. Так, согласно ЗК РФ (подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7) отнесение земель и земельных участков к определенной категории как раз и определяет их правовой режим. Поэтому приведем несколько определений правового режима земель, которые даны наиболее известными учеными в области земельного права.

Так, Н.И. Краснов охарактеризовал указанный режим как установленный в целях рационального использования земли порядок: 1) возможного (должного) поведения по отношению к ней; 2) государственного управления земельным фондом; 3) землепользования и 4) охраны земель[11]11
  Общая теория советского земельного права / отв. ред. Г.А. Аксененок, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов. М.: Наука, 1983. С. 346.


[Закрыть]. Определение, близкое к этому, дано И.А. Иконицкой[12]12
  Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 181.


[Закрыть]. Согласно О.И. Крассову, такой режим – это установление основного целевого назначения земель, территориальное зонирование, ограничение прав, публичные сервитуты и установление разрешенного использования, посредством которых и определяется содержание прав на земельные участки, а также особенности их использования и охраны[13]13
  Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право, 2003. № 1. С.4.


[Закрыть]. С.А. Боголюбов понимает под соответствующим режимом совокупность установленных законодательством правил использования земель и включения их в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, распространяющихся на определенную категорию земель[14]14
  Земля и право: Пособие для российских землевладельцев / под. ред. С.А. Боголюбова. М.: Инфра-М, 1997. С. 34–35.


[Закрыть].

Приведенные выше позиции совпадают в главном – правовой режим земель увязан с установленным для них целевым назначением, т. е. с их включением в состав определенный категории земель.

Современный институт категорий земель сформировался в советский период, поскольку в дореволюционной России структурирование земельного фонда было основано не на особенностях правового режима земель, а исходя из субъектного состава владельцев и пользователей земель. Тогда выделялись следующие земли: государственные, удельные, кабинетские (дворцовые), монастырские и церковные, майоратные, частновладельческие, посессионные, общественные и крестьянские. Все они имели различный правовой режим[15]15


[Закрыть]. Результатом же национализации земли, последовавшей за революцией 1917 г. и связанной с ней исключительностью государственной собственности на землю, стало определение государством (как единоличным собственником) хозяйственного назначения всех земель и земельных участков. Соответственно, в советском земельном праве была введена соответствующая такому назначению категоризация единого государственного земельного фонда.

Осуществленный в 1990-е гг. переход к новым земельным правоотношениям никак не повлиял на систему категорий земель. И это правильно, поскольку принцип целевого назначения земель не зависит от существующих или изменяющихся форм собственности на землю и распространяется как на право земельной собственности, так и на право землепользования, владения землей и на аренду земли.

Законодательством предусмотрены следующие семь целевых категорий земель:

земли сельскохозяйственного назначения, суммарная площадь которых составляет 386,1 млн га (они занимают 22,6 % земельного фонда страны);

земли населенных пунктов – 19,9 млн га (1,2 %);

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее – земли промышленности и иного специального назначения) – 16,9 млн га (0,9 %);

земли особо охраняемых территорий и объектов – 46,1 млн га (2,7 %);

земли лесного фонда – 1121,9 млн га (65,6 %);

земли водного фонда – 28,0 млн га (1,6 %);

земли запаса – 90,9 млн га (5,3 %).

Отнесение всех земель (земельных участков, входящих в их состав) к одной из установленных вышеназванных категорий является обязательным. Если же по каким-либо причинам для конкретного земельного участка такое целевое назначение не установлено, то решение об отнесении его к землям определенной категории (в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся) принимает орган местного самоуправления городского округа или муниципального района по месту нахождения такого участка.

Указание на принадлежность земельного участка к определенной категории земель (на его целевое назначение) содержится во всех актах о предоставлении участков и договорах о совершении с ними любых сделок. Если правообладатель участка использует его не в соответствии с целевым назначением, то такой участок может быть у него изъят.

В то же время законодательство допускает перевод земельного участка из одной категории земель в другую (изменение его целевого назначения), поскольку по мере развития производства, транспорта и иных сфер хозяйственной деятельности для этого требуются участки, которые могут иметь другое назначение. Например, достаточно распространенной практикой является перевод земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения при строительстве автомобильных и железных дорог, линий электропередачи и связи, трубопроводов, различных объектов промышленности, энергетики и др. Также как результат урбанизации расширяются территории населенных пунктов. При этом законодательством установлен ряд ограничений, которые направлены на недопущение необоснованного перевода земель из одной категории в другую.

Так, принять решение о переводе земель в другую категорию могут только уполномоченные на то органы государственной власти или местного самоуправления, компетенция которых четко определена законодательством, т. е. частные лица – правообладатели земельных участков не вправе самовольно изменить назначение своего участка, а для земель сельскохозяйственного назначения такое ограничение установлено и для органов местного самоуправления. При этом для каждой из категорий земель определены конкретные условия, при которых допускается их перевод в другую категорию.

Органами, уполномоченными принимать решения о переводе земель из одной категории в другую, являются:

Правительство РФ – в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, а также в отношении таких, государственная собственность на которые не разграничена, но при этом они необходимы для федеральных нужд или для установления либо изменения черты городов федерального значения;

органы исполнительной власти субъектов РФ – в отношении земель, находящихся в собственности соответствующих регионов. Также они переводят в другие категории расположенные на их территории земли, собственность на которые не разграничена (кроме необходимых для федеральных нужд или для установления или изменения черты городов федерального значения), и земли сельскохозяйственного назначения, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям или частным лицам;

органы местного самоуправления – в отношении земель, находящихся в муниципальной или в частной собственности (кроме земель сельскохозяйственного назначения), а в случаях, установленных законами субъектов РФ, – также и по поводу земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Лицо, заинтересованное в том, чтобы перевести земельный участок из одной категории в другую, подает соответствующее ходатайство в один из указанных выше уполномоченный орган. В ходатайстве в обязательном порядке указываются: 1) кадастровый номер земельного участка; 2) категория земель, в состав которой он входит; 3) испрашиваемая категория земель; 4) права на участок; 5) обоснование испрашиваемого перевода. Для перевода земельного участка в другую категорию требуется согласие на это его правообладателя. Однако такого согласия не требуется, если перевод, связан с созданием особо охраняемой природной территории или с установлением либо изменением черты населенного пункта.

Решение о переводе (либо об отказе в нем) принимается в двухмесячный срок (Правительством РФ – в трехмесячный). При этом законодательством установлен весьма ограниченный перечень оснований для отказа в испрашиваемом переводе: 1) установленный в соответствии с федеральными законами запрет (либо ограничение) перевода для таких земель или земельных участков из одной категории в другую; 2) отрицательное заключение государственной экологической экспертизы (если проведение такой экспертизы предусмотрено федеральным законом); 3) несоответствие испрашиваемого целевого назначения утвержденным документам территориального планирования, документации по планировке территории или землеустроительной документации.

Следует отметить, что в последние годы активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель (так утвержденные в 2012 г. Основы госземполитики прямо предусматривают отказ от категорий земель). Это обусловлено тем, что сформировавшаяся в советский период практика деления земельного фонда на категории и их состав не в полной мере соответствуют текущим особенностям земельных отношений. В качестве наиболее вероятного правового механизма, который может заменить нынешнюю систему категорий земель, предлагается зонирование территории, которое в той или иной мере предусмотрено законодательством большинства развитых государств (страны континентальной Европы, США, Канада, Австралия).