Текст книги "Организация деятельности Центрального банка"

Независимость центрального банка от правительства имеет относительный характер в том смысле, что экономическая политика не может быть успешной без четкого согласования и тесной увязки ее основных элементов: денежно-кредитной и финансовой политики.

1.2 Правовые основы деятельности банка России

Цель: Сформировать представление о правовых основах деятельности современного Банка России

Вопросы:

1.2.1 Экономический статус и полномочия Банка России

1.2.2 Специфика юридического статуса Центрального банка

1.2.3 Законодательная система регулирования деятельности Центрального банка

На ранних стадиях развития капитализма отсутствовало четкое разграничение между центральными (эмиссионными) и коммерческими банками. Коммерческие банки широко практиковали выпуск банкнот как один из источников мобилизации капитала. По мере развития кредитной системы происходил процесс централизации банкнотной эмиссии в немногих крупных коммерческих банках, в результате чего монопольное право выпуска банкнот закреплялось за одним банком. Первоначально такой банк назывался эмиссионным или национальным, а в дальнейшем – центральным банком (ЦБ), что соответствовало его главенствующему положению в кредитной системе.

Сегодня центральный банк – ключевой элемент финансово-кредитной системы любого развитого государства. Как и всякий банк, центральный банк функционирует в сфере обмена. Создавая свой продукт в виде наличных денег и безналичных платёжных средств, эмитируя их в обращение, центральный банк даёт возможность для непрерывного кругооборота и оборота капитала экономических субъектов, непрерывного процесса производства, распределения, перераспределения и потребления общественного продукта. Он выступает проводником официальной денежно-кредитной политики. В свою очередь, денежно-кредитная политика наряду с бюджетной составляет основу всего государственного регулирования экономики.

Сущность Центрального банка остаётся в принципе неизменной и заключается в посредничестве между обществом, государством и экономикой путём регулирования через банки денежных и кредитных потоков в стране.

Рисунок 1 – Основная деятельность ЦБ

С экономической точки зрения центральный банк – это общественный, некоммерческий денежно-кредитный институт, который, функционируя в сфере обмена, регулирует платёжный оборот в наличной и безналичной формах.

Банк России является органом финансовой власти – он вместе с Правительством разрабатывает и осуществляет денежно-кредитную политику. Правовой статус Центрального банка Российской Федерации связан с его сущностью как общественного денежно-кредитного института. Центральный банк Российской Федерации выступает, прежде всего, как юридическое лицо. Статус Центрального банка Российской Федерации, цели его деятельности, функции и полномочия определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами.

Центральный банк в отличие от коммерческих банков выступает как федеральный орган государственной власти. При этом его государственновластные полномочия распространяются только на денежно-кредитную сферу и регулирование деятельности банков, входящих в банковскую систему страны. Специфика статуса Центрального банка Российской Федерации заключается и в том что, будучи наделён государственно-властными полномочиями, он не обладает полномочиями исполнительного органа власти по отношению к другим банкам. Такое управление не предполагает право собственности на имущество управляемых субъектов, подчинение банку, в связи с этим «такое управление носит не непосредственный характер». Государственное управление осуществляется Банком России в форме денежно-кредитного регулирования с помощью введения им определённых норм и правил деятельности, неподчинённых ему банков, а также посредством надзора и контроля их деятельности. В связи с этим Банк России не вмешивается в повседневную деятельность экономических субъектов.

Рисунок 2 – Основные полномочия Банка России

Полномочия Центрального банка как учреждения (органа) не распространяются в одинаковой степени на все экономические субъекты и их деятельность. Государство наделяет Центральный банк властными полномочиями только в области банковской деятельности, в сфере денежнокредитных отношений. Его распоряжения и приказы в сфере денежного оборота обязательны для исполнения, а выпускаемые им денежные знаки обязательны к приёму платежей всеми участниками экономического оборота. Однако это не означает, что каждый экономический субъект должен рассчитываться со своими контрагентами непременно лишь по одной форме и тем более совершать платежи в сфере обмена только с согласия центрального банка. (Распоряжения Центрального банка обязательны для всех участников денежного оборота, только если они касаются сферы денежных операций и не имеют отношения к сфере организации производства, оказания услуг, распределения и потребления, общественных благ).

Властные полномочия Центрального банка носят ограниченный характер и по отношению к коммерческим банкам, для которых он является главным банком, но от которого не исходят указания распорядительного характера. Согласно правилам центральный банк не вправе давать коммерческим банкам указания как вести их деятельность, вмешиваться в их повседневную оперативную деятельность. Выполнять распоряжения Центрального банка коммерческие банки должны только в части соблюдения правил ведения денежных операций, установленных норм денежно-кредитного регулирования, стандартов банковской деятельности и допустимых рисков.

Особенность Центрального банка как юридического лица связана, однако, с тем, что он функционирует преимущественно на макроуровне [13].

Обладая определёнными полномочиями в области управления денежной сферой, выполняя от имени государства задачи по эмитированию наличных денежных знаков, центральный банк выступает в этом смысле как государственное учреждение. Особенность его в том, что он не включён при этом в число органов государственной власти, не наделён полномочиями органа исполнительной власти, его распоряжения по отношению к экономическим субъектам не носят всеобъемлющего характера.

Факторы, влияющие на статус ЦБ (мнение специалистов МВФ):

– институциональные основы (структура денежной и банковской систем);

– сущность и система целей;

– контроль и наблюдение общественности за денежной политикой;

– роль и значение Совета управляющих ЦБ;

– процедура назначения и увольнения управляющих ЦБ;

– правила управления бюджетом ЦБ;

– ограничения на финансирование правительства;

– юридические и институциональные ограничения на использование инструментов денежной политики;

– законодательная ответственность и решение конфликтов.

Юридический статус (положение) центрального банка с точки зрения права вытекает из его сущности как общественного денежно-кредитного института. Это означает, что юридический статус Центрального банка должен учитывать как общую его природу, так и отличие от других экономических субъектов.

Общим здесь является то, что Центральный банк как участник отношений между экономическими субъектами выступает в качестве юридического лица. В соответствии с российским законодательством Банк России, как и всякое юридическое лицо, имеет печать, определённое местонахождение, капитал и имущество.

Особенности правового статуса Центрального банка.

Правовой статус Центрального банка Российской Федерации – одна из интересных и многогранных проблем современного банковского права. С юридической точки зрения правовой статус Банка России формулируется на нескольких уровнях: конституционном и специальном законодательном.

Правовой статус Центрального банка РФ с самого момента его создания стал предметом для дискуссий среди юристов. Дело в том, что этот статус характеризуется определенной двойственностью: с одной стороны Центральный банк РФ является юридическим лицом (что закреплено в ст. 1 Закона о Центральном банке), осуществляет банковские операции, получает прибыль, то есть является частью банковской системы; с другой стороны Центральный банк РФ наделен государственно-властными полномочиями – он осуществляет нормативное регулирование, надзор за функционированием кредитных организаций и т. п., то есть осуществляет функции, характерные не для кредитной организации, а скорее для государственного органа.

Такая противоречивость правового статуса характерна не только для Центрального банка РФ. Схожий правовой статус имеют многие центральные банки зарубежных государств. Такое положение дел обусловлено особенностями современной рыночной экономики. Как отмечает А. Г. Братко, «необходимость в центральном банке порождается двумя детерминациями – рыночной и политической. Если центральный банк станет полностью рыночной структурой, то не сможет выполнять функцию, в которой так нуждается государство, функцию перераспределения финансов. Если центральный банк будет государственным органом, то его рыночная деятельность окажется менее эффективной, а стало быть, уменьшатся финансовые возможности государства».

В этом состоит сущность Центрального банка РФ и этим обусловлен его двойственный правовой статус. По поводу его статуса в литературе ведутся непрекращающиеся споры. В основном, они ведутся по двум направлениям: а) можно ли считать Центральный банк РФ органом государственной власти; б) какую организационно-правовую форму имеет Центральный банк РФ как юридическое лицо.

По поводу того, является Банк России органом государственной власти, существует две точки зрения. Так, Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин считают, что «Банк России является одним из органов государственной власти». Такой вывод они делают из ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, где содержится формулировка, что «защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов власти». Однако даже они признают, что «Банк России… не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле этого слова». Такую оговорку авторы делают, так как Центральный банк РФ не может быть включен ни в одну из ветвей власти – ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную.

Анализируя Конституцию РФ, Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин приходят к выводу, что единая система государственной власти не исчерпывается федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Возможно существование и других органов. В итоге они останавливаются на определении, что «Центральный банк РФ – это орган государственной власти, выполняющий одну из исключительных федеральных функций».

В пользу такой точки зрения говорит не только указание ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. Центральный банк РФ наделен рядом полномочий, характерных только для органов государственной власти. Так, в соответствии со ст. 7 Закона о Центральном банке РФ Банк России имеет право по вопросам, отнесенным законодательством к его компетенции, издавать в форме указаний, положений, инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц. Издание обязательных для исполнения нормативных актов – прерогатива органа государственной власти. Также Центральный банк РФ имеет право осуществлять надзор в банковской сфере. В соответствии со ст. 73 Закона о Центральном банке РФ Банк России имеет право проводить проверки кредитных организаций (их филиалов), направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применять санкции по отношению к нарушителям. Такие полномочия также характерны для государственного органа.

Другой точки зрения придерживается А.Г. Братко. Он считает, что Банк России не является органом государственной власти, и приводит следующие аргументы: в соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк Росси не включен в этот перечень. Следовательно, его нельзя назвать государственным органом.

Как мы уже выяснили, все авторы сходятся на том, что Центральный банк РФ нельзя отнести ни к одной из ветвей власти. Само по себе это не может быть основанием для того, чтобы исключить Центральный банк РФ из числа государственных органов – ведь и Президент РФ не входит ни в одну из трех ветвей власти. Но тогда возникает противоречие между ст. 11 и 75 Конституции РФ, так как ст. 11 не относит Центральный банк РФ к самостоятельным органам государственной власти, а ст. 75 считает его органом государственной власти.

Данное противоречие должно быть разрешено в соответствии со ст. 16 Конституции РФ, в которой указано, что никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя РФ. Так как ст. 11 Конституции РФ относится к основам конституционного строя, она имеет большую юридическую силу, нежели ст. 75 Конституции РФ. Следовательно, нельзя признать Центральный банк РФ государственным органом.

Схожей точки зрения придерживается А. С. Голубев. Он отмечает, что «по статусу Центральный банк равен органам государственной власти (т.е. издает нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти, граждан, и т.д.), но только в рамках определенных полномочий». Необходимо также упомянуть определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В нем Конституционный Суд РФ указывает, что полномочия Центрального банка РФ по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, так как их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Однако напрямую Центральный банк РФ в данном определении не был назван государственным органом.

Центральный банк РФ не является государственным органом. Его можно лишь назвать организацией с полномочиями государственного органа. Так как Центральный банк РФ является юридическим лицом, встает вопрос о том, какова его организационно-правовая форма. Прежде всего, необходимо отметить, что, несмотря на название, Центральный банк РФ (Банк России) не является банком в том смысле, в каком этот термин понимается в законодательстве. Согласно ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» банк – это разновидность кредитной организации, а организационно-правовой формой кредитной организации является хозяйственное общество. В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ, хозяйственные общества являются коммерческими организациями, то есть целью их деятельности является извлечение прибыли.

Однако Центральный банк РФ не является коммерческой организацией. В соответствии со ст. 3 Закона о Центральном банке получение прибыли не является целью его деятельности. Также Центральный банк РФ не является хозяйственным обществом, так как его капитал не разделен ни на доли, ни на акции, у него нет учредителей, акционеров и участников. Поэтому Центральный банк РФ юридически не является банком.

Насчет организационно-правовой формы Центрального банка РФ также существует несколько точек зрения. Не подлежит сомнению, что он является некоммерческой организацией. Я. А. Гейвандов считает, что «среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует организационно-правовая форма – государственное учреждение». Однако с этой точкой зрения нельзя согласиться. В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждение финансируется создавшим его собственником полностью или частично. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (ст. 2 Закона о Центральном банке). Собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. Государство не отвечает по обязательствам Банка России (ст. 2 Закона о Центральном банке).

Л. Г. Ефимова считает, что Банк России – государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. С данной точкой зрения нельзя согласиться хотя бы потому, что в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ государственные унитарные предприятия являются коммерческими организациями, а Центральный банк РФ – некоммерческая организация.

Гораздо ближе к истине точка зрения О. М. Олейник. Она считает, что применение цивилистического понятия юридического лица в данном случае невозможно, так как правовое положение Банка России включает в себя и публично-правовые компоненты. Данную точку зрения поддерживают Д. Г. Алексеева, С. В. Пыхтин и Е. Г. Хоменко, которые считают, что «Банк России является юридическим лицом особой организационно-правовой формы, не известной отечественному праву».

Центральный Банк РФ действительно существует в виде особой организационно-правовой формы. Но никакого противоречия с законодательством нет. В соответствии с ч. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ некоммерческие организации могут создаваться в любых формах, предусмотренных законом. Такой формой и является Центральный банк РФ. Как отмечает С. А. Голубев, «Центральный банк существует в форме Центрального банка. Род и вид в данном случае совпали» [20].

Природа взаимосвязей центральных банков с органами государственной власти существенно различается в разных странах.

В законодательстве пяти стран – США, Германии, Швейцарии, Швеции и Голландии – предусмотрено прямое подчинение центральных банков парламентам. В большинстве государств центральные банки подотчётны казначейству или министерству финансов.

В Великобритании, Франции, Италии, Японии и некоторых других развитых странах министерства финансов уполномочены давать инструкции центральным банкам, однако такие случаи на практике довольно редки. Как правило, консенсус достигается на заседаниях правительства, союзов предпринимателей и банкиров и находит отражение в подписании представителями министерства финансов и центрального банка совместных заявлений.

Как уже говорилось выше, государство наделяет ЦБ властными полномочиями только в области банковской деятельности, в сфере денежнокредитных отношений.

Выполнять распоряжения ЦБ коммерческие банки должны только:

– в части соблюдения правил ведения денежных операций;

– установленных норм денежно-кредитного регулирования;

– стандартов банковской деятельности;

– допустимых рисков.

Место ЦБ среди органов государственной власти:

1) БР не относится к законодательной власти, занимает особое место в системе государственных органов;

2) взаимоотношения БР и Правительства РФ строятся не на властной основе и подчинении, а на началах равноправия;

3) БР разрабатывает и проводит единую государственную денежнокредитную политику во взаимодействии с Правительством РФ;

4) председатель БР участвует в заседании Правительства РФ, может участвовать в заседаниях Государственной думы при обсуждении экономических вопросов;

5) министр финансов, министр экономического развития участвуют в заседаниях Совета директоров БР с правом совещательного голоса;

6) при действиях общегосударственного значения БР и Правительство координируют свою политику, проводят взаимные консультации;

7) БР консультирует Министерство финансов по поводу графика выпуска государственных ценных бумаг;

8) БР запрещено предоставлять кредиты Правительству РФ для покрытия дефицита бюджета, покупать ценные бумаги при их первичном размещении.

9) БР запрещено финансировать дефициты бюджетов внебюджетных федеральных фондов и прочих бюджетов;

10) БР проводит на бесплатной основе (комиссия не взыскивается) операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов и средствами других бюджетов, операции по обслуживанию государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами.

Банковское законодательство, в том числе законодательство, регулирующее деятельность центрального банка, является частью общего свода законов, регулирующих общественные отношения в государстве. В этой связи деятельность центрального банка как банка и государственного органа денежно-кредитного регулирования определяется совокупностью законодательных актов.

По отношению к регулированию деятельности центрального банка эти законодательные акты имеют неодинаковое значение. Как известно, в государстве существуют как общие законы, относящиеся к общественным явлениям и прежде всего к важнейшим сторонам общественной жизни, так и законы, регулирующие определённую её сферу.

Система законодательства, регулирующая деятельность ЦБ:

Первая категория законов: Конституция страны, Гражданский кодекс;

Конституция Российской Федерации в соответствии с идеологией политической и экономической системы, принципами построения системы органов государственной власти в стране определяет статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации. Гражданский кодекс Российской Федерации формулирует общие правила создания и деятельности юридических лиц, устанавливает особенности правового регулирования таких видов обязательств, имеющих непосредственное отношений к деятельности Банка России, как заём и кредит, банковский вклад и банковский счёт, расчёты и уступка денежного требования и др.

Вторая категория законов (отраслевые законы): Федеральный закон № 86-ФЗ «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[4].

Данный Закон является основным источником регулирования организации и деятельности Банка России.

Таблица 5 – Структура Федерального закона

Структура этого закона показывает, что он содержит как общие положения, так и устанавливает важнейшие нормы деятельности Банка России, в том числе регулирующие его отношения с органами государственной власти, коммерческими банками, операции, международную и внешнеэкономическую деятельность и др.

– Законы, регулирующие параллельно функционирующие сферы: «О банках и банковской деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О государственном внутреннем долге РФ» и др.;

В структуре правового регулирования деятельности Банка России выделяют как собственно федеральные законы, так и международные договоры Российской Федерации, а также нормативные акты собственно Банка России, развивающие и конкретизирующие правовые нормы, содержащиеся в федеральных законах.

Существенное воздействие на содержание законодательства о деятельности центрального банка оказывают экономические и политические факторы, представления общества о характере и направлениях общественного развития страны.

– Нормативные акты собственно БР, развивающие и конкретизирующие правовые нормы, содержащиеся в федеральных законах.

Нормативными актами Банка России являются акты, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определённых Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и рассчитанные на неоднократное применение на территории Российской Федерации. Любые иные акты Банка России (в том числе распорядительные, акты толкования нормативных актов в сфере компетенции Банка России, акты Банка России, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования) нормативными актами не являются.

Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Нормативные акты не могут противоречить федеральным законам и не имеют обратной силы.

Виды нормативных актов БР:

1) Указания БР:

– устанавливают отдельные правила по вопросам, отнесённым к компетенции БР;

– вносят отдельные изменения и дополнения в действующие нормативные акты БР;

– отменяют действующие нормативные акты БР.

2) Положения БР – устанавливают системно связанные между собой правила по вопросам, отнесённым к компетенции БР.

3) Инструкции БР – определяют порядок применения положений федеральных законов и иных нормативных актов по вопросам, отнесённым к компетенции БР.

Название нормативного акта Банка России должно соответствовать содержанию и кратко передавать его смысл.

Нормативные акты Банка России вступают в силу с момента опубликования в официальном издании Банка России – «Вестнике Банка России», за исключением случаев, когда момент вступления в силу нормативных актов Банка России определён Советом директоров.

Нормативные акты Банка России могут передаваться его пресс-центром для обнародования в иные средства массовой информации, но если те не являются официальными изданиями Банка России, то это не может служить основанием для вступления акта в силу.

Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, после регистрации в Банке, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации нормативных актов федеральных министерств и ведомств. В противном случае они не вступают в силу и не могут применяться.

Необходимость направления на государственную регистрацию нормативного акта Банка России определяется Юридическим департаментом.

Резюме

Сегодня центральный банк – ключевой элемент финансово-кредитной системы любого развитого государства. Сущность Центрального банка остаётся неизменной и заключается в посредничестве между обществом, государством и экономикой путём регулирования через банки денежных и кредитных потоков в стране.

Центральный Банк РФ существует в виде особой организационноправовой формы.

Деятельность центрального банка как банка и государственного органа денежно-кредитного регулирования определяется совокупностью законодательных актов.